關于食品安全問題的若干思考

王　豐

(福建省農業科學院農業經濟與科技信息研究所　350003)

當前，我國對食品安全的把關愈加嚴格，整體的食品安全水平不斷提升，但食品安全問題仍多發、頻發，形勢仍然不容樂觀。本文從形勢分析、問題解剖、經驗借鑒，以及解決問題的對策等方面進行闡述，旨在為解決食品安全問題提出理論依據和對策支持，提升人們對食品安全問題的風險意識與管控水平，實現生活方式上由吃飽吃好向吃出健康的方向發展的目的，希望能從源頭上根本解決食品安全方面的突出問題。

1　食品安全的概念與現狀

1.1　概念

食品是指供人食用或飲用的各種成品和原料，以及傳統食藥兩用的產品。食品安全指食品無毒無害，符合應有的營養要求，對人體健康不造成急性、亞急性或者慢性危害。產品(食品、食物)的種植、養殖、加工、包裝、儲藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制的標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質，以及危及消費者及其后代的隱患。食品安全不僅包括生產安全也包括經營安全，即包括結果安全也包括過程安全，包括現實安全也包括未來安全。因此，食品安全是“食物中有毒有害物質對人體健康影響的公共衛生問題”，也是專門探討在食品生產、加工、儲運、銷售等過程中確保食品衛生及食用安全、降低疾病隱患、防患食物中毒的跨學科領域，是保護公眾健康、提高公眾生活質量的基礎。隨著我國經濟和社會的持續快速發展，以及人們生活水平的不斷提高，對食品安全也提出了越來越高的要求[1-4]。

1.2　食品安全的現狀

“民以食為天，食以安為先”[5]。食品安全不僅關系到國人的身心健康、社會的安定，也影響到企業的誠信、政府的公信力[6]，以及國家在進出口貿易中的形象。保障食品安全是關系國計民生的頭等大事。近年來，隨著國民經濟的高速發展和人民生活水平的提高，人們對安全食品的需求日益增強。然而，在社會經濟高速發展的今天，食品安全的危機卻日趨嚴峻。從農田到餐桌，從食品原料生產到儲運、加工、銷售全過程都有影響食品安全的問題發生，既有生產過程普遍存在的化肥、農藥等使用殘留的問題，也有發生在加工環節的大型食品公司食品安全事件，如雙匯瘦肉精事件、肯德雞速生雞事件、青島福爾馬林浸泡小銀魚事件，還有農貿市場魚翅重金屬超標等發生在小型商貿企業及小型食品生產企業的食品安全事件,食品安全形勢不容樂觀[3]。

2　食品安全問題剖析

食品安全問題產生的原因，既有自然因素，也有經濟和社會因素，更有監管的因素。自然因素通常指食品在農業生產環節中的環境質量問題，包括水環境、土壤環境、大氣環境等。這些環境質量的好壞，直接影響到食物生產的安全性。經濟和社會因素是指商品生產者受到利益的驅使，在知情或不盡知情的情況下，對商品的生產、加工、儲運、銷售環節，通過人為因素影響了食品的質量和安全性。政府的相關部門存在的監管力不足，相關法律法規不完善等問題，不能及時控制和糾正這些不法行為，也是導致食品安全問題的重要原因[4]。

2.1　食品的源頭污染嚴重

首先，是農業生產環境受到污染。近年來，由于我國工業的高速發展，城市規模快速擴大，導致工業三廢、城市廢棄物的大量排放，造成有毒有害物質流入河流和侵入土壤，致使灌溉用水及土壤中含菌量及重金屬等化學成分嚴重超標，被農作物吸收，乃至通過食物鏈，逐級污染農產品。其次，一些地方單純追求產量，在農畜牧產品的種植、養殖過程中，濫用農藥、化肥、生長調節劑、抗生素等物品，導致農畜牧產品中有害藥物殘留超過安全限度，這些被污染的產品一旦到達餐桌，將對人體健康造成嚴重的危害。

