區域交通運輸一體化中地方政府利益協調的法律路徑

陳婉玲 陳學輝

(華東政法大學 科學研究院，上海 201620；華東政法大學 研究生教育學院，上海 200042)

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區域交通運輸一體化中地方政府利益協調的法律路徑

陳婉玲 陳學輝

(華東政法大學 科學研究院，上海 201620；華東政法大學 研究生教育學院，上海 200042)

區域交通運輸一體化是實現區域經濟一體化的重要步驟，涉及區域內地方利益沖突的協調,地方政府之間的利益沖突是地方利益沖突的最直接體現。地方政府間的利益沖突表現在交通規劃和基礎設施建設、收費權以及行政管理執法等方面。必須制定規范性文件以法律手段協調地方政府利益沖突，改革財政稅收分權制度、完善財政轉移支付制度、建立地方政府合作制度體系和建立交通運輸統一監管執法機制，并將這些利益協調機制納入區域一體化立法中，才能有效促進區域經濟一體化進程的推進。

區域交通運輸一體化； 利益協調； 地方政府利益； 法律協調

在我國區域交通運輸一體化進程中，區域內部利益博弈呈常態化趨勢，地方利益沖突嚴重，這不僅影響了區域交通一體化總體規劃的推進和區域經濟的協調發展，更深層次影響國民經濟總體的健康增長。區域經濟一體化的實質在于使資源和生產要素無障礙跨界流動，而區域市場的封閉性和地方政府的利益沖突卻阻滯了這種良性流動。*參見谷松:《建構與融合:區域一體化進程中地方府際間的利益關系協調》，載《行政論壇》2014年第2期。因此，構建地方政府利益協調機制是區域交通運輸一體化治理的關鍵。

一、區域交通運輸一體化中地方利益的法律協調

在區域經濟一體化所面臨的各種困境下，當前學界多數學者形成了一致的觀點，認為實現區域協調發展之關鍵在于對區域內地方利益的協調。*參見陳耀《協調區域利益需更權威機構牽頭》，載《中國經營報》2012年1月9日；皮建才:《中國區域經濟協調發展的內在機制研究》，載《經濟學家》2011年第12期。即區域經濟一體化的核心要素是對地方利益的協調，利益協調方式包括法律協調、宏觀經濟政策協調等，通過法律協調的方式可以形成穩定的行為準則規范，構建制度約束機制，能起到有效的協調效果。法律協調的結果是將區域經濟一體化的基本原則、目標以及具體方式納入法律原則和法律規則的內容，在區域政府之間、市場主體之間以及政府與市場主體之間形成權利和義務關系，以實現資源和生產要素的自由流動、市場主體的無差別待遇、各行政區劃政府的溝通和合作。由此，如何運用法律協調的方式協調區域經濟一體化進程中的地方利益沖突逐漸成為學界討論的焦點。

交通運輸一體化是區域經濟一體化的基礎和催化劑，是區域經濟一體化的骨骼系統和先行領域。*參見馮蕾: 《京津冀交通一體化如何實現——訪交通運輸部規劃研究院交通公路所所長助理馬衍軍》，載《光明日報》2015年9月10日。完善交通運輸基礎設施和采用科學的管理方式都將對整個區域的經濟發展產生巨大影響。有學者認為區域交通運輸一體化即統一行動，“從綜合交通體系考慮把區域內所有的交通資源統一規劃、統一管理、統一組織、統一調配，以達到區域交通系統的整體優化”*盧毅、李華中、彭偉：《區域交通一體化規劃整合模式框架》，載《綜合運輸》2010年第10期。；也有學者更強調區域交通運輸一體化是一種政策，“交通運輸一體化是通過協調管理部門、基礎設施、管理措施、價格調整及土地利用等因素來發展交通，以提高運輸體系的整體效益的一項交通政策?！?參見May AD:Intergrated transport strategies new approach to urban transport policy formulation in the UK,Transport Reviews,1991,2(3), pp.233-247.不管側重統一行為還是強調政策，區域交通運輸一體化的效果在于實現交通運輸資源自由流動和管理的協同性。在未實行一體化規劃時，經濟利益因行政區劃導致資源不完全流動而形成，而區域一體化便使原本憑借行政區劃而享有地理、經濟優勢地位的地方優勢不再。*依照府際關系協調理論，區域內的地方經濟利益優勢本質是一種空間優勢，特定區域憑借這種空間優勢從相鄰區域或者中央政府獲取了排他性優勢，形成根源在于社會資源再分配。因此，在交通運輸行業中，通過法律協調的方法可以改變這種不均衡的再分配模式，達到均衡發展的目的。參見齊子翔:《府際關系背景的利益協調與均衡:觀察京津冀》，載《區域經濟》2014年第2期。我國交通運輸業受制于以行政區劃為基礎的交通規劃制約，在同一區域內的交通基礎設施建設以及交通運輸政策法規等方面都出現了不協調發展形態，表現為交通系統發展不均衡、基礎設施無法實現有效銜接、無法實現交通運輸資源的優化和流通等現象。

