“生態環境損害賠償”的法律辨析

呂忠梅

(武漢大學 環境法研究所，湖北武漢 430070)

“生態環境損害賠償”的法律辨析

呂忠梅

(武漢大學 環境法研究所，湖北武漢 430070)

現有法律對生態環境損害修復和賠償制度尚無明確規定，需要通過試點加以實踐探索，更需要從理論上界定各種關系。生態環境損害不同于民法上的“具體損害”，是一種需要從“質”與“量”兩個方面加以判斷的“總體利益損害”；生態環境損害構成的“侵害”與“法益”兩個規范要素組合具有明顯的二元性，不能完全納入《侵權責任法》范疇；生態環境損害賠償責任是一種危險或風險防御責任，既不同于傳統民法上的損害賠償，也不同于恢復原狀，應在法律上創制專門環境侵害責任。

生態環境損害；生態環境損害賠償；生態環境損害賠償責任

建立生態環境損害賠償制度，是生態文明體制改革的一項重要任務。圍繞這一制度建設，國家發布了系列政策性文件，2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)，明確了改革的目標任務和時間表，要求到2020年，力爭在全國范圍初步構建責任明確、途徑通暢、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。各試點省份積極行動，紛紛出臺了本省的改革試點方案。但從目前各省的試點方案看，大多是對國家試點方案的“平移”，離《試點方案》提出的“通過試點逐步明確生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，……探索建立生態環境損害的修復和賠償制度，加快推進生態文明建設”*參見《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，新華網，http://news.xinhuanet.com/gongyi/2015-12/04/c_128498744.htm，2017年2月6日訪問。的任務有相當距離。現有法律對生態環境損害賠償責任尚無明確規定，試點首先要對“生態環境損害賠償”這個概念“破題”。其實，近年來，在修訂《環境保護法》、環境司法專門化改革以及推進生態文明體制整體方案過程中，進行了一些建立生態環境損害賠償制度的實踐探索，為我們從法律上界定“生態環境損害賠償”的概念提供了良好基礎。

導言：問題的提出

《試點方案》作為生態文明體制改革整體方案的一個組成部分，承擔著建立責任追究制度的具體任務。*中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確提出要建立健全八項制度：健全自然資源資產產權制度、建立國土空間開發保護制度、建立空間規劃體系、完善資源總量管理和全面節約、健全資源有償使用和生態補償制度、建立健全環境治理體系、健全環境治理和生態保護市場體系、完善生態文明績效評價考核和責任追究制度。《生態環境損害賠償制度改革試點方案》作為總體方案的四個配套方案之一，承擔著“完善生態文明績效評價考核和責任追究制度”的具體任務。這是一個我國現有法律中尚未建立的一項制度，這意味著《試點方案》要進行的是制度創新。但由于國家政策的功能局限，《試點方案》只能對一些基本問題做出原則性規定；也由于客觀上此項改革尚無成熟經驗和資源基礎，還需要經過試點探索并不斷總結。按照《試點方案》的表述，從法律的角度至少有以下疑問：

(一)“生態環境損害”的內涵是什么？

《試點方案》給出了“生態環境損害”的定義并采取列舉加排除的方法，對適用范圍做了規定。“本試點方案所稱生態環境損害，是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能的退化。”《試點方案》規定了應該依法追究生態環境損害賠償責任的情形*《生態環境損害賠償制度改革試點方案》三、(一)。以及適用排除。*根據《試點方案》三、(二)，海洋生態環境損害賠償未納入試點范圍。從理論上看，海洋生態環境損害是生態環境損害的一個部分，本文所研究的生態環境損害不應將其排除。從立法實踐的角度看，我國《海洋環境保護法》建立了海洋環境損害賠償制度，這也許是《試點方案》未將其納入的一個原因，但從學理研究的角度，已有制度及其實踐恰可作為最好的觀察對象，實有專門研究的必要。我們看到：《試點方案》所確定的“生態環境損害”是“要素的不利改變”與“系統功能退化”。它不僅不是傳統法律上的“財產與人身損害”，而且明確了其適用于幾種“事件”，并將“人身傷害”與“財產損失”排除在外。那么，生態環境損害的含義什么？其與傳統法學上的“損害”有什么不同？

(二)“生態環境損害賠償”與“環境健康損害賠償”有何關系？

《試點方案》提出要明確賠償范圍，鼓勵試點地方開展環境健康損害賠償探索性研究與實踐。*《生態環境損害賠償制度改革試點方案》四、(一)。我注意到，《試點方案》在列舉了生態環境損害賠償范圍后，還提出了一個新概念——“環境健康損害賠償”。這里的問題是： “環境健康損害賠償”與“生態環境損害賠償”是什么關系？為什么要鼓勵“開展環境健康損害賠償探索性研究與實踐”，并作為生態環境損害賠償試點的內容？如果是，為什么不直接作為生態環境損害賠償的內容？另外，“功能損失”是指什么？如何“賠償”？

