我國農村社會養老保險制度發展階段論

劉冠生，章慧敏(山東理工大學商學院， 山東淄博255000)

我國農村社會養老保險制度發展階段論

劉冠生，章慧敏
(山東理工大學商學院， 山東淄博255000)

在我國存在了28年的農村社會養老保險制度，為推動我國農村養老走上社會保險之路起了重要作用。然而，現有文獻對我國農村社會養老保險制度發展階段劃分的研究，仍然存在較大分歧。從我國農村社會養老保險制度實踐探索和頂層設計兩方面綜合考慮，我國農村社會養老保險制度發展應該分為“老農保”實踐探索與制度設計階段、“新農保”實踐探索與制度設計階段和農村社會養老保險并軌實踐探索與制度設計階段。

農村養老保險；農村社會養老保險；農村社會養老保險制度

一、相關文獻對我國農村社會養老保險制度發展階段劃分

相關文獻對我國農村的社會養老保險制度發展階段劃分，存在較大分歧。現舉幾個有代表性的文獻加以分析。

彭希哲、宋韜等(2002)提出我國農村社會養老保險制度發展從1986年開始，經歷了三個階段，1986—1992 年為試點階段，1992—1998 年為推廣階段，1998—2002 年為衰退階段[1]43。應該說，這種階段劃分依據和劃分方法是科學合理的，劃分結果也符合當時我國農村社會養老保險制度發展實際情況。只是受到2002年該文獻發表的時間限制，無法將此后我國農村社會養老保險制度的發展容納進去，因而難以展示我國農村社會養老保險制度發展變遷的全貌。

余桔云(2011)則主張，我國農村社會養老保險制度的發展從1956年開始。她將我國傳統農村社會養老保險制度劃分為三個階段。第一個階段是萌芽階段，時間是1956—1986年；第二個階段是探索階段，時間是1986—1992年；第三個階段是曲折發展階段，時間是1992—2002年[2]56。這種劃分的主要問題是把我國農村實行的“五保”制度隸屬于農村社會養老保險制度。我國于1956年建立了比較完善的農村“五保”制度，但農村“五保”制度應該屬于農村社會救助制度范疇，并不屬于農村社會保險制度范疇。社會救助制度和社會保險制度同為我國社會保障體系的兩個并列分支，二者不是隸屬或包含關系，不應作為我國農村社會養老保險制度開始的標志。

安增龍(2004)則認為我國農村社會養老保險制度的發展從1949年開始，經歷了四個時期：包括1949—1980年的萌芽期；1981—1992 年的探索期；1993—1997 年的發展期；1998之后的衰退期。他把20 世紀 80 年代初期在極少數農村出現的養老金退休制度作為我國農村社會養老保險制度萌芽階段和探索階段分界的標志[3]59-63。這種階段劃分的問題在于：第一，把我國農村的社會救助制度隸屬于我國農村的社會養老保險制度。我國農村的社會救助制度是從新中國成立時建立的，但如前所述，農村的社會救助制度，不同于農村社會保險制度；第二，當時的養老金退休制度也不屬于農村社會養老保險制度，是屬于農村社會福利制度的范疇。社會福利制度和社會保險制度也同是我國社會保障體系中的兩個并列分支，二者也不是隸屬或包含關系；第三，對我國農村社會養老保險制度發展階段的劃分，應該采用國家層面的歷史事實與制度設計，采用極少數農村舉辦的養老金退休制度為標志，其解釋力度是遠遠不夠的。

謝冬水(2008)也主張我國農村社會養老保險制度的發展從1949年開始，它經歷了三個時期。第一個時期是從新中國成立到人民公社建立之前(1949—1957年)，這一時期是以農民家庭保障為主體的傳統養老保障制度時期；第二個時期是人民公社時期(1958年—20世紀80年代中期)，是以集體保障為主體的社會養老保險制度時期；第三個時期是在20世紀80年代中期之后，是新農村社會養老保險制度時期[4]24-26。這種階段劃分的問題在于：首先，這種劃分不僅將我國農村養老方面的社會救助制度與農村社會養老保險制度相混淆，甚至將我國農村家庭養老制度也與農村社會保險制度相混淆，完全不符合我國農村社會養老保險制度的性質和特征。傳統的家庭養老并不具有社會性，這也正是家庭養老與社會保險和社會保障的根本區別所在；其次，人民公社階段的集體養老保障，雖然在農村居民養老方面具有一定社會性，但基本上屬于社會保障制度中的社會福利制度；再次，人民公社階段的集體養老保障，通常是以人民公社或生產大隊為單位舉辦的，社會性層次比較低，發展也不夠充分，農村老人也并不是都能享受。實際上，此時的農村養老任務，主要還是由家庭承擔的。