運用法律的協調方法是消除這些現象的有效途徑。例如，鑒于京津冀區域內交通運輸行業發展不均衡，國家發展改革委、交通運輸部于2015年12月8日聯合頒布《京津冀協同發展交通一體化規劃》(以下簡稱《規劃》)，將區域交通運輸一體化納入法治框架，發揮法律規范的指引功能，對區域交通運輸一體化進行利益協調。《規劃》是區域交通一體化中地方利益協調的表現形式，屬于區域法律協調范疇。區域協調發展法的目標是完善市場競爭和規范轉移支付。*參見殷潔：《區域經濟發展論綱》，華東政法大學2008年博士學位論文，第114頁。即經過法的協調規范之后，在微觀上達到區域之間市場的融合，形成良好有序的市場競爭秩序；在宏觀上國家通過轉移支付法律制度保證區域之間的協同發展。從法的運行階段來看，區域法律協調的內容至少包含區域的立法協調和執法協調。立法協調在于尋求制定域內的共同行為準則，而執法協調在于統一規范區域內的執法行為。無論是在立法協調還是執法協調，我們應該明確需要協調的對象——地方利益是什么？這些地方利益的沖突何在？在分析這些沖突成因的基礎上找到協調路徑，并最終將協調路徑通過法律的形式確定下來，形成穩定制度。

區域經濟一體化協調的現有研究成果呈現經濟學、行政管理學、法學等多學科爭鳴之勢，主要在宏觀層面討論區域內地方政府利益協調問題。在不多的法學研究成果中，學者的研究主要集中于法理的正當性和政府行政行為合法性，較多的進行了法律可行性和宏觀政策容許性的論證，進行具體制度構建和路徑分析的相對較少。本文嘗試跳脫出宏觀層面理論視域，聚焦微觀的特定交通運輸行業領域，探討區域內的地方政府利益沖突之表現，提出協調政府利益沖突的具體制度構建和路徑選擇。地方政府利益沖突是區域交通運輸一體化的主要障礙；地方政府利益沖突表現在交通規劃和基礎設施建設、收費權以及行政管理執法等方面；在協調這些沖突時，法律協調的內容包括：改革財政稅收分權制度，完善財政轉移支付制度，建立地方政府合作制度體系以及建立交通運輸統一監管執法機制。通過構建縱橫交錯的法律協調路徑，推動區域交通運輸一體化之實現。

二、區域交通運輸一體化中地方政府利益及其沖突

區域交通運輸一體化涉及的地方利益內容繁多且外延廣泛。例如交通基礎設施建設資金、運營補貼、稅收等內容在地方政府之間的分擔；地方從事交通運輸的企業利益；地方政府在交通運輸執法中的利益沖突等等。如將這些地方利益進行一一列舉，極可能掛萬漏一。又或如果僅進行概括式的定義，又可能導致內涵界定不準確。當前學界對地方利益的界定主要有兩種方式，一是以主體類型對地方利益進行劃分，“所謂地方利益，是指地方政府及其官員利益、本地企業利益和本地居民利益之綜合表現,涉及到社會、政治、經濟和文化等多方面的內容，但經濟利益是地方利益的基礎。”*汪偉全:《推進區域一體化必須協調地方利益沖突》，載《探索與爭鳴》2009年第11期。另一種則以地方利益的表現形式加以概括，“區域間的地方利益沖突內容復雜，表現形式多樣，如資金、技術等經濟資源的爭奪，人力資源的流動，跨界生態環境的污染，地區發展失衡等。利益協調即為對特定利益主體的綜合利益進行全面考量、分析，對利益沖突矛盾在通盤、公平原則的基礎上進行協調?！?姜文仙:《區域協調發展的多元利益主體研究》，載《區域經濟評論》2015年第1期。筆者認為，將地方利益進行主體上的劃分更有助于區域利益沖突法律協調研究。其一，區域協調發展的動力來源于政府和市場主體，這是區域協調發展理論基石，政府行為和市場主體行為影響區域協調發展。其二，在研究利益沖突時，不論這種沖突的內容為何，最終都會在利益主體之間產生影響。其三，對地方利益做主體上的識別，符合區域法律協調理論的要求。區域法律協調即在主體法律關系進行權力規范和權利義務分配。

地方政府間的利益沖突是地方利益沖突的主要代表。地方政府是區域一體化的主要參與者推動者，“行政性的分權確立了地方政府的獨立主體地位，宏觀上負責制定區域發展戰略規劃，微觀上制定和實施區域政策，鼓勵和扶持區域優勢企業參與市場競爭。”*谷松：《建構與融合：區域一體化進程中的地方府際間利益協調研究》，吉林大學2014年博士學位論文，第26頁。市場主體相對于地方政府的市場干預而言，處于被動地位。另一方面，地方政府間為保持本地的經濟利益，在政策、環境資源以及市場等多領域的競爭激烈，依照“府際競爭”理論，地方政府之間的競爭性表現在多方面，主要集中在政治資源和財政資金的競爭。*參見Breton A:Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance, Cambridge University Press, 1998，p54.即政府在經濟一體化中因具有行政權力，在地方利益爭奪中具有更大的話語權。政府既承擔著公共交通產品服務的責任，又承擔著經濟指標增長的任務，而交通運輸產業興衰直接影響本地區域的經濟增長，這與地方政府的績效密切相關。因此，各地方政府在區域交通運輸一體化中沖突嚴重，這些沖突表現在以下幾方面。

