淺談對領導干部實行自然資源資產離任審計

岳晶晶

【摘要】面對環境污染，資源不足，生態系統嚴重退化的嚴峻形勢，黨在十八屆三中全會上提出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》文件中強調了，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制的要求。本文針對我國煤炭資源的現狀，以及領導干部實行煤炭資源資產離任審計的重要意義和審計重點等進行了闡述，并指出了一些在我國對領導干部實行自然資源資產離任審計中發現的問題。

【關鍵詞】離任審計 自然資源資產 煤炭資源保護

煤炭資源是我國的主體能源，是我國能源安全的基石，節約煤炭資源對于保證經濟社會可持續發展顯得尤為重要。國務院總理李克強在2016年政府工作報告中也明確提出，要加大環境治理力度，推動綠色發展取得新突破。其中重點提出，加強煤炭清潔高效利用，推進以電代煤，以氣代煤，全民實施燃煤電廠超低排放和節能改造。因此煤炭資源資產離任審計作為領導干部自然資源資產離任審計中的關鍵環節，應該得到重點關注。

一、我國煤炭資源現狀以及其產生的污染問題

中國是世界第一產煤大國，也是煤炭消費的大國。煤炭是我國儲量最豐富的化石能源，占96%。而且煤炭消費長期占我國一次能源消費總量的70%左右（2014年占66%），預計到2030年，這一數字仍將保持在55%左右。國土資源部在2014年編制發布的《中國礦產資源報告》中明確，2013年我國新增煤炭查明資源儲量673億噸，截至2013年底，我國查明煤炭資源儲量達到1.48萬億噸。我國煤炭的儲量相對比較豐富，《中國礦產資源報告》中還顯示，從2011年起連續三年，我國煤炭勘查新增查明資源儲量分別為749億噸、616億噸和673億噸，三年累計新增2038億噸。2013年，我國新增煤炭大中礦產地67處，包括新疆準東煤田吉木薩爾縣蘆草溝勘查區等。煤炭行業已經成為國民經濟高速發展的重要基礎。根據國際能源署預計，煤炭在能源生產中的比重將在未來十年內提高到50%，而最早從2017年起，世界煤炭消費量將達到43.2億噸。

煤炭產區也是煙塵和二氧化硫排放量最大的地區。以煤炭為基礎的電力行業的二氧化硫排放量大約占全國工業二氧化硫排放量的50%。大規模開采煤炭同時還造成礦區土地塌陷，地表植被遭到破壞，水土流失嚴重，并由此引發了許多自然災害。生態環境的嚴重破壞，造成外部不良經濟狀況日益突出，嚴重的煤炭環境問題已經成為中國煤炭產業可持續發展的重要制約因素。

2014年，能源基金會與環境保護部環境規劃研究院聯合發布了《煤炭環境外部成本核算及內部化方案研究》。在該報告中指出，我國煤炭環境外部成本巨大，2010年煤炭環境外部總成本為5555.4億元，這個數字相當于當年全國公共財政中環保支出的2.3倍。這其中，損失最大的是大氣污染造成的人體健康損失和礦區職工健康損失，占外部總成本的55%，約為3051億元。煤炭燃燒造成的空氣污染是在使用環節造成損失最大的環節之一，它導致公眾健康損失達到了2117億元；同時，在生產環節，造成損失最大的是煤炭開采造成的礦區職工健康損失，約為934億元。煤炭開采還造成了林木生長量損失、鐵路運輸環境污染、農田減產、地下水資源破壞、水土流失等問題。

二、對領導干部實行煤炭資源離任審計的重要意義

（一）有利于樹立煤炭資源節能減排觀念

當前，煤炭資源是我國主要的能源和重要的工業原料，我國以煤炭為主的能源結構在今后相當長的時間內將很難改變。同時，作為世界上污染最嚴重的國家之一，我國還面臨著日益加劇的大氣污染，水污染，耕地減少等環境問題，在此嚴峻的環保形勢之下，我國開展對領導干部實行煤炭資源資產離任審計宣示了政府加強環境保護的決心，也是我國環保制度與理念的巨大進步。

（二）促進領導干部形成正確的政績觀

領導干部傳統的政績考核指標是國內生產總值（即GDP）的增長，因此有些領導干部不惜以犧牲生態環境為代價換來經濟的增長。領導干部應該堅持經濟增長與環境的平衡發展，堅持綠色執政，實現生態文明建設的戰略目標。對領導干部實行自然資源資產離任審計，可以真實揭露領導干部在履行經濟責任的同時所產生的資源資產問題，以便進行追責。