周卉(2015)也認為，我國農村社會養老保險制度的發展從1949年開始。她將我國農村社會養老保險制度發展分為四個階段：農村特殊人群社會保險制度階段(1949—1955)；五保戶供養制度階段(1956—1986)；縣級農村養老保險制度階段(1986—2002)；新型農村養老保險制度階段(2003至今)[5]26-55。這種階段劃分的問題在于：首先，這種劃分同樣混淆了社會救助與社會保險的界限。“農村特殊人群”養老和“五保戶供養”制度都屬于社會救助制度而不屬于社會保險制度的范疇；其次，我國已于2014年2月開始將新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度合二為一，建立起城鄉居民基本養老保險制度。也就是說，從2014年2月起，我國農村社會養老保險制度已為我國城鄉居民基本養老保險制度所取代，原來的農村社會養老保險制度已經不復存在。周卉在2015年仍然認為我國的農村社會養老保險制度處于新型農村社會養老保險制度階段，與我國農村社會養老保險制度發展變遷的實際情況明顯不符。需要指出的是，在我國統一的城鄉居民基本養老保險制度建立后的2015年和2017年，仍有大量文獻認為我國仍處于新型農村社會養老保險制度階段，這是令人難以認同的。

二、我國農村社會養老保險制度發展階段劃分

對我國農村社會養老保險制度發展階段進行劃分，首先應該確定科學的劃分標準。應該以我國農村社會養老保險制度的性質和特征為理論根據，從我國農村社會養老保險制度的實踐探索和頂層設計兩方面綜合考慮進行階段劃分，且須以重要的歷史事件作為劃分標志。首先，我國農村的社會養老保險制度具有特定的性質和特征，特指農民依法參加農村社會養老保險計劃，在年老退出勞動領域時依法依規獲取養老金以保障其基本生活的制度。我國農村社會養老保險制度不同于解決農村養老問題的社會救助制度和社會福利制度；其次，由我國中央政府主持的、覆蓋全國范圍的農村社會養老保險制度設計屬于頂層設計。這是因為，只有頂層的農村社會養老保險制度設計才能在全國農村推廣，也才能產生巨大的社會影響和社會成效，才能成為對我國農村社會養老保險制度進行階段劃分的標志。

按照這樣的劃分標準，筆者認為，應該把我國農村社會養老保險制度發展分為三個階段。

(一)“老農保”制度的實踐探索與制度設計階段(1986—2002年)

“老農保”制度實踐探索起點的標志性事件是沙洲會議。1986年10月，民政部和國務院部分部委在江蘇省沙洲縣召開農村社會保障工作座談會，決定在我國條件較好的農村地區，建立農村養老保險。這是我國首次在全國性會議上部署開展農村社會養老保險工作，由此開啟了我國農村社會養老保險制度的實踐探索。特別是到20世紀90年代后，我國農村社會養老保險制度的實踐探索和制度設計工作加快了步伐。國家民政部選擇部分地區進行探索性試點，幾次召開經驗交流會推廣試點地區經驗。1992年1月，民政部印發了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，這是我國此階段進行農村社會保險制度探索的階段性成果。然而，“老農保”制度的實踐探索因其存在諸多缺陷并未堅持下去。從1998年開始，國務院要求對此前開展的農村社會養老保險工作進行清理整頓，主張將我國農村社會養老保險逐步過渡為商業保險。商業保險不同于社會保險，因此，這次整頓實際上是要終止我國正在進行的農村社會養老保險工作。不過，這次整頓中，雖然部分地區出現了農民退保現象，但大部分地區的農民并沒有退出農村社會養老保險，農村社會養老保險工作實際仍在繼續推進。