(一)交通規劃和基礎設施建設利益沖突

在跨行政區劃的交通項目規劃時，沿線的各地方政府對交通規劃方案均有參與權。具體規劃方案的實施對地方政府的利益影響較大，這就導致了各個地方政府對于區域內的一些重大交通項目規劃參與權的爭奪，因為參與權意味著話語權。以道路交通規劃為例，在編制道路交通規劃時，道路沿線的地方政府均可參與道路規劃的起草和建議。*我國《公路法》第14條規定：國道規劃由國務院交通主管部門會同國務院有關部門并商國道沿線省、自治區、直轄市人民政府編制，報國務院批準。在編制交通規劃時，公路沿線的地方政府當然地希望道路盡可能多地從本轄區內通行，要求規劃方案能盡量向本地傾斜。在交通項目規劃中，交通紅利包括但不限于：在道路規劃中增加高速公路的本地入口、增設本地高速鐵路?？空军c以及機場、港口碼頭的項目立項等。這些交通紅利對于地方政府而言，蘊含著重大的經濟和社會利益。因為從全球范圍看，“任何一個地方的交通設施便利能極大地促進當地經濟貿易的增長，地方政府試圖完善地方交通設施?！?Hoa, Ho Thi Thu; Hansenova, Heda: Globalization of Trade and Transportation between the Asian 3 Countries and the European Union, Romanian Journal of European Affairs, Vol. 6, Issue 2 (July 2006), pp. 47-70.地方政府為實現以轄區內高質量的交通基礎設施吸引投資，在重大交通項目規劃中勢必將其他地方政府作為潛在的競爭對手。決定地方政府之間競爭關系的格局和性質的因素有三，即權力關系、財政關系以及公共行政關系。*參見任勇:《地方政府競爭:中國府際關系中的新趨勢》，載《人文雜志》2005第3期。各個地方政府則利用權力、財政及公共行政關系，通過各種形式的競爭為本轄區爭取交通紅利，在這層意義上，特定區域內的各個地方政府之間存在著較大的利益沖突。在當前土地財政趨向收縮的情況下，各地方政府的財政逐漸陷入困境，各地政府對于交通基礎設施的建設投入資金也將逐步短缺。而交通基礎設施的投入巨大，各地政府都希望能利用更少的財政支出去獲取更多的公共交通基礎設施。在這種背景下，我國逐步重視采用政府與社會資本合作(Public-Private-Partnership，PPP)模式進行交通運輸的基礎設施建設，將社會資本引入交通運輸領域，緩解地方財政資金緊張問題，推進政府投資管理體制改革。*參見陳婉玲:《基礎設施產業PPP模式獨立監管研究》，載《上海財經大學學報》2015年第6期。各地政府當前都在積極響應中央政策，紛紛在交通基礎實施領域上馬PPP項目。一方面，可以通過吸引民間資本，當地政府即完成了交通基礎實施的提供，又可以持有PPP項目公司的股權而享有大量的收費期待權；另一方面，地方政府因為轄區內的重大項目，可以實現增加地方稅收收入，提高地方經濟增長指標。例如，正在建設中的京臺高速、首都地區環線高速等區域性通道建設中，京津冀各地政府均希望能成為項目的發起部門，將這些項目納入本地基礎設施項目進行建設。因此，搶奪具有經濟利益的交通基礎設施建設權是地方政府利益沖突的又一表現形式。

此外，交通基礎設施中的準收費性項目或者純公益性項目基本沒有利益空間或者只有極少的收益，很難吸引社會資本參與共同建設，需要大量的地方財政支出，例如，河北省環京津落后貧困地區的農村公路建設項目，因缺少資金而建設周期緩慢，造成這些區域無法實現與京津地區的有效互通。*2016年河北省公路建設的任務中包含實施環京津貧困地區省干線和農村公路改造升級，完成國省干線160公里，改造農村公路2000公里，這些公路建設的資金均由河北省財政支持。參見《河北加速公路建設京津冀一體化駛入“快車道”》，http://news.ifeng.com/a/20151015/45051941_0.shtml，2016年10月2日訪問。交通基礎實施項目的建設屬于地方政府，但實際情況是經濟發展較為落后的地方政府財政資金有限，很難履行公共服務的基本職能，提供高質量的公共產品，這就造成了需求和資源的矛盾。在交通區域一體化的背景下，除中央財政之外，其他具有較強財政收入的相鄰地方政府應當承擔一部分的財政資金支持，那么問題的關鍵就在于，應當由哪個地方政府進行對口資金支持以及應承擔多大的財政支持。地方政府之間的財政收入不平衡導致準收費性項目或純公益性的交通基礎設施供應水平差異，如何在地方政府之間分攤財政資金投入也是地方政府利益沖突的重要表現。