(三)“生態環境損害賠償民事案件”旨趣何在？

《試點方案》鼓勵依法推進，鼓勵創新，*《生態環境損害賠償制度改革試點方案》一，試點原則。同時要求完善賠償訴訟規則。*《生態環境損害賠償制度改革試點方案》四、(五)。我們看到，《試點方案》要求試點地方法院指定專門法庭審理“生態環境損害民事案件”。那么，不能適用《侵權責任法》的“生態環境損害民事案件”是什么案件？伸言之，“生態環境損害賠償民事案件”的性質是什么？這種“民事糾紛”與傳統民事糾紛有何不同？為什么要探索多元化的責任承擔方式？

這些問題，法律上沒有現成答案，加上《試點方案》既使用法律術語(如損害賠償)又有政策性表述(如事件)且未對各種概念加以說明，極易導致理解上歧義或者實踐中的偏差。因此，有必要對“生態環境損害賠償”的概念從法律上加以界定，厘清其與傳統民法上損害賠償責任的關系，其中，最為重要的是明確什么是生態環境損害、生態環境損害如何構成、生態環境損害賠償責任的性質等基本問題，為建立生態環境損害賠償責任制度提供理論前提。

一、生態環境損害的內涵

(一)生態環境損害的定義

在法律上，損害的存在是生態環境損害賠償責任成立的必要條件，因為“無損害即無責任”。損害是一個廣義的概念，不僅包括損失，而且還包括傷害、妨礙、侵害等。法律上的損害等同于“不利益”或“利益的減少和滅失”，即“損害是不利益受害人的客觀真實的事實，具有‘不利性’”。*張新寶：《侵權責任構成要件研究》，法律出版社2007年版，第121頁。觀察和判斷“損害”是否存在及其大小主要是兩個角度：一是主體利益的組成是否發生了變化；二是主體的利益總量上是否存在減損。以前一種角度觀察，損害是對被害人的各種具體的剝奪、毀損或傷害，有學者將其稱之為“具體損害”*參見姚輝、邱鵬：《侵權行為法上損害概念的梳理與抉擇》，載《私法研究》2009年第1期。；以后一種角度觀察，損害是對主體利益的總量把握，而要達到這種把握，必須找到能夠將各種利益進行量化統計的標準，以算定利益總量。這個利益總量，在法國法被稱為“總體財產”，指“現存的和未來的權利和義務的總和，其中權利保證著義務”，“換言之，總體財產是一個容器，盡管它的組成部分發生了變化，總體財產依然存在而且始終保有其個體性，就像一個錢包始終不變的存在，不管里面的內容如何”。*[法]雅克·蓋斯旦、吉勒·古博：《法國民法總論》，陳鵬等譯，謝漢琪審校，法律出版社2004年版，第150頁。我國《侵權責任法》采用了“具體損害”的角度，主要是確定“直接損失”。在這種觀點下，環境要素的“不利改變”和“系統服務功能退化”很難納入“損害”的范疇。

一般而言，生態環境損害賠償是環境侵權的法律后果，生態環境損害賠償制度中的生態環境損害，也應指環境權利和環境法益受損而產生的一種不利益狀態。目前，我國法律并未對生態環境損害做出界定。《環境保護法》籠統規定了“損害”并將其引致《侵權責任法》；*《環境保護法》第64條：“因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。”有的環境保護單行法做了與《環境保護法》幾乎一致的籠統規定，如《大氣污染防治法》第125條；*《大氣污染防治》第125條：“因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。”有的環境保護單行法在對環境要素污染進行界定，間接涉及到相關損害，如《水污染防治法》第91條第1項規定。*《水污染防治法》第91條第1項：“水污染，是指水體因某種物質的介入，而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態環境，造成水質惡化的現象。”目前，對環境損害有明確規定的是《海洋環境保護法》第95條第1項。*《海洋環境保護法》第95條第1項：“海洋環境污染損害，是指直接或者間接地把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響。”從現實中發生的生態環境損害事件看，環境污染和破壞行為所造成的損害包括人身、財產損害以及生態環境損害兩個方面，現行法律將其中所涉及的損害進行籠統規定，沒有考慮環境侵權的二元性特征*參見呂忠梅：《論環境侵權的二元性》，載《人民法院報》2014年10月29日。，無法對所有生態環境損害進行妥善救濟，迫切需要對兩者加以區分并建立有效的環境侵權責任制度。*參見呂忠梅：《論環境法上的環境侵權——兼論侵權責任法草案的完善》，載《清華法治論衡(第13輯)》，清華大學出版社2010年版，第244-261頁。