2.2　食品企業誠信意識缺失

食品企業的誠信意識和社會責任的缺失是直接導致食品安全問題的一個重要原因。據專項調查顯示[3,7]，中國的大米、小麥粉、肉制品、飼料、罐頭等15大類食品企業，有60%不具備生產條件。此外，食品中毒事件也頻繁發生。生產企業及銷售者受經濟利益的驅使見利忘義、違背職業道德，生產過程中不按標準規范生產加工，大量使用食品添加劑，以次充好，生產假冒偽劣產品，銷售過期產品，或過期產品重新加工再投入市場，使不安全隱患進一步擴大。例如：在飲料中超量添加色素和甜味劑，添加非食用物質制作食品，在面粉中添加過氧化苯甲酰增白劑，用二氧化硫漂白饅頭、包子、蘑菇，用甲醛浸泡海產品使之增韌、增亮、延長保存期，用“吊白塊”改善米粉和腐竹的外觀及口感等[8]。總體來看，食品企業誠信缺失主要體現在食品生產加工和銷售流通過程兩大方面[3]。

在食品的生產加工過程中，一是在原料的采購方面，生產者為了節約成本，采用不合格的原料及添加有害有毒物質。二是在加工過程中沒有按國家的標準進行生產，小作坊作業，設備簡陋，消毒不嚴，生產控制和管理松懈，法律意識淡薄，加工過程中超量使用食品添加劑，甚至非法使用非食用添加劑。三是多數生產企業缺乏相應的質量控制檢驗系統，食品包裝不合格、產品質量不穩定等問題廣泛存在，亟待改善。

在食品的銷售流通過程中，首先，存在未檢驗檢疫以及被污染的食品在市場上流通，不法商販銷售過期變質食品，以次充好，假冒偽劣等問題。其次，在食品的儲運方面，經營者因缺乏相應的安全儲存和長距離運輸，以及大范圍流通銷售的條件，導致食品受污染和腐敗變質等問題。

2.3　現行法律法規體系不完善

目前我國在食品安全領域的相關法律法規不夠健全，給了不法商家可乘之機。我國目前形成的是以《中華人民共和國食品安全法》為核心，以《農產品質量安全法》《動物檢疫法》《標準化法》《進出口商品檢驗法》等法律為基礎，以《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》《食品標簽標注規定》《食品添加劑管理規定》《乳品質量安全監督管理條例》，以及涉及食品安全要求的大量農殘限量標準和技術標準為主體，以各省及地方政府關于食品安全的規章為補充的食品安全法規體系[8]。然而，這一體系仍然存在一定問題。有學者評論認為，我國的食品安全法律體系存在著法律條款相對分散，調整范圍較窄，不能充分適應新形勢下消費者對食品安全的需求，且對食品安全問題的懲罰力度也不夠，這種零散立法必然造成沖突的形成、可操作性不強的情況。

《中華人民共和國食品安全法》于2009年6月1日起實施，實施過程中“蘇丹紅”“毒大米”“毒奶粉”“地溝油”等各類食品安全事件仍層出不窮，一定程度上體現了法律的不健全性。《食品安全法》實施過程中缺乏多層次、分類別的綜合性法律法規體系，而且也存在懲罰不到位的問題。

法律制度的不健全是食品安全事件頻出的原因之一，監管主體權限設置不合理，嚴重影響了監管力度。法律政策缺乏連續性和完整性，也導致了依法執行的困難。同時，食品安全法律的彈性較大，可操作性較差，對食品安全的新情況缺乏可預見性和合適的反應性。

2.4　食品安全標準有待進一步完善

我國目前的食品標準，無論與食品安全形勢[9]的實際需求，還是與國際食品安全標準相比，都存在較大差距。食品衛生標準與國際不接軌、內容不完善、技術內容較落后、實用性不夠強、科學依據不足等問題，對于當前一些公認的重要食源性危害，其檢測技術尚存在不少空白或不完善，滿足不了食品安全控制的需要。在危險性評估技術方面，目前尚無對化學性和生物學危害的暴發評估和危險性定量評估系統。從接二連三的食品安全事故來看，目前，我國許多食品安全相關標準已不能適應現代社會發展的需求。如“三鹿奶粉”事件，由于在奶粉中非法添加三聚氰胺，導致大量嬰幼兒受害患病，同時三鹿集團也從奶業龍頭企業淪為破產，可見食品安全的重要性。我國牛初乳市場一直以來處于一種無序的競爭狀態，對于牛初乳生產方面也缺乏統一的標準，各個廠家生產的牛初乳產品良莠不齊，在利益的驅使下，一些廠家以次充好，甚至將普通奶粉冒充為牛初乳；2014年8月衛生部發布了“牛初乳禁令”，明確表示嬰幼兒食品不得添加牛初乳。另外，對于轉基因食品，我國目前也缺乏一個安全性評價與和定量體系，而在國際上目前已有的安全評價標準與方法在世界各國也存在較大爭議，即使是被世界多數國家所采用的公認標準也常常受到質疑。因此，盲目引進也會后患無窮[3]。