(二)交通收費權沖突

收費公路的收費權是我國地方政府財政收入的一個重要組成部分，地方政府對于轄區內公路擁有收費權有明確的法源依據。*我國《公路法》第59條規定：政府利用貸款或者向民間資本集資建成的公路、國內外經濟組織依法受讓公路收費權的公路以及國內外經濟組織依法投資建成的公路可以收取通行費。第60條進一步規定：政府收費公路的收費期限由“按照收費償還貸款、集資款的原則”確定，特許經營公路的收費期限遵循“收回投資并有合理回報”原則。同時，《公路法》授權國務院制定收費公路的具體管理辦法，國務院根據此授權于2004年頒布 《收費公路管理條例》(以下簡稱《管理條例》)對于收費公路的通行費做了授權性規定，2015年國務院發布《收費公路管理條例》修訂征求意見稿(以下簡稱《管理條例》意見稿)，擬對現行法進行修訂?！豆芾項l例》意見稿將收費公路分為政府收費公路和特許經營收費公路。但是無論《管理條例》還是其征求意見稿的相關規定，均明確了省級地方政府對于轄區內的收費公路的收費權限具有審批權。收費權限包含收費的主體、收費站的設立、收費期限、收費標準、收費調整方案等內容。即地方政府對于本轄區內的收費公路的收費權具有決定權。這就出現了省級地方政府在本轄區內關于前述收費權限的相關規定不完全一致。這些規定體現濃重的地方政府規章的本地屬性，表現在收費期限、收費標準等內容的差異性。這種差異性阻礙著區域交通運輸一體化的實現。

首先，各地方政府對于通行費的收取標準不一。例如北京市的高速收費標準相較于河北省在整體上稍低。*以京滬高速為例，北京段的收費標準分別為：一類車0.34,二類車0.47,三類車0.61,四類車0.81,五類車0.81；相對應的車型在河北段的收費標準為：0.4,0.6,1.06,1.28,1.48。(單位：元/車公里)。參見http://www.southmoney.com/touzilicai/qita/201508/379614.html；http://www.hebwj.gov.cn/News.aspx?sole=20150121184906670；2016年6月2日訪問。這就出現了在特定區域內，同一條公路上的差別收費，這種差別雖然與地方經濟發展有一定關聯，如公路養護費用成本、地方的物價水平等，也和各個地方的財政投入比例緊密相關。但是這種差別收費情況均不利于交通運輸資源的流通，阻礙了區域統一交通運輸市場的形成。

其次，各地方的收費公路的收費期限不盡相同。各個地方政府有權決定特定收費道路的收費期限，只要不違反現行法規定的最長收費期限即可。但是，地方政府制定收費期限決策時具有較大的隨意性?！巴顿Y不斷加大、負債與日俱增、虧損只增不減，當這些問題接踵而至時，政府為了繼續維持我國高速公路產業的快速發展，只得修改收費期限。”*肖萍、張濤:《我國高速公路依法收費的公法檢視》，載《江西社會科學》2016年第2期。這可能引發其他地方政府競相效仿。而且有的地方政府在收費期限已到期的情形下，為滿足道路養護和彌補虧困，而繼續收費，或者通過對原有公路進行改造，以達到重新收費的條件。*參見新華網的報道，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-12/31/c_127349229.htm，2016年6月2日訪問。對于省際道路而言，就可能出現同一道路在某個路段已經不收費，而在其他地方仍然需要收費的現象。*例如，2014年山東省宣布境內的15條高速公路延長收費期限。參見中國新聞網的報道，http://www.chinanews.com/cj/2014/03-05/5910211.shtml，2016年10月2日訪問。各地方政府關于收費期限的不同規定導致區域交通運輸規范難以統一，因此，各地的收費權沖突是區域交通運輸一體化中另一個突出的矛盾。

(三)交通運輸行政管理執法沖突

各地方政府在交通運輸行業的行政管理執法上有很大差異。從2010年上海市對“黑出租”的釣魚執法事件到當前各地頻發的超載車輛差異性處罰、網絡約租車的監管事件，交通運輸行業監管亂象叢生。

首先，各個地方的交通運輸執法權的立法層級低，地方政府具有很大的自主權，這是造成地方政府執法的各自為陣，臨時性、隨意性強的主要原因。根據《公路法》和《道路交通管理條例》等相關法律法規，中央政府均將具體的執法交由地方政府自主實施，國家層面的法律規定一般以概括性規范為主。而地方政府基于自身本體經濟社會發展現狀和自身利益，制定具有地方特色的地方法規和規章。以長三角為例，在對于現今興起的網絡約租車監管方面，上海市政府給予符合相關條件的營運車輛發放相應的營運許可牌照，網絡約租車只有取得經上海市交通委核發的營運牌照后才能營運。*上海市交通委規定的從事約租車的準入條件為：除了要求平臺方具備企業相關資格和所在地的服務能力外，還需獲得互聯網業務資質和電信業務經營許可證，平臺數據庫接入監管平臺，注冊服務器應設置在中國大陸境內；車輛需要通過平臺審查后獲取營運證，司機也需通過平臺審查后獲取從業資格上崗證。參見人民網的報道，http://media.people.com.cn/n/2015/1011/c40606-27683803.html，2016年4月25日訪問。但是，長三角其他地方則無相類似規定。各地方政府出臺相關法規和規章更多的是考慮本轄區內的實際情況，并無較多的考量與周邊區域的融合，這勢必形成跨區域的法律沖突。