為解決司法實踐問題，最高人民法院制定的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》以及《關于充分發揮審判職能作用以推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》，明確規定將生態環境損害案件作為環境資源案件的受案范圍以及類型，但也未對生態環境損害進行界定。

為配合生態文明體制改革，環保部2014年發布《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》(以下簡稱“第II版方法”)中，對環境損害和生態環境損害給出定義并明確了相關含義。“第II版方法”第4.1條規定，“環境損害”是“因污染環境或破壞生態行為導致人體健康、財產價值或生態環境及其生態系統服務的可觀察的或可測量的不利改變。”并在4.5條中專門規定了“生態環境損害”，即“指由于污染環境或破壞生態行為直接或間接地導致生態環境的物理、化學或生物特性的可觀察的或可測量的不利改變，以及提供生態系統服務能力的破壞或損傷。”這表明：生態環境損害專指屬于生態環境本身的損害，與人身損害、財產損害并列；而環境損害包括了人身損害、財產損害和生態環境損害。從規范的概念體系上看，生態環境損害是“環境損害”的下位概念。將環境侵權行為所造成的損害區分為“人身財產損害”和“生態環境損害”，為建立生態損害賠償制度提供了前提。

(二)生態環境損害的認定

根據“第II版方法”第4.5條的規定，認定生態環境損害，可以從兩個層面進行觀察：一是損害的內容為生態環境的物理、化學、生物特性的不利改變或者提供生態系統服務能力的破壞或損傷。二是損害可觀察、可測量。

第一方面是對損害“質”的規定，以將生態環境損害區別于其他損害。其核心意義在于，生態環境損害是肇始于某一環境要素的污染或破壞而帶來的生態環境的不利改變或者提供生態系統服務能力的破壞或損傷。這體現了《環境保護法》第2條對“環境”的界定。環境是指“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”*這一界定與《試點方案》將財產損害、人身損害排除在生態環境損害賠償范圍之外的邏輯一致。可以看出，環境法調整的不僅是單個環境要素，更重要的是單個環境要素“總體”以及各要素統一、協調運行所形成的系統功能。由此，生態環境損害既包括對環境要素的污染或破壞，更包括因污染或破壞某一或某些環境要素而造成的環境整體性能退化。這里，采用了以生態環境的總體作為“損害”的觀察對象，以其中單個要素的減損對生態環境整體的影響作為認定標準。在這個意義上，“生態環境損害”與《侵權責任法》上的“損害”，均可以歸為侵權法上的“損害”，只是對損害認定的角度具有差異。在這個意義上，將生態環境損害納入侵權責任法調整并非完全不可能，需要考慮的是將生態環境損害納入侵權責任法，是否會因為其觀察角度的不同而帶來侵權責任立法的邏輯混亂和法律適用的麻煩，因此，在一些國家采取了由民法和環境法分別規定環境損害責任的立法方式，通過民法確定環境污染和生態破壞行為的人身和財產損害責任，通過制定專門的環境法或環境責任法規定生態環境損害責任。*參見呂忠梅：《論環境侵權責任的雙重性》，載《人民法院報》2014年11月5日。

第二方面是對損害“量”的規定。采用“利益總量”觀察方法，必須有確定的“量”的計算方法和對“量”的統計標準。整體上看，“第II版方法”就是一套對生態環境損害的“量”的統計標準和統一計量方法。為此，“第II版方法”第4.9條專門規定了測量觀察損害的“基線”，即指污染環境或破壞生態行為未發生時，受影響區域內人體健康、財產和生態環境及其生態系統服務的狀態；同時，“第II版方法”第6.1條規定了基線確定方法*第6.1條規定了基線確定方法：a)利用污染環境或破壞生態行為發生前評估區域的歷史數據，數據來源包括常規監測、專項調查、統計報表、學術研究等收集的反映人群健康、財產狀況和生態環境狀況等的歷史數據；b)利用未受污染環境或破壞生態行為影響的相似現場數據，即“對照區域”數據。要求“對照區域”與評估區域的人群特征、生態系統功能和服務水平等特征具有可比性；c)利用模型。若上述方法不可行，可考慮構建污染物濃度與人體健康指標、財產損害程度、生物量或生境豐度等損害評價指標之間的劑量-反應關系模型來確定基線。，第6.4條規定了判斷生態環境損害的環境介質標準和環境內生物、植物情況等情形。根據“第II版方法”，如果對環境的不利改變非常微小，或者損害無法以現有的技術進行測量觀察，則不構成損害。在這里，雖然生態環境損害采用了“總體利益”的觀察角度，但沒有采用傳統侵權法對“總體利益”計量的金錢標準，*參見姚輝、邱鵬：《侵權行為法上損害概念的梳理與抉擇》，載《私法研究》2009年第1期。體現了生態環境損害不同于一般人身和財產損害的特殊性。*參見呂忠梅：《環境侵權的遺傳與變異——論環境侵害的制度演進》，載《吉林大學學報》2010年第1期。