（三）促進對煤炭資源的資產化管理

由于受到我國不完善的政治體制和社會主義經濟的制約，過去管理自然資源和保護生態環境多采用行政管制的手段，較少地依靠市場的作用機制。為了實現可持續發展，創建生態文明的制度體系的目標，就要充分發揮市場的力量，對自然資源和生態資源進行合理的配置。用貨幣衡量其生態價值，突出煤炭資源的屬性是煤炭資源的資產化管理內容。對領導干部實行煤炭資源資產離任審計時，對煤炭資源進行貨幣化價值評估，編制自然資源資產負債表，這將直接導致在進行重大決策時，領導干部可以充分考慮生態問題。

三、對領導干部實行煤炭資源離任審計的審計重點

（一）審查煤炭資源的開發節能狀況

對領導干部實行煤炭資源離任審計，就需要在被審計領導干部任職期間的煤炭資源自然資源資產負債表的基礎上，找出煤炭資源變化的原因。同時，還需要審查領導干部在任職期間針對本地區煤炭資源污染治理和環境保護問題所制定的政策方針等，這些政策方針必須符合國家的法律法規和可持續發展的要求。其中著重包括以下幾點：

首先是審查煤炭資源的能源利用效率。能源利用效率是指一個體系有效利用的能量與實際消耗能量的比率。它是能源有效利用程度的綜合指標，反映了能源消耗水平和利用效果。通過對能源利用效率的分析，可以有助于改進企業的工藝和設備，挖掘節能的潛力，提高能量利用的經濟效果。原煤是煤炭企業主要的產品，企業工業增加值和企業產值是其貨幣表現形式。煤炭企業能源利用狀況應主要評價投入產出能力、投入的能耗結構、投入的節約等方面，其中應主要包括五個指標：噸煤能耗、單位工業增加值總能耗、單位產值能耗、能耗結構、能源成本降低額。

其次是審查煤炭資源節能效果。煤炭企業節能降耗能力和實際節能效果主要是通過節能效果評價指標來加以衡量，審查煤炭資源節能效果應該要審核煤炭企業能源節約是否達到預期標準，提高廢棄物利用率的能力是否具有，計算節能量，來幫助煤炭企業查找節能漏洞、挖掘節能潛力。

（二）審查煤礦資源周圍環境恢復治理和環境影響評價制度落實情況

煤礦企業應該要按照《礦山地質環境保護規定》來編制環境保護和治理恢復方案，應該要審查煤炭企業是否按規定繳納地質環境恢復治理保證金。同時，還應該關注地質環境治理工程建設和運行情況，確實了解環境恢復治理、土地復墾的實際情況，。

（三）審查領導干部對煤炭資源監管職責履行情況

通過對煤炭資源的有償制度和生態補償制度進行評價，來達到提高煤炭資源的利用率，實現對煤炭資源的資產化管理，平衡環境與發展的關系，促進生態文明的頂層制度設計的目標。將國有煤炭資源資產的所有權人和國有煤炭資源資產管理者相互獨立、相互監督，也就是將煤炭資源的所有權與管理權進行分離，統一行使對煤炭資源資產的生態空間的監管職責。同時，還應該對煤炭資源開發項目專項資金的籌集、管理和利用進行審計，以確定是否存在貪污和挪作他用的情況。其中，應該著重包括以下幾點：

首先，應該著重審查礦業權出讓和審批登記情況。礦業權作為市場建設中的一個重要方面，應該得到重視。在審查相關情況時，應該審查在批準、頒發采礦許可證或勘查許可證的時候，是否存在逾越權限審批或采用“化大為小、化整為零”方法逃避審批權限制約的現象；審查地方主管部門、地勘單位或國有企業在出讓轉讓定價時，是否符合規定，以及相關股權等問題；審查是否在“招拍掛”規定的范圍之內實施礦業權轉讓；審查是否經過評估之后再定價以及按照先評估后定價的程序進行出讓、轉讓或收購礦業權的運作。

其次，還應該對煤炭企業工程性補償情況進行審查。審查煤炭企業是否按照要求對由其造成的周圍生態損害實施相應的煤炭資源生態修復工程、異地重建或替代方式等來進行補償，重建或者替代方式進行生態補償的面積、質量、資金等是否足額到位，生態效益能否體現。