其次，在地方交通運輸行政主管體系內部，存在執法主體多，多頭監管和權責交叉重疊等問題。當前的道路交通運輸管理分為路政管理、港航、運政管理和交通規費管理四項獨立的業務，并設立了相應的管理機構，形成了交通運輸市場“多頭監管”的體制，造成多種執法行為交叉和管理工作無序，削弱了行業監管效能，造成監管環節重復和辦事程序煩瑣。*參見田儀順、李蓮蓮:《交通運輸市場監管的內涵界定、分析框架及改進》，載《大連海事大學(社會科學版)》2014年第2期。并且，各執法機構各行其事，相對封閉，存在著監管權“條塊分割”現象。省級地方政府對于交通運輸的監管權具有很大的決定權。這種“條塊分割”體現在：一方面，在同一個省級地方政府內部，各級交通行政部門下可能設立多個執法機構，如公路局和運輸管理局等，相互間缺乏有效協調；另一方面，從全國層面看，交通行政執法被各塊分割，各個地方的監管體系不統一，而且存在地方法規和規章與上位法的交通部規章的沖突。*參見呂長紅、陳煒炯、王正、張錦朋:《綜合執法:交通行政執法體制的創新》，載《改革與發展》2006年第5期。同一區域內不同執法政策的出現蘊含著巨大的地方政府利益，在實現區域交通一體化的進程中，協調交通行政執法的地方政府利益沖突勢在必行。

綜上所述，在區域交通運輸一體化的進程中，地方政府利益沖突呈現面廣且根源深的特點。區域內行政區劃導致的交通規劃與制度沖突是造成地方政府利益沖突之根本原因，再加之“GDP及其他如財政征收的數額等因素在地方官員考核和提拔中具有決定性作用”*Gamer R E. Chinese Provincial Leaders: Economic Performance and Political Mobility since 1949 (review).China Review International,2002,9 (2)．等因素的綜合作用，地方政府的利益沖突無法通過市場手段協調。地方政府利益沖突導致區域交通運輸產業無法形成，交通資源無法有效的流轉，利益相關者利益遭受侵害，最終影響區域經濟一體化的實現。區域法律協調是消除利益沖突、促進地方政府合作的有效路徑。

三、地方政府利益沖突協調機制的構建

造成地方政府在區域交通運輸一體化中利益沖突的主要原因可歸結于中央政府與區域地方政府之間的政策、地方政府的不完全理性以及交通法規的沖突。在區域交通運輸一體化法律協調中，應該以橫向協調和縱向協調并用的方式，將這幾種導致地方政府利益沖突的原因消除，建立長效的協調規則，促進區域交通運輸一體化的實現。

(一)建立地方政府財政利益協調機制

在區域交通運輸一體化進程中，造成各個地方政府搶奪交通基礎設施建設項目以及通行費收費權混亂的最重要原因在于各地方政府的財政收入不均衡，這種不均衡受當地經濟發展水平影響，很難在短期內改變。因為，“中央政府不僅控制中央稅和共享稅的立法權，而且通過憲法和法律條款對地方稅的立法權作出權威性限制，且中央政府要控制最重要的稅收來源?！?樓繼偉:《中國政府間財政關系再思考》，中國財政經濟出版社2013年版，第35頁。地方政府并無稅收規則的制定權，其財政資金一部分是地稅的收入，一部分是中央政府的國稅返還，即地方政府本身沒有地方稅立法權限。而央地稅的劃分是由中央政府決定，“我國的財政分權本質上是一種中央政府委任制框架，因而很大程度上限制了省級政府預算內支出的自主權，致使省級政府更多地借助于預算外支出來實現其競爭策略?！?郭慶旺、賈俊雪:《地方政府間策略互動行為、財政支出競爭與地區經濟增長》，載《管理世界》2009第10期。所以，在這種財政分稅體制下，“地方政府與公共法人類似，追求利益最大化，既在縱向盡可能多地向中央政府索取財政資源，同時也在橫向和其他地方政府搶奪資源。”*Rhodes RAW. Corporatism, Pay Negotiations and Local Government. Public Administration,2007,63 (3).這是造成區域地方政府財政利益沖突的直接根源。對此，在高度集權的我國，中央政府可以通過央地稅的分權給予地方政府更大的自主權，使地方政府之間具備合作的財政基礎。“若地方政府擁有健全的財政，則彼此之間可進行橫向的跨域合作”。*丘昌泰：《地方政府與自治》，三民書局股份有限公司 2010版，第274頁。

中央和地方的稅權劃分的結癥并非在于稅收立法，而是稅收分配制度和征收制度。*如在交通運輸行業的營轉增后，交通運輸業的稅種變成流轉稅，統一由國稅部分征收。雖然增值稅是中央稅，但是國稅部門在統一征收后，還將按照一定的比例返還給地方財政。除中央稅之外，我國目前還需要構建地方稅體系以及中央和地方共享稅體系。“由于地方稅在一定程度上承載著地方財政收入和地方經濟社會發展的調控功能，因此法律必須明確地方征收管理中的自主權及其運行規則，明確監督制度和責任制度。”*于文豪:《區域財政協同治理如何于法有據:以京津冀為例》，載《法學家》2015年第1期。全國人大及其常委會應盡快制定相關法律，確立地方稅的稅種、稅率、分配原則以及征管等方面的基本制度。在明確中央稅和地方稅的基礎上，方可以確定地方稅的具體范圍，然后對于地方稅收不足部分，將由中央財政對財政不足的地方政府進行補貼。最終形成規范性的法律規范，以保障地方政府發展交通運輸行業的財政能力。