從生態環境損害“質”與“量”的特性可以明顯看出其與傳統侵權法上的人身與財產損害的差別，也提出了如何進一步界定其內涵的迫切需求。生態環境損害的“不利益”范圍與表現形式，需要在法律上加以明確。

二、生態環境損害的構成

(一)規范要素

生態環境損害作為法律事實，表現為環境法權利和環境法益受損而產生的一種不利益狀態。主要包括兩個方面：一是侵犯環境法權利和環境法益的行為；二是環境法權利和環境法益受損的狀態。《侵權責任法》第2條第2款以列舉加兜底的方式描述了一系列可由該法保護的人身權益、財產權益。*《侵權責任法》第2條第2款：本法所稱民事權益，包括生命權、健康權、姓名權、名譽權、榮譽權、肖像權、隱私權、婚姻自主權、監護權、所有權、用益物權、擔保物權、著作權、專利權、商標專用權、發現權、股權、繼承權等人身、財產權益。這些權益屬于民事權益，具有私權性質，對公共利益并無太多考慮。而在生態環境損害事件中，生態環境侵害行為不僅會對受害人人身財產權益造成損害，更可能對受害人以外的整體環境權益造成損害。這涉及生態環境損害賠償責任構成的兩個基本要素“侵害”與“權益”，也就是我們常說的原因行為與損害后果。在環境生態損害中，這兩個規范要素的組合，形成了一種特殊的“二元性”結構。

首先，生態環境損害具有原因行為及損害形式的二元性。環境法上的自然環境是一個整體，處于物質循環、能量流動、信息傳遞的運動過程中，生態平衡規律始終與人的行為共同發揮作用，因此，生態環境損害的原因行為多元、侵害客體處于運動之中、損害形式相互關聯。從原因行為上看，生態環境侵害主要有環境污染行為與生態破壞行為。這兩種行為是人們對自然環境利用的不同方式，其構成具有“人—自然—人”的互動性，不是單純的人與人之間的行為。從損害形式上看，環境污染行為和生態破壞行為所引起的損害是環境污染、生態破壞以及生態系統服務功能的減損，并且各種損害之間可能相互轉化。環境污染行為可能導致生態破壞和減損生態系統服務功能；生態破壞可能導致系統納污能力下降而加重污染程度；等等。

其次，生態環境損害行為的直接損害形式是環境污染或生態破壞，它們是對“環境”的損害。由于環境法律關系是“人—環境—人”的互動關系，*參見呂忠梅主編：《環境法學概要》，北京大學出版社2016年版，第102-104頁。生態環境侵害行為可能引起的損害形式有環境污染、生態破壞以及生態系統服務功能減損，它們均會產生對“人”的損害和對“環境”的損害。伸言之，無論是環境污染行為還是生態破壞行為，行為人所從事的活動都不是直接針對他人的財產或者人身，而是指向自然環境，如向水體、大氣、土壤排放污染物，砍伐森林、獵殺野生動物、圍湖造田等等，但這些行為造成的后果既有他人人身、財產、精神的損害，如污染引起個人健康受害以及精神損害，生態破壞引起他人財產損失等等(我將其統稱為對“人”的損害)；又有對自然環境本身的損害，水污染、大氣污染、土壤污染、水土流失、野生動物滅絕、湖泊死亡等等(我將其統稱為對“環境”的損害)。但有些時候，可能是對“人”的損害與對“環境”的損害并存；而在某些情況下，可能只有對“環境”的損害，而沒有可歸屬于具體“人”的損害。

再次，生態環境損害救濟主體的二元性。一般而言，對“人”造成的損害，可以依循民法的思路，將受害人確定為救濟主體，但將這種思路用到對“環境”的損害中則會出現明顯問題，因為這里已經沒有了民法上的那個“人”——個人利益主體。“生態環境”作為公共產品，所涉及的利益主體是“人類”——當代或世代在這個地球上生活的“人”。此時，確定救濟主體，就無法依“受害人”標準。

生態環境損害的“侵害”與“權益”結構的二元性特征表明：生態環境侵害與傳統民法上的侵權有著明顯不同，它不是單一侵權行為所引起的單一后果，而是一個類概念或者說是對各種不同類型的環境侵權行為所引起的不同后果的綜合概括，其內涵、外延、本質特性、價值取向都不能為傳統民法上的侵權概念所完全囊括：環境侵害的主體既包括民法上的個人主體，也包括環境法上的類主體——人類，即私法意義上的“人”和環境法意義上的“人類”；環境侵害行為所涉及的利益既包括民法上的個人利益，也包括環境法上的公共利益，即個人主體的人身、財產、精神利益以及人類共同的環境利益或生態利益。但此利非彼利；環境侵害行為既有民法上的單純個人的行為，也有環境法上的“人—自然—人”互動行為，并且環境污染行為與生態破壞行為各自具有特性；環境侵害的損害后果既包括民法上的各種形式，也包括環境法上的特殊損害形式，即對人身、財產、精神的損害以及對自然環境的生態價值、生態功能、生態服務能力的損害。區分這兩種損害，建立既相互分立又相互銜接的救濟制度，需要有超越傳統民法的理念與智慧。