四、對領導干部實行煤炭資源離任審計存在的問題

我國對于領導干部的經濟責任審計已經有了一些經驗，也相對比較成熟，但對于領導干部的自然資源資產離任審計在總體上還處于探索的階段，因此不可避免的存在一些問題，這些問題不僅僅局限于對煤炭資源資產離任審計，對于其他資源的離任審計也一樣存在。

（一）相關法律法規的有關條款滯后

在保證金制度出臺前，煤炭企業就已經存在大量地質環境恢復治理欠賬，而至今依舊沒有法律法規來明確恢復治理的資金來源及籌資機制。相關法律法規規定，開采煤炭資源的單位或者個人，必須對煤礦地質環境進行監測，并將監測資料定期報送當地國土資源行政主管部門，但是，尚未規定如果未執行這一規定，將會受到何種處理處罰，從而導致實際工作無法落實。

（二）審計人員專業能力不足

自然資源資產離任審計要求審計人員可以綜合運用常規審計方法與環境科學、自然資源法律、自然資源監測等專業知識對各種自然資源資產進行測量、審計。例如在測量煤炭存有量時，需要運用地理信息技術對礦山進行測量，這就需要利用包括信息技術、地理學等在內的專業知識對審計過程進行指導。因此，審計人員不光需要具備審計知識，還需要掌握更多的其他方面的相關知識。而現實是，當前，審計機關具備的審計人員大多是會計、審計、財務管理等相關專業的人員，而非自然資源資產離任審計所需的環保、環境等專業人員，所以現階段要完成領導干部自然資源資產離任審計，僅僅依靠審計機關資深人員是難以獨立完成的。

（三）難以界定領導干部的責任

對領導干部進行自然資源資產離任審計的基本前提和關鍵是界定領導干部的責任。現行的領導干部離任審計大多數是從政策的制定、執行與目標責任完成情況等方面展開，而自然資源資產離任審計中領導干部的責任界定更多的是根據對自然資源資產的履職情況，而不是在經濟范圍之內來界定。現階段在對領導干部進行自然資產資源責任界定時，主要存在以下兩方面的問題。首先是，部分經濟決策對自然資源資產影響存在一定的滯后性，這是由于自然資源資產存在的長期性、持續性的特點所造成的，同時，也有可能存在后任領導干部的決策制定改變了前任領導所造成的自然資源資產狀況變化的可能性，因此，導致了前后任領導干部自然資源相關責任的混淆。其次，部分自然資源資產具有跨地域性，例如河流，一般情況下，其上中下游通常需要穿越多個地區。然而各區域由于對于自然資源資產的開發利用方式、自然資源資產目標不同而造成相互影響、各自為利的結果。這一問題的存在，也將導致省、市、區縣各級領導干部的責任或各區域同級領導干部的責任難以可靠區分。

（四）自然資源的價值量化評估比較困難

一個地區的自然資源包括土地、森林、礦產、水、大氣等多個方面，這些資源有的流動性強，價值不穩定；有的潛藏在地下，還未勘探明確；有的缺乏市場交易價格，難以估量核算；有的外部性明顯，無法估量成本價值。例如煤炭資源蘊藏量的數據更多的是基于現有技術條件的統計預測，然而由于技術條件的局限性，并不能精確的量化該煤礦的總量。

（五）尚未統一自然資源資產負債表編制方法

編制自然資源資產負債表是對領導干部實行自然資源資產離任審計、建立生態環境損害責任終身追究制的基礎，也是衡量一個地區生態績效的重要參考。而在上文中也闡述了，存在自然資源價值難以量化，審計數據難以獲得等問題，因此，在現有技術水平下，對于自然資源資產負債表的編制還沒有統一的原則。還有待解決自然資源資產負債表的結構是怎樣的、由哪些科目構成、哪些自然資源應該計入表中、如何在表中反映等問題。

五、總結

對領導干部進行自然資產資源離任審計是我國推進生態文明建設過程中的一項重要措施。現階段，我國對于自然資產資源離任審計的研究理論還相對匱乏，實踐經驗也比較少。因此，我們在對領導干部進行自然資產資源離任審計時，一定要重視文章中的相關問題，結合實際情況，注重完善相關的輔助措施，爭取最大限度保障審計工作的順利進行。只有重視自然資產資源離任審計工作，不斷在實踐中探尋經驗，不斷進步，才能使自然資產資源離任審計工作達到預期的效果。

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