盡管我國從20世紀80年代起，就認證了一系列安全食品，如保健食品、自然食品、天然食品、生態食品、綠色食品、有機食品、無公害產品等，但是在安全食品認證的推廣過程中，仍存在部分企業為認證而認證，認證結束一切照舊，如已曝光的食用油企業非法用地溝油制售食品等；部分認證機構在認證過程中，存在“放水”的現象，認證的社會公信力不足，監管不嚴，認證標志被套用和冒用事件也時有發生。此外，對于流動經營的小攤販無法進行認證及監管[3]。

2.5　食品監管存在盲區

目前，我國食品安全監管采用的原則是“分段監管為主，品種監管為輔”。為此，我國政府設立了8個部或局進行分段及交叉監管[10-11]。其中對種植和生產環節，由農業部主管，國家環保總局、國家食品藥品監督管理總局輔助管理；對于食品加工環節，由國家質監總局主管，衛生部、國家工商總局、商務部、國家環保總局、國家食品藥品監督管理總局輔助管理；對于流通環節，由國家工商總局主管，商務部、國家食品藥品監督管理總局、農業部、國家發改委輔助管理；對于消費環節，由衛生部主管，國家工商總局、商務部、國家發改委、國家食品藥品監督管理總局輔助管理。

然而，在實際工作中各部門存在著監管邊界不清，監管重復和空白等問題。這種監管模式使部門之間缺乏協調和聯動，監管工作缺位、錯位、越位現象時有發生。如沈陽市場上發現藥水豆芽事件，當時發生質檢部門推給工商部門，工商部門又踢到農業部門的情況[7]。由此可見，分段監管也存在不少問題：一是分段監管造成了權力分割，導致監管權的肢解和人為割裂，導致監管制度的碎片化。二是分段監管造成了權責不明，導致執行過程中監管職能缺失缺位、交叉重疊。一旦發生重大食品安全問題，難以界定、認定、追究相關機構責任。三是分段監管造成了監管效率低下，各部門間的協調監督形同虛設，不僅無法發揮食品安全監管的功能，反而會形成各部門圍繞部門利益、爭奪權力的博弈行為，最終造成食品安全監管效率低下，食品安全問題屢亮紅燈的現狀[11-13]。

3　解決食品安全問題的對策措施

習近平指出：“要切實加強食品藥品安全監管，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，嚴把從農田到餐桌、從實驗室到醫院的每一道防線”[14-16]。要根本解決食品安全問題，保障人民群眾“舌尖上的安全”，必須從深層次根源入手，從源頭上杜絕食品安全隱患。

3.1　產地環境治理

在環境控制上，要長期實行產地環境、土壤、水，以及投入品(化肥、農藥等)的監察監控、生態治理，嚴格控制工業“三廢”的排放量，加強土壤污灌區的監測和管理，污灌廢水的質量必須嚴格控制在國家灌溉水質標準內，避免帶有不易降解的殘留污染物進入土壤，引起土壤污染。注重發展生物農藥新產業，實行定點銷售；加強對農民培訓，提高對化肥、農藥等農業生產投入品的安全認識；推廣清潔生產技術，鼓勵合理使用化肥，利用生物技術和物理方法控制作物病蟲害；監察生產過程的衛生狀況，避免病菌污染。此外，對產地排放的污染物進行管控，廢物實行綜合整治，提高污染防控水平。

3.2　生產流通環境規范

一要健全和完善法律法規、標準監管體系，強化過程監控和風險分析，優化產銷流通環境。二要落實企業主體責任人制度，強化食品安全道德建設，建立誠信體系和契約機制，形成社會共治格局。三要加快信息、生物、新材料等新技術融合應用，提升源頭治理、過程控制、風險檢測、風險評估、問題處置的能力和水平。四要建立食品安全示范區，通過法規約束、新技術手段應用、溯源追究等有效措施，強化企業主體責任；引導企業按照國家食品安全標準和規范要求，根據自身產品、原料、加工、包裝、貯存、運輸特點，釆取相應防控措施，并逐步總結推廣。