另一方面，在交通運輸等涉及公共民生領域，財政轉移支付制度發揮著重要作用，是實現社會公平和國家宏觀調控不可或缺的手段?！笆袌鼋洕仑斦D移支付存在的理由可以概括為糾正政府間財政縱向和橫向失衡以及使地區間外部性內在化?！?李波：《西部財政轉移支付制度的漸進式改革》，載《中南財經政法大學學報》2004年第1期。然而中央政府向各地方的財政轉移支付并非平等，而會考慮各個地方的財政狀況。特別在交通運輸領域，需要投入巨大的財政資金進行基礎設施建設，這就造成了地方政府之間憑借中央與地方的信息不對等，為獲取中央財政轉移支付而進行激烈的競爭，搶奪財政資金。財政轉移支付制度包含轉移支付分配、審批、執行以及監督權等內容。但是，我國當前的財政轉移支付制度并不完善，轉移支付有很強的隨意性，未形成規范制度，這與我國《財政轉移支付法》的缺失有很大的關聯。因此，我們應當改革財政轉移支付制度，強調縱向轉移支付和橫向轉移支付并重。在縱向轉移支付中，強調以常規性的轉移支付為主要形式，以專項轉移支付為輔；在橫向的轉移支付中，中央政府應該盡快出臺規范文件，用各種形式激勵特定區域內財政充足的地方政府向周邊財力緊缺的地方政府轉移支付，以實現區域交通運輸產業的均衡發展。

除了上述兩種協調內容之外，筆者認為，還可以在中央一級建立區域交通運輸專項財政基金制度，由專門機構對于該資金進行管理和使用。這部分資金除了由中央的財政資金組成外，還可以引入政府和社會資本合作模式，建立政府交通基礎設施建設財政專項基金，運用市場化的模式進行管理，為區域交通運輸產業一體化提供充足的財政支持。

(二)建立地方政府合作制度體系

在區域交通運輸一體化中，各個地方政府的橫向溝通和協作是消除地區差異、實現協同發展的重要手段。例如，在確立省際道路交通項目規劃時，需要各省級地方政府交通部門共同協商；在對交通運輸行業進行監管時，需要區域內的地方政府協助和共同執行等。府際關系的合作不能僅只停留在概念上，還需要走向法律治理。然而我國現有法律框架缺乏對政府間合作的中央立法?！啊稇椃ā?、《地方各級人民政府組織法》等相關立法并未對府際合作進行明確的規定，導致了實踐中府際合作缺乏必要的法律依據，面臨法治化不足的實際難題。”*陳詠梅:《論法治視野下府際合作的立法規范》，載《暨南學報(哲學社會科學版)》2015年第2期。我國學界也未明確提出關于完善的地方政府間合作理論，無法為相應合作立法提供理論支撐。雖然當前立法對于地方政府的合作均沒有明確規定，但實踐中很多區域內的地方政府已經通過簽訂政府協議的方式進行了合作。如長三角地區各個政府之間已經簽訂《長三角道路運輸合作和一體化協議》、《長三角區域環境合作宣言》等。實踐中地方政府間合作的主要方式是簽訂政府協議，或稱為政府契約。但是，“府際合作是否能夠順利進行完全取決于合作各方能否自覺按照合作協議履行合作義務，取決于合作各方的自律狀況”。*朱穎俐、慕子怡: 《粵港深度合作的法律依據問題及對策探析》，載《暨南學報(哲學社會科學版)》2011年第2期。僅依靠地方政府的自律履行相關合作協議，并不能實現政府行為的法律治理，我國急需在立法層面對區域內地方政府的合作提供法律依據，制定相關合作的流程、政府行為準則以及違法責任等規范。

就政府間合作的問題，美國的經驗尤可借鑒。美國地方政府間的合作包括州際協定、行政協議和有關州際沖突的司法裁決等方式。*參見何淵:《美國的區域法制協調——從州際協定到行政協議的制度變遷》，載《環球法律評論》2009年第6期。其中，州際協定運用于重大政治問題，行政協議適用于簡易的行政問題或者緊急問題。換言之，地方政府之間的合作可以通過由地方政府自身參與的州際協定和行政協議實現規范化。州際協定形式上更為正式，需要通過州立法程序以及由國會批準，并且主要涉及剛性的問題，包含的范圍包括環境保護、交通管制以及服務領域等等。“與州際協定相比，行政協議的成立及生效并不需要經過州的立法程序，也不需要征得美國國會的同意，只要行政首長達成意思表示一致，行政協議就能成立”。*何淵:《美國的區域法制協調——從州際協定到行政協議的制度變遷》，載《環球法律評論》2009年第6期。由此可見，州際協定和行政協議二者的關系是互補的關系，采用何種方式進行合作，視具體的合作內容而定。

我國在借鑒美國的經驗時，可以采取正式的立法程序、非正式的政府行政聯席會議決議以及政府協議這三種形式進行合作。對于剛性的規范內容，例如交通運輸稅收政策、交通運輸準入條件、車輛排放、報廢以及執法標準等重大事項應該通過地方政府之間的聯合立法實現，通過立法形成統一標準。而對于其他非核心內容的交通運輸規范，或者應對臨時出現的交通運輸新情況，則可以通過非正式的聯席會議決議和行政協議解決。因為這些內容屬于相對柔性的問題，受時間和空間等外在因素影響較大，并且在適用上具有特定性。具體的協調方式就是各個地方政府聯合制定地方政府行政規章，以府際協定的形式對相關問題進行立法規范。而對于特定的交通運輸問題，例如某具體交通運輸項目的建設、規劃、收費等問題，則可以通過地方政府首腦之間的聯席會議進行充分的溝通、協商，在此基礎上通過形成會議決議或者簽訂政府協議。因此，筆者建議修改中央立法中的相關規定，增加地方政府之間的合作方式、條件、程序等內容的規定。例如，可以在《地方各級人民政府組織法》中增加地方政府合作的相關規定，規范和指引地方政府合作行為。