(二)生態環境公益

生態環境侵害行為不直接針對他人的財產或者人身，但這些行為卻可能造成私益與公益這兩種不同性質權益的損害。因此，生態環境損害所涉權益是私益與公益兩種不同性質權益的“復合”。*參見呂忠梅：《論環境侵權糾紛的復合性》，載《人民法院報》2014年11月12日。私益已有民法加以調整，而公益卻是一個在法律上尚不確定的概念。2015年實施的《環境保護法》從保護環境公益的角度定了公益訴訟制度。*《環境保護法》第58條：“ 對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。……”但立法對什么是“社會公共利益”卻沒有具體定義，授權法官在個案中具體判定。*如《物權法》在制定過程中，面對是否需要界定“公共利益”的爭論，立法最后采取了不做明確界定的方案。參見王利民：《界定公共利益：物權法不能承受之重》，載《法制日報》2006年10月21日。環境公共利益也是如此。從理論上看，作為公共利益的生態環境可以從如下方面加以界定：

一是整體性。對環境公共利益的損害是人為活動已經造成或者可能造成人類生存和發展所必須依賴的生態環境的任何組成部分或者任何多個部分相互作用而構成的整體的物理、化學、生物性能的任何重大退化。*參見竺效：《生態損害綜合預防和救濟法律機制研究》，法律出版社2016年版，第63頁。

二是非排他性。生態環境不同于《物權法》中作為物權客體的“物”，它屬于公眾共用物，為不特定多數人所共享。個人可以直接感受、享受環境的利益，但不能獨占這種利益，不能排除其他不特定多數人同時直接感受、享受這種利益。生態環境也不同于環境要素，某些環境要素例如礦產資源、水資源可以與特定主體建立起物權關系，從而給主體帶來利益，此時的環境要素在性質上是個人財產，可以帶給物權主體經濟利益。而生態環境不可能以財產性質與特定人發生物權關系，只是以生態系統服務功能方式給人類帶來生存利益，這種利益的具體表現是為人類生存提供清潔的空氣、清潔的水、安全的土壤、生物多樣性等物質條件和生態系統為人類生存提供的供給、調節、文化以及支持等多項功能。

三是享有主體不特定性。公共利益涉及不特定多數人的利益，是從私人利益中抽象出來，能夠滿足共同體中全體或大多數成員的公共需要，經由公共程序確定并以公權力為主導所實現的公共價值，具有不特定性。這就要將特定多數人利益排除在生態環境公益的范圍之外。*參見肖建國：《利益交錯中的環境公益訴訟原理》，載《中國人民大學學報》2016年第2期。

其實，關于生態環境損害的特殊性并非只是環境法學者的認識，正如馮·巴爾教授所言，“在因過失而導致的環境事故中，如果既承認受污染的不動產所有權人的財產損失賠償請求權，又對當地所有居民因植被和動物群體的破壞而遭受的生活樂趣之喪失給予金錢賠償，侵權行為法就會損害受其調整的私法主體并最終摧毀其所歸屬的私法體系。”*[德]克雷斯蒂安·馮·巴爾：《歐洲比較侵權行為法(下卷)》，焦美華譯，法律出版社2001年版，第1-2頁。這是因為，傳統侵權法上的損害是一種法律上的損害，而非事實上的損害，并非所有的損害都能納入侵權法的調整。侵權法“既不能成為為公眾所認可的經濟秩序的阻礙因素，作為一個為理性所支配的法律，它也不能要求一個行為不謹慎的人對他因其行為所產生的一切損害，即一切該他人若非因行為人的過失即無須容忍的損害，承擔賠償責任。無論是從單個侵權行為人的利益出發，還是為了自身生存的愿望，侵權行為法都必須將那些過于‘遙遠’的損害從其體系中排除出去。”*[德]克雷斯蒂安·馮·巴爾：《歐洲比較侵權行為法(下卷)》，焦美華譯，法律出版社2001年版，第1頁。這意味著，侵權法不可能也無法涵蓋某一行為所引發的所有損害。因而，生態環境損害既不可能也不應該完全納入侵權法范疇。*參見呂忠梅、張寶：《環境問題的侵權法應對及其局限——以侵權責任法第65條為視角》，載《中南民族大學學報(社科版)》2011年第2期。

