促進節能環保產業發展的財稅政策建議

●田文寵

節能環保產業是指為節約能源資源、發展循環經濟、保護環境提供物質基礎和技術支持的產業，居七大戰略性新興產業之首，在引導生產、吸納就業等方面的作用顯著。世界各國都把發展綠色經濟作為應對國際經濟危機、刺激經濟轉型的重要舉措。就我國經濟社會發展的現實來看，加快發展節能環保產業是推進產業結構調整和經濟發展方式轉變，提升國際競爭力，發展綠色經濟和循環經濟，建設兩型社會的戰略選擇。作為重要的宏觀經濟調控工具，合理的財稅政策不僅是財稅制度建設的內在要求，對促進節能環保產業發展，實施可持續發展戰略具有非常重要的意義。

一、現行財稅政策對節能環保產業的影響

由于市場機制在調節經濟過程中會出現外部性、信息不對稱、經濟波動等市場失靈，需要政府在實現資源的優化配置中扮演重要角色。由于節能環保產業的正外部性、信息不對稱、收益不確定、混合商品等特征，市場不能達到資源的有效配置，需要政府發揮其宏觀經濟調控職能，通過合理有效的財稅政策促進節能環保產業的發展。從各國的實踐經驗來看，政府為了實現特定的產業政策目標，推進產業結構升級和國民經濟的健康發展，都會運用一系列的政策工具扶持某些戰略性產業和支柱產業。財稅政策主要通過財政投入、財政補貼、財政貼息、政府采購、降低稅率、加速折舊、稅收返還、稅收抵免等方式，改變經濟活動的成本、收益及資金、勞動等要素的流動和分布，進而達到促進特定產業發展的政策目標。一方面，財稅政策可以改變市場主體的收入分配狀況和實際收入水平，影響邊際消費傾向和邊際儲蓄傾向，最終調整消費、儲蓄和投資的結構；另一方面，可以改變不同產業要素收入間的相對價格和比較收益率，改變資金、勞動力、技術供給的流動數量和方向，從而影響產業結構。

作為政府進行宏觀調控、優化資源配置的重要手段，合理的財稅政策對推動節能環保產業發展起著至關重要的作用。目前，各級政府制定和完善了一系列政策，加強了財政制度建設和改革，對于進一步提高節能環保意識，有效遏制環境污染和生態破壞，促進資源節約型和環境友好型社會的建設發揮了積極作用。但是，面對日益嚴峻的經濟和環境形勢，現行財稅政策在促進節能環保產業方面還存在諸多問題，對可持續發展具有一定的負面影響。就財政政策來說，主要存在以下問題：在現行分稅制財政體制下，地方政府為了追求經濟增長會審批通過一些高能耗、高污染、高排放的項目；財政對節能環保投入總量不足，結構不合理，效率低；綠色政府采購缺乏明確規定，強制力不足，采購的范圍和數量也非常有限；排污收費標準低，范圍窄，征收方式不規范。就稅收政策來看，主要存在以下問題：增值稅優惠過于簡化；資源稅稅目范圍偏窄，征收方式和計稅依據不合理；企業所得稅優惠措施單一，側重事后優惠；消費稅范圍窄，導向作用不強；城鎮土地使用稅、車輛購置稅等其他稅種作用不明顯； 沒有完善的環保稅體系。這些都在一定程度上限制了節能環保產業的發展，應采取必要的措施加以改革，以鼓勵節能減排，促進環境與經濟的協調發展。

二、促進節能環保產業發展的財政政策建議

（一）繼續深化財政體制改革，加大轉移支付力度

財政體制改革深化應在整體上實現注重經濟增長速度向注重經濟增長質量的轉型，進一步加強對新能源、生態基礎設施等產業的政策傾斜力度，從而以政策風向標的調整引導經濟結構調整。同時還要注意防止部分地方政府與中央政府在導向上的偏離，遏制其背離經濟可持續發展趨勢和目標定位、重復高能耗和高污染經濟增長模式的沖動。

繼續完善轉移支付制度，加大對地方發展節能環保產業的支持力度。一是通過加大對一般性轉移支付的力度來彌補地方財力的不足，在計算轉移支付額度時增加生態功能、節能減排力度、可再生能源開發與應用力度等因素。二是建立中央對地方用于節能環保的專項補助，主要向中西部的節能大省和能耗大省傾斜，采用科學、規范、合理的方法進行分配，并加強監管，結合預算績效考評，確保資金的用途，提高資金使用效率。三是對經濟欠發達地區通過轉移支付的方式對淘汰落后產能給予財政支持和獎勵。

（二）健全公共預算投入政策

1、加大財政投入，確立投入增長機制。首先，在財政預算安排中，應該重視對節能減排、清潔能源開發、低碳技術研發的投入，形成穩定的多元化資金投入，為節能環保產業的發展提供資金保障。其次，要拓寬環保資金的籌資渠道。除了國債籌資外，環保資金的籌集還可以采取其他方式，比如發行環保彩票或中長期環保債券，鼓勵更多的環保企業上市，在資本市場中形成環保板塊。最后，可以考慮借鑒韓國的經驗，按照資金使用方向，設立環保基金，對環保和治理污染的企業以低息貸款或貸款擔保方式提供，有償使用，滾動發展。