(三)建立交通運輸統一監管執法機制

地方政府在交通運輸行業執法亂象的根本原因在于區域統一立法的缺失，中央立法將地方交通運輸執法權移交由地方政府制定。各地方政府出臺的相關實施細則規定不統一，導致了分條款監管以及多個監管部門監管的難題，嚴重影響交通運輸一體化的實現。在制定區域統一執法規范時，應當改變原來分散監管體制，確立統一監管的立法理念，設立區域統一監管體系。

首先，統一監管可以提交執法效率。以道路交通為例，省際高速公路本身是一個有機整體，“具有完善的安全、通訊、監控等交通設施和標志，也有各種經營、服務設施。由于這些設施以不同的功能互相配合、共同作用，支撐著高速公路高速、有序地運行，因此在管理上就有不可分割性?！?馮春、劉業峰:《我國高速公路綜合行政執法體制探討》，載《陜西師范大學學報(自然科學科學版)》2009年第6期。如果該公路上的交通運輸行為分別由不同地區的執法部門，或者由同一地區的不同執法部門進行同時監管，將會人為地造成執法的低效。區域內的統一監管則可以實現以較小行政執法成本確立良好有序的行政執法效果。

其次，統一監管可以促進區域統一交通運輸市場的形成。在交通運輸監管執法中，各地對行業的準入、退出標準的規定不一，導致市場資源無法在同一個區域的不同地方之間順暢流動。例如，不同地方政府對于網絡約租車的準入規定不一致，導致不同地區運管部門對于同一類營運行為的執法標準不一，這種規范的不統一足以影響營運主體的區域流動，造成運輸市場的分裂，區域交通運輸一體化受阻。

最后，統一監管是應對日漸激烈的區域市場競爭的現實需要。依照新規制經濟學創始人Laffont和Tirole的觀點，盡管一般而言競爭有利于經濟發展，但在管理能力薄弱的地方推行競爭需要謹慎；競爭與強有力的政府聯系，稅收低效、監管不足等的政府是很難真正推行競爭的。*參見Laffont, J.J., Tirole, J..The politics of Government Decision Making：A Theory of Regulatory Capture.Quarterly Journal of Economics. 1991, 107, pp.1089—1127.我國學者也認為，社會資本總是尋找風險最小、成本最低、服務完善的地方進行投資，地方政府的服務水平的優劣以及一個透明、高效、法治的環境是吸引資源優勢的重要因素。*參見呂長紅、陳煒炯、王正、張錦朋:《綜合執法:交通行政執法體制的創新》，載《改革與發展》2006年第5期。而在區域內統一對交通運輸業進行監管可以消除特定區域內的監管不足或過度監管，提高區域內政府的綜合監管能力，提升執法效率，鼓勵行業競爭，使區域內形成良好有序的競爭，提升區域交通運輸行業的整體競爭力。

建立交通運輸統一監管模式可從以下幾個方面著手：第一層面，由中央政府交通運輸部下設專門區域的交通運輸監管局，在宏觀層制定特定區域的交通運輸統一監管的指導意見和基本原則，針對特定的交通運輸執法制定執法標準。雖各個區域的經濟社會發展不平衡，但特定區域內仍存有共性，針對特定區域制定執法標準是現實的選擇。成立區域監管局的優勢在于可快速統一執法口徑。第二層面，在各級地方交通行政主管部門內部建立一個綜合執法局。將原本由公路局、道路運政管理局、規費征稽局、水路運政局、航道行政管理局等具有執法運輸監管部門的執法權統一。綜合執法局本身兼具行政監督檢查、行政處罰和行政強制權。最后，在綜合執法局內部依照交通運輸門類，分別設立執法隊伍。這種監管體系設立的優勢在于可實現行政執法效率的提高，減少監督處罰部門與管理審批部門的權力沖突。可以防止針對同一交通運輸違法事實，進行多次重復處罰的現象發生。*例如，在當前的監管模式體系下，一輛在跨省際高速公路上超重行使的貨車，可能面臨著不同地方政府交通運輸管理部門的處罰，即使在同一個地方政府內部，可能面臨交通警察的處罰、也可能面臨著路政管理局的處罰，還可能受到公路局的處罰等。統一監管模式則可以有效避免這種現象的發生。實現區域交通運輸一體化監管后，可以實現針對同一個交通運輸違法行為，在特定區域內只有一個監管部門統一執法。同時，構建統一的監管部門可以加強各地執法機關的信息共享和交流，提高監管效率，實現執法標準的統一。

四、結語：縱橫結合的法律協調路徑

在區域交通一體化之前，地方政府通常以制定地方政府規章或者做出行政行為的方式維護本區域內的地方經濟利益，各個地方政府之間的規章和政策以發展和保護本地經濟為名不斷的趨向于地方保護主義?！皡^域內經濟發展不均衡的局面，反映到上層建筑上則主要表現為區域之間行政壁壘嚴重，區域之間的政策、法制存在較大的沖突或者不協調?！?焦洪昌、席志文:《京津冀人大協同立法的路徑》，載《法學》2016年第3期。因此，通過地方政府之間的橫向法律協調和中央政府與地方政府之間的縱向法律協調，利用法律手段從立法與執法兩方面引導地方政府關系從沖突走向合作，是解決地方政府利益沖突的最根本途徑。