三、生態環境損害賠償責任及其承擔方式

(一)生態環境損害賠償責任的性質

生態環境損害賠償作為一種不利的法律后果，顯然屬于法律責任的范疇，但是否所有的法律責任都必然意味著“制裁”或“懲罰”，則是一個值得認真思考的問題，尤其是在環境法上，許多生態環境損害的造成并非行為人的過錯，法律責任甚至不存在對當事人行為否定的意義，而是基于個別正義與整體正義平衡目的而對利益關系進行的調整。*參見呂忠梅、金海統：《關于拓展環境侵權制度的追問》，載《中國律師和法學家》2007年第3期。正如哈特所言，只有刑法和侵權法領域，人們把確定何種行為構成可起訴的不法行為的規則也說成是強加于他們的力戒某種行為的責任的規則。這種行為本身被稱為“規避責任”，對它的賠償或其他補救措施被稱為“制裁”。但是，還有其他重要類別的法律，這種法律不強加責任和義務，而是通過創設權利和義務結構，來為個人提供實現他們愿望的便利。因此，它們執行的是完全不同的社會功能，同以威脅為后盾的命令全然無共同之處。*參見[英]哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第29-30頁。可見，為實現法律的利益調整功能，在常規性的體現法律懲罰的責任體系之外，也可以設立其他責任形式。

環境損害從類型化角度可分為兩類：第一類是可以被科學證實的對人類生命、健康有重大切實影響的損害，如大氣中的PM2.5、水體中有機污染物等。第二類是尚未被科學確實證明將要發生，但將來可能發生的重大損害，如溫室氣體的大量排放和納米技術泛濫等，這類損害如不及早采取預防措施，一旦損害大規模發生，代價將非常高昂，這種損害已經引起世界的廣泛關注。*參見陳慈陽：《環境法總論》，中國政法大學出版社2003年修訂版，第172-173頁。針對笫一類環境損害，法律上提出了危險預防原則，意指對造成環境、生命、身體、健康危險的抵抗，如抵抗有威脅性的火災、爆炸、水災，或者是預防人類、動植物經由水、土壤、空氣接觸有害物質受到的危害，*參見陳慈陽：《環境法總論》，中國政法大學出版社2003年修訂版，第174頁。生態環境損害賠償制度中的部分責任也體現為這種對具體環境危害的抵抗或者排除。針對第二類環境損害，法律上確立了風險預防原則，旨在通過公共機關的管制行為來干預危險源，進而影響人們的行為，最終使損害得以避免。*參見[德]烏爾里希·K·普羅伊斯：《風險預防作為國家任務——安全的認知前提》，劉剛編譯，載沈巋主編：《風險規制：德國的理論與實踐》，劉剛譯，法律出版社2012年版，第153頁。與損害預防相較，風險預防所規制的主要是基于由具有科學不確定性的相關人的行為所可能引發的環境風險。生態環境損害賠償制度中的部分責任體現為這種“對風險制造要素進行事前的規制和調整，以達到風險預防的目的。”*[美]凱斯·R·桑斯坦著：《權利革命之后：重塑規制國》，鐘瑞華譯，中國人民大學出版社2008年版，第116頁。這表明，生態環境損害責任是一種防御責任，而非民法上的填補責任。

在實踐中，環境損害防御可表現為三種情形：一是對已經到來的具體危險的抵抗或抗拒；二是對環境有危險性行為的預防，即在預防危害的目標范圍內避免或減少會產生環境污染的危險性的行為；三是對未來美好環境采取預先的保護措施，特別指維護基本自然生態以維持其永續存在和利用。*參見陳慈陽：《環境法總論》，中國政法大學出版社2003年修訂版，第170～171頁。正如施托貝爾所言：“環境保護是一種危險防御活動，是針對風險而面向未來做出的預防。其目的在于保護環境不承受過重的負擔，使風險最小化，同時妥善對待環境這一生產要素，以在盡量長的時期內保護生態基礎。”*[德]羅爾夫·施托貝爾著：《經濟憲法與經濟行政法》，謝立斌譯，商務印書館2008年版，第77頁。為了實現防御目的，法律對相關主體提出了兩方面的基本要求：一是行為人應當預測一種活動的環境危險或者風險，某種可能對環境產生危害的活動的倡導者需要承擔此種活動無危險的證明責任；二是相關主體應當承擔采取相應措施的義務，以避免和減少相應的損害或風險。*參見徐以祥：《風險預防原則和環境行政許可》，載《西南民族大學學報(人文社科版)》2009年第4期。這表明，生態環境損害責任源于相關主體的環境危險或風險的預測義務以及采取相應措施減少損害或風險的義務。