2、調整財政支出結構，支持低碳經濟發展。將投入的重點轉向城市環境基礎設施建設、流域或區域污染問題、生態環境建設和保護、環境管理部門建設等。對于重點地區的治理項目、有明顯污染削減的技術改造項目等，政府應給予必要的貸款貼息或排污費補助，發揮政府資金的引導作用。同時要優化政府環保投入在城鄉之間的分配、地區之間的分配。此外，需要支持節能產品的推廣和使用，采取財政補貼的方式，鼓勵節能環保產品使用和消費，倡導低碳生活方式。

3、提高資金使用效率，建立財政投入績效評價制度。首先，要加強對節能減排的監督，建立并實施科學、統一的節能減排統計指標體系、監測體系和考核體系，完善能效標準和認證體系。其次，要轉變過去政府“大包大攬”的做法，改革投資體制。通過招投標、政府采購、直接投資、貸款貼息和污染治理社會化、市場化、專業化等方式，引入市場競爭機制。最后，要改進政府投入政策，建立財政投入績效評價制度。凡是政府投資的項目必須進行成本效益分析，對于已建項目要積極做好項目評估，及時發現并糾正政府資金使用中存在的問題。加強對政府投入的跟蹤管理，及時發現、處理問題，必要時要停止后續項目的撥款，并且實施嚴格的處罰制度。

（三）政府采購制度的調整與支持

一是短期內應該出臺 《政府采購法》實施條例和實施細則，規范列示政府綠色采購的具體操作事項，機會成熟時可以借鑒許多發達國家的經驗，制定專門的《政府綠色采購法》，以法律形式明確政府采購對節能環保的支持。二是建立綠色采購標準，加大節能環保產品的認證力度，重視對生產全過程節能環保的考核。三是建立政府綠色采購制度的信息公開與反饋機制和績效考核機制，將政府機關對環保產品采購的評價指標納入政府績效考評中，強制政府對環保產品的采購。最后，要擴大政府綠色采購產品的范圍，擴大政府環保產品采購的引導和示范效應。

（四）改進排污收費政策和排污權交易機制，建立生態補償機制

1、結合環境稅方案改進排污收費方式。一是排污費征收標準須根據各地主要污染物控制情況實時做出相應的調整，逐步擴大政府對污染進行調整的范圍和種類。二是加強排污收費的征收管理。各級環保部門應嚴格核定排污者污染物排放量，并按照國家規定的征收標準計征排污費，不得擅自降低排污費征收標準，不得超越審批權限或違反審批程序批準減免排污費，將排污費收入納入預算管理，及時公告排污量和排污費繳納情況。三是積極開展排污費征收情況稽查，加強污染源自動監控設施建設。對不按國家規定核定排污量、計征排污費，或者違規減、免、緩征排污費的，要按照國家有關規定責令限期改正；對拒報、瞞報、謊報排污量，不依法按時足額繳納排污費的，要依法予以處罰。

2、推進排污權有償取得和交易制度改革。一是對污染物進行 “總量控制”，在此前提下對排污權在初始分配實行有償分配。對于長期無償占用排污指標的單位實行排污權改制，對新建單位通過招標、拍賣等方式，將有限的排污權出售給排污企業，同時要根據各地的實際，不同區域和不同條件下采取不同的分配方案。二是根據市場經濟規律的原理設計市場規則，可以采用類似中央銀行公開市場業務的做法，進行排污權的交易操作，對市場環境經濟中出現的重大問題及時做出反應，傳達有關政策信息。最后，培育排污權交易市場，提供全面的市場服務信息，完善不合理的價格交易制度。同時，組建專業的排污權中介機構，建立相關的信息網絡系統，提供中介信息，提高交易透明度，降低交易的費用。

3、建立生態補償機制。一是加快生態補償機制的政策制定與立法。目前還沒有統一涉及生態補償的法規和制度要求，沒有統一的標準和模式。因此必須加快立法進程，建立系統、完善科學的生態補償基礎性支撐制度。二要因地制宜確定生態補償模式。對受益者比較容易界定的，采取主要受益者分擔補償模式；對受益者難以界定且受益者遍布全國的，采取中央政府補償模式；對一些區域性的生態功能區的恢復與保護，采用地方政府補償模式。三要建立多元化的補償方式。運用政策補償、項目補償、現金補償、實物補償、道德補償、培訓補償等多樣性的生態補償方式，相互補充，優化補償效果。四要加強對生態價值和保護成本的計算方法和評估技術的研究，創建合理有效的生態價值和成本評估模型。

（五）利用財政補貼政策支持節能環保企業發展

一是通過財政補貼，補償生產企業對環境治理的費用并保護稀缺資源，對使用清潔能源實行價格補貼。二是對清潔生產、開發和利用新能源、廢物綜合利用等項目進行貸款貼息； 對污染治理、低碳產業等項目，在貸款利率、還貸條件和折舊政策等方面給予補貼優惠。三是加大對節能技術改造項目的信貸支持，支持符合條件的企業發行節能方面的企業債券。另外，采取財政補貼的方式，鼓勵地方政府在公交、出租等領域推廣使用節能和新能源汽車，以鼓勵節能環保產品使用和消費。