首先，地方政府之間的橫向法律協調。地方政府是國家法律治理的具體實施者，雖然擁有相對獨立的權力地位和特定的利益訴求，但政府行為都必須在憲法框架內，嚴格依據法律規范實施，不允許其超越既有規范而任意行政。當前出現的問題在于，各個地方政府頒布的轄區內相關交通規章、規定除具有一般地方性規章的特點外，還帶有濃重的地方保護色彩。例如在交通基礎設施的規劃和投入方面，地方政府更多考慮能否保護本地交通運輸業的利益，能否服務于當地政府的經濟指標增長。這就可能忽視相鄰區域的基礎實施建設實際，惡性爭奪交通資源，造成交通基礎實施的重復建設，最終導致橫向府際關系的沖突和惡性競爭。“消除地方政府之間的沖突和摩擦途徑是通過區域內的聯合立法活動，地方政府之間進行橫向合作?！?陳光：《我國區域立法協調機制研究》，山東大學2011年博士學位論文，第38頁。同理，在區域交通運輸一體化中，應當在地方政府之間形成一個區域內統一的交通規章體系，通過法律協調的方式，逐步消除地方之間的政策差異，進而實現交通資源的共享、交通運輸業的協調發展。*例如京津冀地區開創了區域協調立法的典型。2015年5月，京津冀三省市人大常委會先后出臺《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》，明確三省市將加強立法溝通協商和信息共享，在立法時吸收彼此意見，各方相互交流和借鑒立法經驗、成果。除了區域內的聯合立法之外，橫向的法律協調還包含構建地方政府之間的合作規范。在政府合作理論中，消除區域利益沖突的方式之一為構建政府合作機制。地方政府合作的方式包含簽訂政府之間的行政協議、建立聯席會議機制等。但是，地方政府本身的這種合作行為也不能沒有法律依據。即這種合作的方式、程序、種類以及各個地方政府的權限等需要預先形成法律規范。*這類規范一般為程序性的規定，其目的在于構建地方政府之間的合作機制。例如《泛珠三角區域合作行政首長聯席會議制度》、《泛珠三角區域合作行政首長聯席會議秘書處工作制度》、《泛珠三角區域合作政府秘書長協調制度》、《泛珠三角區域合作部門銜接落實制度》以及《泛珠三角區域合作日常工作辦公室工作制度》等。具體參見何淵：《區域協調發展背景下行政協議的法律效力》，載《上海行政學院學報》2010年第7期。

其次，中央政府與地方政府的縱向法律協調。在區域交通運輸一體化中，縱向的法律調整主要有兩種方式。一是通過中央專門針對特定區域的交通運輸立法，發揮中央層面的立法協調效果。例如京津冀地區的《規劃》就是中央政府相關部門專門針對京津冀交通運輸一體化而專門制定的行政規章。美國的《阿巴拉契亞區域開發法案》和《田納西河流域管理局法案》，均是聯邦政府做出的對涉及阿巴拉契亞區域和田納西河流域的專門性立法。另一種是通過中央政府的稅收調控，消除區域各地方政府之間的利益沖突?！爸醒雽用娴亩愂照{控是國家利用稅收進行經濟干預的國家調控行為。”*劉大洪：《稅收中性與稅收調控的經濟法思考》，載《中南財經政法大學學報》2002年第4期。也就是說，當區域內地方政府之間出現產業或者區域發展不平衡時，稅收調控是中央政府進行區域協調的主要工具。稅收調控的法律協調表現為中央與地方的分稅制度以及財政轉移支付制度。

[責任編輯：王德福]

Subject:The Legal Path of The Local Government’s Interests Coordination in The Process of The Regional Transportation Integration

Author & unit:Chen Wanling1，Chen Xuehui2

(1.Institute of Science, East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620,China; 2.Graduate School, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042,China)

The regional transportation integration is the most important procedure in the process of regional economic integration, refers to coordinate the local interests conflict among the region. The interests conflict among the local governments are the most highlights of the local interests conflict, including transport programming, infrastructure construction, charge rights and administration enforcement. We should enact legal documents to coordinate the local government’s Interests conflict, reform the fiscal decentralization, improve the fiscal transfer payment, establish the local government cooperation system and uniform supervising of transportation enforcement. Taking the interests coordination to the scope of the regional integration litigation will promote the process of the regional economic integration.

the regional transportation integration； interests coordination； local government’s Interests； legal coordination

2017-04-20

陳婉玲(1965-)，女，福建惠安人，華東政法大學科學研究院教授，博士生導師，產業與區域經濟法制研究中心主任，研究方向：經濟法、產業法;陳學輝(1981-)，男，福建三明人，華東政法大學研究生教育學院博士研究生，研究方向：經濟法。

本文系江蘇省高校區域法治發展協同創新中心重點課題《區域交通運輸一體化立法研究》(QYFZFZ201504))階段性成果。

D922.296

A

1009-8003(2017)04-0101-09