3.3　新技術研發與推廣應用

食品安全涉及多學科領域，要納入國家重大科技項目，組織多學科協同攻關。針對我國食品安全關鍵檢測技術、危害性評估技術、關鍵控制技術、食品安全標準等“瓶頸”問題，重點開展如下技術研究：食源性(化學性和生物性)危害檢測、食源性疾病監測溯源和預警技術；食品安全危險性分析與評估；新技術、新工藝、新材料對食品的安全性評價；食品安全控制，尤其是在加工、貯存及流通過程的安全體系保障；食品安全標準研究(含安全戰略和技術措施)；食品安全控制示范區設立與管理(含原料來源與產品的流通過程控制等)；現代食品安全管理的信息、生物、新材料技術引進與研發；食品安全問題應急處置技術等。通過一系列食品安全基礎和應用研究，推進我國食品安全的源頭治理、過程控制、風險檢測、風險評估、應急處置等新技術的開發與應用。

3.4　制定和實施從農田到餐桌的法規和指示要求

建立并實施從農田到餐桌各個環節無縫鏈接的操作規程、法規契約、風險評估、監測預警系統和制度[4]。

此外，首先要明確監管主體及其責任、強化責任追究機制是加強食品安全管理的重要方面；其次應根據我國國情，學習借鑒、吸收國外先進經驗，加強我國食品安全立法工作。

2016年1月28日習近平總書記對食品安全工作作出重要指示強調，確保食品安全是民生工程、民心工程，是各級黨委、政府義不容辭之責。要落實“四個最嚴”要求，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”；李克強總理也作出批示，食品安全問題社會高度關注，群眾充滿期待。這些指示[14，17]，一方面充分體現了食品安全問題在我國的嚴峻性，另一方面也體現了我國政府對解決食品安全問題的信心和決心。

3.5　加快制定食品安全標準及配套檢測方法

目前，我國食品安全方面的相關法律法規和技術標準制定還比較滯后，截至2014年10月23日，我國共規定了371項農藥在284種(類)食品中的3650項農藥限量標準[18]。與歐盟2014年10月統計通報的10大類共315種食品中制定了136 923項農藥殘留MRL限量標準相比，我國差距較大，尚缺10萬項[19]。由此可知，我國食品安全問題的解決，需要加快制定一套乃至幾套具有完整性、可操作性強的標準體系。

3.6　通力協作，加強監管

食品安全是個系統工程，要建立國家宏觀調控下的各相關部門負責制，協調配合、通力協作、職責到位。要建立政府監管、行業自律、消費者維權、社會監督相結合的四位一體的社會共治機制。未來食品安全監管體制的走向，應趨于讓重大食品安全問題交由一個部門負責到底；建立一個獨立的食品安全監管機構，負責制定解決現有機制中長期存在的問題，處理一些暴露出來的食品安全問題，以及確保安全食品的供應[20-21]。另外，建立督查機制。在現有的國務院食品安全委員會辦公室和國務院食品安全委員會領導下，建立一支督察隊伍，專門查處監管部門的不作為，實施對失職、瀆職監管者的司法問責[22]。

3.7　建立市場準入制度和食品安全溯原制度

目前京、廣、浙已建立大型食品批發市場，商品需經技術監測部門檢測合格方可入場銷售，實施市場準入制度，不符合安全標準的限制入市。建立食品溯源制度，從源頭上杜絕食品安全隱患。

3.8　開展信息化技術研發與應用

開展食品安全信息化研究與應用，研發從農田到餐桌無縫鏈接的食品安全全程自動化監測、評估、預警系統，提高食品安全工作的科學化、高效化、現代化、自動化水平。

3.9　強化食品安全教育普法工作

加強食品安全的宣傳、教育、普法工作，加強社會公德、職業道德和食品安全道德規范建設，大幅度提高人們的思想道德素質和食品安全意識，各環節都要樹立第一責任人的意識，自覺負起社會責任。同時要扶持安全食品企業，引導健康消費。

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