三、促進節能環保產業發展的稅收政策建議

(一)加大增值稅促進資源節約的力度

對利用廢棄物、排放物為原料生產的可循環利用的產品和生產節能效果非常明顯的產品，實行增值稅即征即退政策；對我國不能直接生產而直接促進節能減排的進口設備、儀器和技術資料，免征進口環節增值稅；取消對農藥、農膜低稅率的規定，以減輕對土壤和水資源的不良影響；對使用石油替代品的新型能源車輛實行稅收鼓勵，取消增值稅和車輛購置稅；對于高污染、高能耗企業堅決取消出口退稅或大幅降低出口退稅率，對于低污染、低能耗企業要擴大出口退稅范圍并大幅提高出口退稅率。

（二）完善資源稅征稅范圍、計征方式等相關政策

一是拓寬課稅范圍，將水、森林和草場等可再生但已遭到嚴重破壞、征收潛力較大的資源納入征稅范圍，逐步擴大到土地、海洋、地熱、動植物等需要保護和開發利用的資源，最后將所有的礦藏和非礦藏資源納入征收范圍。將各類資源管理費、補償費等資源性收費并入資源稅，規范征收管理。二是改變資源稅的征收方式，將從量計征改為從價計征或者從量計征和從價計征相結合的方式。三是完善資源稅的課稅依據，將按應稅資源產品銷售數量或自用數量計征改為按實際生產數量計征。最后要合理確定稅率，提高資源稅負水平。普遍調高單位稅額或稅率，按稀缺程度、環境污染程度、可再生性、資源利用率水平的不同適當拉大稅負差距，并按資源的使用量采用累進征收方式。

（三）突出企業所得稅鼓勵節能減排發展的作用

一是轉變優惠形式，采取減免稅額、延期納稅等直接優惠和加速折舊、稅前列支、科技投資抵免和再投資退稅、專利免稅等間接優惠相結合的優惠形式。二是擴大稅收減免范圍。只要在生產過程中積極購置機器設備用于節約資源、防治污染，改進技術、工藝流程、環保產品試制，或在資源開采和利用中節約資源提高資源回收率等均給予稅收減免優惠。三是加大稅收優惠力度。對節約利用資源的環保設備、生產研發用的儀器設備實行加速折舊； 生產節能產品的企業所獲得的減免和返還的流轉稅，免征企業所得稅；對企業綜合利用資源，生產符合國家產業政策規定的產品取得的收入，在計征企業所得稅時減計收入； 實行節能環保項目減免企業所得稅及節能環保專用設備投資抵免企業所得稅政策；對新辦節能企業從開始獲利的年度起，實行定期減免稅照顧。

（四）突出消費稅的環境保護功能

一是擴大消費稅的征稅范圍。將那些難以降解和回收利用的材料在制造和使用中會對環境造成嚴重污染又有相關“綠色產品”可替代的產品和消費行為納入消費稅的征稅范圍。二是應根據不同產品對環境友好的程度和資源的耗費水平設計差別稅率。對使用不可再生資源、稀缺資源生產的消費品以及超過國家能源消耗標準的產品從重征收或者提高稅收附加。對資源消耗量小、循環利用資源生產的產品和不會對環境造成污染的綠色產品、清潔產品以及使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具等，免稅或征收較低的消費稅。對于能循環利用資源的產品和達到節能和環保標準的消費品不征收消費稅。

（五）其他相關稅種的調整

一是適當提高城鎮土地使用稅和耕地占用稅稅率，調控我國土地資源的合理開發，節約使用土地、耕地，緩解我國人多地少的矛盾，加強對土地資源的合理利用和保護。條件成熟時可考慮將土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅并入資源稅。二是調整車船使用稅、車輛購置稅政策。一方面改革車船使用稅的計稅標準，對不同能耗水平的車船規定不同的征稅額度，實行差別征收；另一方面可以對以清潔能源為動力，符合節能技術標準、污染的車輛，按適當比例給予減征車輛購置稅的優惠。

（六）建立和完善我國綠色稅收體系

首先，從稅制改革的發展趨勢來看，我國稅制 “綠色化” 應從完善現行的稅制結構開始，提高現有稅制的“綠色化”程度，提高“綠色”稅收的比例。其次是直接引入新的環境保護稅種。將現行的工業廢水、廢氣、固體廢物、噪聲、放射性物質等收費制度改為征收環境保護稅，以排放“三廢”等污染物的企業、單位和個人為納稅人，根據污染物排放量進行課稅，稅率實行各地區、各部門的差別稅率。環保稅應作為中央與地方共享稅，由地方稅務機關負責征收管理。作為一種專門稅，環保稅必須納入預算內管理，實行專款專用，一部分由地方政府直接用于環境保護，另一部分由中央在各地區之間進行環保調劑使用。■