值得注意的是，環境危險或者風險通常表現為各種影響公共利益的“事件”，這些“事件”可能帶來兩種對公共利益的嚴重影響，一是生態系統受損，二是人群健康或者生命安全受損。有些時候，兩種影響可能同時發生，如太湖藍藻爆發事件，一方面造成太湖生態系統的平衡被嚴重破壞，另一方面是飲用水安全威脅，影響人群健康。有些時候，兩種影響分別發生，如霧霾事件，主要是對人群健康的不利影響；船舶漏油事件主要是對生態系統的不利影響。從環境損害風險防御的角度，一些國家在法律上將“環境風險”區分為“環境與健康風險”*所謂“環境與健康風險”(Environment and Health Risk)是指人類活動或自然活動作用于環境媒介，并通過環境遷移、轉化，最終損害公眾人體健康的一種風險，它的因果關聯表現為“人類/自然活動—環境介質—人體健康”。環境與健康風險危害的對象是人體健康，產生的主要風險也是對人體生命、健康的威脅和危害。一般認為，危險化學品、重金屬污染、有機污染物等對人體健康重大風險隱患屬于環境與健康風險。和“生態風險”*所謂“生態風險”(Ecological Risk，ER)，是指在一定區域內，具有不確定性的人類事故或自然災害對生態系統及其組成部分可能產生的作用，其結果可能導致生態系統結構和功能的損傷，從而危及生態系統的安全和健康。比如，全球氣候變化引起的水資源危機、土地沙漠化與鹽漬化等，工業性開放引起的生態物種滅絕、生態系統破壞等，它的因果關聯表現為“人類/自然活動—生態系統”。并建立了相應的法律制度。如美國以《清潔空氣法》《清潔水法》等相關法律原則規定為基礎建立了環境風險管理框架和較為完備的管理體系，對生態風險、健康風險進行識別和評估，作為法律實施的科學基礎；韓國專門制定了《環境與健康法》對環境與健康風險予以預防。*參見呂忠梅等著：《環境鉛、鎘污染人群健康危害的法律監管研究》，上海交通大學出版社2016年版，第77-100頁。我國2014年修訂的《環境保護法》第39條，建立了環境與健康調查、監測與風險評估制度，但尚未形成配套，這一制度的實施還存在諸多問題。*參見呂忠梅、黃凱：《論環境與健康風險評估制度：兼論環境保護法第39條》，載《北洋法學》2016年第1期。因此，《試點方案》希望通過鼓勵地方試點的方式，探索環境與健康損害的法律責任承擔方式。

(二)生態損害賠償責任的承擔方式

《試點方案》關于賠償責任承擔方式，規定了包括“支付生態修復費用”在內的各種費用支付方式，與最高人民法院的相關司法解釋的承擔“生態修復責任”有一定程度的重合，也存在一定的矛盾。

最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕1號)第20條第1款規定：“原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。” 該解釋規定的生態修復方式包括責任人直接針對受損環境進行修復的方式、責任人不履行修復義務時支付生態環境修復費用的方式。兩者可以并用，也可以直接適用支付生態環境修復費用的方式。后一種方式與《試點方案》所規定的“生態環境損害賠償范圍包括清除污染的費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。……”*《生態環境損害賠償制度改革試點方案》四、(一)。有一定的相似性。另外，最高人民法院《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕12號)第14條規定“被侵權人請求恢復原狀的，人民法院可以依法裁判污染者承擔環境修復責任。”由于司法解釋不能創制法律責任承擔形式，上述條款實際是對《民法通則》《侵權責任法》中恢復原狀的特別解釋。這與《試點方案》將支付生態修復費用作為損害賠償責任的承擔方式相互矛盾。

在我看來，無論是司法解釋將支付生態修復費用作為恢復原狀責任承擔方式，還是《試點方案》將其作為損害賠償責任承擔方式，都存在問題。直接修復或者替代修復生態環境損害的費用，既不是傳統民法上的損害賠償，也不是民法上恢復原狀，而是一種獨立的環境侵害責任承擔方式。

其一，修復生態環境損害的費用并非損害賠償。傳統民法上，恢復原狀費用的請求旨在于重建被損害的利益，實現法益狀態的完整，以保持利益或完整利益為價值導向；而金錢賠償僅在彌補法益價值的差額，旨在保障受害人的價值利益。因此，前者性質上仍屬回復原狀的評價范疇。*參見[德]迪特爾·梅迪庫斯：《德國債法總論》，杜景林、盧湛譯，法律出版社2003年版，第432-433頁；邱聰智：《民法研究(一)》，中國人民大學出版社2002年，第375頁。這種費用性質上并不屬于損害賠償范疇，而是恢復原狀的變形。修復生態環境的費用也是同理，它旨在修復受損的生態環境，而非此損害不可修復而轉化為金錢賠償。