“老農保”制度頂層設計的標志性事件，是《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(下稱《方案》)的印發。該《方案》既是此前在我國農村進行的社會養老保險制度實踐探索的產物，同時也是我國“老農保”階段農村社會養老保險制度的頂層設計和全國性規范。主要理由如下：第一，《方案》是民政部辦公廳根據國務院的要求主持制定并印發執行的。1990年，國務院明確規定我國農村社會養老保險工作由民政部負責，要求民政部負責制定農村養老保險制度并在全國實行。顯然，這屬于國家層面主持的、覆蓋全國范圍的農村社會養老保險制度的頂層設計；第二，《方案》規定農村居民以個人出資方式參加社會養老保險計劃。《方案》規定農村以村或鄉鎮企業為單位組織投保，年齡為20至60周歲的農村居民自愿交費參保，國家和集體予以幫扶，投保人員按人立戶記賬建檔。參保人員60周歲以后領取養老保險金。這種農民依法參加農村社會養老保險計劃，在年老退出勞動領域時依法依規獲取養老金以保障其基本生活的制度，完全不同于此前我國解決農村養老問題的、不需農民個人投保參與的社會救助制度和社會福利制度，符合農村社會養老保險的性質和特征；第三，《方案》規定建立從中央到地方、從鄉鎮到行政村的農村社會養老保險管理機構，并規定了各級機構的管理職責。農村社會養老保險管理機構的建立及其職責履行，為我國農村社會養老保險工作的開展提供了全國性的組織保障。

(二)“新農保”制度的實踐探索與制度設計階段(2002—2013年)

“新農保”制度實踐探索起點的標志性事件，是2002年11月召開的黨的第十六次全國代表大會。十六大報告重申在有條件的地方要探索建立農村養老保險制度。為貫徹黨的十六大精神，我國又重啟了農村社會養老保險制度的實踐探索。為了與1986—2002年探索建立的農村社會養老保險制度相區別，將此后探索建立的農村社會養老保險制度，稱之為新型農村社會養老保險制度，簡稱“新農保”，而將此前探索建立的農村社會養老保險制度簡稱為“老農保”。2003年11月10日，中華人民共和國勞動和社會保障部發出《關于做好當前農村養老保險工作的通知》(下稱《通知》)，對做好我國新型農村社會養老保險工作進行了部署，為探索我國新型農村社會養老保險制度指明了方向。在我國建立農村社會養老保險制度，代表著我國社會發展的趨勢，反映了廣大農村居民的愿望。《通知》頒發后，“新農保”試點工作迅速在全國推開。

“新農保”制度頂層設計的標志性事件，是2009年9月1日頒發的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(下簡稱《意見》)。《意見》規定農民參加農村社會養老保險，在年老退出勞動領域時獲取養老金以保障基本生活，符合農村社會保險的性質和特征。《意見》是由國務院頒布并在全國范圍實行的，應該屬于國家主持的覆蓋全國范圍的農村社會養老保險制度的頂層設計。《意見》是“新農保”實踐探索的成果，與“老農保”的相比，又有了許多新規定。“新農保”和“老農保”在制度設計上的主要區別在于：第一，“老農保”基金是以個人繳費為主，實際執行中基本上是自我儲蓄模式，而“新農保”基金除了個人繳費參保之外，還有集體參與補助，政府提供補貼更是占了較大的比重，農村養老保險的社會化保障水平有了顯著提高；第二，“老農保”實行的是完全的個人賬戶管理，而“新農保”選擇的是社會統籌與個人賬戶相結合的管理模式，農村養老保險的社會化管理層次也有顯著提高；第三，“老農保”是根據個人交費的標準、年限，確定養老金支付的標準，而“新農保”養老金的支付包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分。在支付標準方面，基礎養老金部分全部由中央政府和地方政府承擔，個人賬戶養老金部分則以個人賬戶的全部儲存額除以139的數量按月計發。《意見》的頒布施行，標志著我國農村社會養老保險的新的制度體系已經正式形成，我國農村社會養老保險制度又進入了一個新的發展階段。

(三)我國農村社會養老保險制度的并軌階段(2013年至今)

我國農村社會養老保險制度并軌實踐探索起點的標志性事件，是2013年11月召開的中國共產黨十八屆三中全會。會議要求把在農村參加的養老保險規范接入城鎮社保體系，整合城鄉居民基本養老保險制度。2014年2月7日，國務院常務會議決定：按照黨的十八屆三中全會要求，合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險兩個保險制度，由此建立起我國城鄉居民基本養老保險制度。

我國農村社會養老保險制度并軌頂層設計的標志性事件，是2014年2月21日頒布的《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(下稱《意見》)。《意見》規定了“新農保”制度和“城居保”制度合并的任務目標，參照“新農保”的制度方案設計了城鄉居民基本養老保險制度。我國城鎮居民社會養老保險工作起步較晚但進展較快，從2011年7月開始試點，到2012年就實現了全覆蓋。不過，在我國城鎮居民社會養老保險試點工作中，一直沒有全國性的統一制度安排，而是由各省、市、自治區制定相應的指導性意見加以規范。因此，我國城鄉居民基本社會養老保險制度設計借鑒了“新農保”的制度模式，與“新農保”的制度設計大體上保持了一致。從此，我國農村養老社會保險制度走上與城鎮居民社會養老保險制度并軌的新階段。

三、我國農村社會養老保險制度發展趨向

新中國成立后，我國社會保險制度從無到有，從覆蓋部分公民到覆蓋全體公民。迄今為止，先后產生過四種各類公民的社會保險制度：職工基本養老保險制度、農村社會養老保險制度、機關事業單位工作人員養老保險制度、城鎮居民社會養老保險制度。這些不同類型的社會養老保險制度，都是在特定歷史背景下產生的。從我國社會保險發展趨向來看，這些適用不同類型公民的社會保險制度都具有過渡性質。就我國農村社會養老保險制度發展趨向看，應該從“兩保”合一走向“四保”合一。所謂“兩保”合一，就是我國已經實現的農村社會養老保險制度與城鎮居民社會養老保險制度兩個社會保險制度的并軌，由此建立起統一的城鄉居民基本養老保險制度。所謂“四保”合一，就是在 “兩保”合一的基礎上，再與我國企業職工基本養老保險制度和機關事業單位工作人員養老保險制度合并，由此建立起統一的中國公民基本養老保險制度。

從“兩保”合一走向“四保”合一的主要理由：

(一)我國有實現“四保”合一、建立統一的中國公民基本養老保險制度的必要性

首先，這種制度設計能夠充分體現我國公民養老保險制度的公平性和公正性，進而滿足構建和諧社會的要求；其次，這種制度設計可以使我國從事社會保險管理和服務工作的“四套人馬”合并為“一支隊伍”，能夠大大降低我國養老保險機構的管理成本；再次，這種制度設計能夠破除我國公民社會流動的社會養老保險體制障礙，為我國公民地區流動和職業流動的自由化和便利化創造條件。

(二)我國農村社會養老保險制度從“兩保”合一走向“四保”合一具有可行性

首先，構建社會主義和諧社會的奮斗目標為實現“四保”合一奠定了政治基礎和政策基礎；其次，我國現行的社會統籌與個人賬戶相結合的社會養老保險模式為“四保”合一提供了切實可行的制度模式；再次，“兩保”合一的成功整合為實現“四保”合一積累了有益經驗。

[1]彭希哲，宋韜．農村社會養老保險研究綜述[J]．人口學刊，2002，(5)．

[2]余桔云．新中國農村社會養老保險制度變遷與績效評估[D].南昌：江西財經大學，2011．

[3]安增龍．中國農村社會養老保險制度研究[D]．咸陽：西北農林科技大學，2004．

[4]謝冬水．我國農村社會養老保險的制度變遷與創新分析[J]．西安外事學院學報，2008，(5).

[5]周卉．中國農村養老保險制度的發展與反思[D]．長春：吉林大學，2015．

(責任編輯 魯守博)

2017-02-23

劉冠生，男，山東淄博人，山東理工大學商學院教授、碩士生導師；章慧敏，女，安徽桐城人，山東理工大學商學院研究生。

F840.67

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1672-0040(2017)03-0005-04