其二，“修復生態環境”并非“恢復原狀”。“返還財產”、“修理、重作、更換”在大陸法系民法中原本只是恢復原狀的表現形式，在我國《民法通則》及《侵權責任法》中都成為了獨立的民事責任承擔方式，因此，恢復原狀的涵義變得相當狹窄且簡單化，只能意指“當所有權人的財產被非法侵害而損壞時，能夠修理的，所有權人有權要求加害人通過修理，恢復財產原有的狀態”。*參見王利明：《民法總則研究》，中國人民大學出版社2012年版，第508頁。這時，恢復原狀費用請求權這種恢復原狀的替代方式也就不被肯定，大多數情況下是將修理費用的支付混同于“賠償損失”責任方式。*參見程嘯、王丹：《損害賠償的方法》，載《法學研究》2013年第3期。對“恢復原狀”的這種理解與適用現狀顯然不利于“修復生態環境”正確理解與適用。

其三，“修復生態環境”與“恢復原狀”存在明顯差別：一是救濟的對象不同。民法的恢復原狀救濟的對象是民事權利，包括人身權、財產權等，具有典型的私權特征。而生態環境修復救濟的對象是環境公共利益，它是環境法所確認和保護的社會性權益，具有公共性、共享性。而非由民法確認和保護的私權，不能被納入傳統的民事權利范疇。二是修復的標準不同，民法中的物可以通過修補完全恢復到原來的狀態，而生態系統處于不斷的物質循環、能量流動、信息傳遞過程中，任何一個環節要素都不是民法意義上的“物”，因此對于生態系統無法“恢復原狀”。*參見呂忠梅：《論環境物權》，載《人大法律評論》2001年第1期。對其修復更有其自身特有的標準。*《試點方案》明確要求建立的相關技術支撐體系，就是為了明確相關判斷標準、方法和技術手段。三是救濟的方式不同。恢復原狀是由責任人通過修理等方式恢復原來的狀態，通常都是責任人親自進行修復。而生態環境修復在修復過程中則需要公權主體、公共機構的介入，需要有區別于私人利益的公共利益衡量機制和保護機制，這是民法難以顧及的。由于“修復生態環境”的救濟對象、標準、方式等各個方面都迥異于民法中物品損害的恢復，因此不能將其混同于恢復原狀或者視為恢復原狀的一種具體表現形式。

可見，生態環境損害的責任承擔方式，雖然《試點方案》使用了“賠償”一詞，但其真正涵義卻與傳統民法上的“法益價值差額”南轅北轍，具有一定的“回復原狀”性質；但生態環境的系統性、公共利益性又使得其與傳統民法上的“損害物品的恢復”大相徑庭。這也充分表明，生態環境損害責任不是民事責任，不可能納入《侵權責任法》的范疇。

至此，可以看出，《試點方案》所承擔的建立生態文明體制改革中的責任追究制度的任務十分艱巨，其需要通過創制一種不同于《侵權責任法》的全新的法律責任制度，建立專門環境侵害責任制度。*參見呂忠梅等：《環境法學概要》，法律出版社2016年版，第223頁。目前所稱的“生態環境損害賠償制度”，名稱本身就可能存在問題，其內容更有許多值得探討之處。其實，法律作為一種調整社會關系的手段，實質上是以人的有限理性把握無限世界的方法。法律責任是法律所創制的概念，并沒有先天的、固定不變的本質，在不同的歷史時期、不同的國家和地區以及在同一國家的不同法律部門中，其含義、分類往往會發生許多微妙的變化。我們需要的，僅僅是探索環境法規律的勇氣、解釋環境法社會現象的智識與能力。

[責任編輯：吳 巖]

Subject: Legal analysis of the “Ecological Environmental Damage Compensation”

Author & unit:LV Zhongmei

(Environmental Law Institute, Wuhan University, Wuhan Hubei 430070,China)

The reparation and compensation of ecological environmental damage is not clearly defined in existing laws, which need to explore the practice experience through pilots, but also need to define various relationships in theory. Unlike the specific damage in civil law, ecological environmental damage is a “general interest damage” which need to be classified from both qualitative and quantitative; the “damage” and “legal interest” in ecological environmental damage have clear dualities, which cannot be fully covered by Tort Liability Law. Liability for Ecological Environmental Damage Compensation is a liability of risk precaution, neither same with damage compensation in traditional civil law, nor same with restitution, and thus need to establish a special environmental liability.

ecological environmental damage; ecological environmental damage compensation; liability for ecological environmental damage compensation

2017-03-13

呂忠梅(1963-)，女，湖北荊州人，法學博士，武漢大學環境法研究所教授、博士生導師，中國環境資源法研究會副會長，研究方向：環境法學、經濟法學。

D922.68

A

1009-8003(2017)03-0005-09