內部控制視角下合同管理現狀調研與探究

王東曉+鄭妍

摘 要：從A單位內部控制實施現狀調查入手，對內部控制關鍵崗位之一——合同管理進行了實地查驗，從內部控制視角探討合同管理現狀與問題，有針對性地提出了增強內部控制意識、提升內控執行力，對合同進行歸口管理、建立內部核算管理制度以及提高內部信息的透明度、運用激勵機制調動積極性等思路。

關鍵詞：內部控制 合同管理 調研 策略

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）09-054-02

內部控制以責任、牽制、程序、手續等各項制度為控制依據，建立健全合理的組織機構，明確部門和個人的職權范圍及其責任界限，規定授權處理程序及相互聯系、相互制約的內部流程和方法。當今的內部控制體系建設不僅只是企事業單位內部的查錯糾弊行為和防范風險的手段，它已經上升為受到政府監管和社會大眾關注的強化法人治理的重大舉措。財政部發布了多項內部控制規范要求和行業操作指南，標志著強化內部控制不再是傳統意義上的大中型國企、上市公司等企業適用的管理制度與手段，它同樣成為行政事業單位、各行業經營活動加強管理和建設服務型政府的基石和重要途徑。《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱內控規范）自2014年1月1日起在全國行政事業單位內正式施行，該規范為行政事業單位內部控制建設提供了一個內容全面、框架清晰、路徑明確的指引，圍繞國家治理現代化和依法治國，制定了一系列針對以權利制衡權力、預防貪污腐敗、厲行節約反對浪費等方面具有針對性的制度安排。

一、內部控制調查與結論

A單位為一事業單位，其經費主要由國家財政保障，財政補助撥款不足部分由單位經營創收彌補。下屬事業單位6個，投資興辦國有企業2個。為掌握《內控規范》施行之后內部控制制度建立健全和執行情況，2015年10月，我們對A單位所屬8個單位展開了全面的內部控制調研。我們在制定調研提綱的基礎上，主要運用了調查問卷、實地查驗、個別訪談、抽樣和比較分析等方法對A單位內部控制的現狀和執行情況進行了調研，并選取了合同管理的控制情況進行了符合性測試和實質性測試。

（一）內部控制制度建立健全的調查情況

調查表法，就是評價人員按照內部控制的要求，考慮理想的控制模式，將需要調查的全部內容制成固定式樣的表格，由被評價單位工作人員根據實際情況回答，以此來了解測試內部控制的一種方法。我們設計了包括工程項目、對外投資、合同管理和內控方法運用等12項內容，對每個控制點只需回答“是”、“否”或“不適用”，問卷發放給8個單位的職工回答，我們按照各單位職工總數的20%比例發放，調查結果的可靠性與被調查者和收到多少反饋正相關，容易發現被評價單位內部控制系統中存在的缺陷和薄弱環節。A單位在制度設計方面的缺陷主要表現在會議分類管理、車輛單車核算、信息內部公開等方面。如在各種內部控制方法中運用比例最低的是信息內部公開制度，問卷調查其中一部分的內容見表1。

（二）內部控制執行情況的調研

我們依據內部控制五要素框架和《內控規范》，結合A單位實際情況設計了內部控制調查的14個項目和110個內容。調查表的內部控制執行情況按照事業單位的屬性進行設計，劃分為良、中、差、無和不適用5個級別，依次從控制機制、風險管理、流程控制、貨幣資金控制、實物資產控制、對外投資控制、預算管理控制、采購環節控制、合同控制、流程手續檔案控制、工程項目控制、績效考評、信息溝通和內部審計14方面進行考核，由各單位負責人根據標準分值進行自我賦值得分，權重系數是根據指標間的相互關系確定。設計合理的標準調查表，容易發現被評價單位內部控制系統中存在的缺陷和薄弱環節，保證調查效果。就內部控制框架而言，事業單位與企業之間沒有根本區別。但在內部控制體系的目標與內容方面兩者會有所不同，企業在預算管理控制和采購環節控制方面會有部分不適用的內容，但不影響總體評價。

（三）調查結論

經過對回收問卷的統計分析，可以得到8個單位的內部控制執行情況的得分：

調查總體認為A單位普遍建立了一套較為完善的內部控制體系，符合國家相關法律、行政法規和部門規章的要求，其內控制度遵循了全面性、重要性、制衡性和適應性的原則。其存在的主要問題表現在兩方面：

1.內部控制調查顯示各單位內部控制整體水平不均衡，部分單位尚未將《內控規范》的要求落實到本單位的制度建設中。一些單位內部控制制度不健全，一些內部控制虛設，管理權限失控，職責不清，內部控制存在著設計缺陷和運行缺陷。根據COSO內部控制框架，內部控制包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控五個相關要素。其中，控制環境是其他因素構建的基礎，控制環境一般包括機構設置與權責分配、人力資源政策和組織文化等。A單位應從崗位設計和職責權力分配入手，讓控制環境在內部控制的建立與實施中發揮基礎性的作用。

2.從內控方法運用來看，突出問題是信息內部公開方面較差。由于內部信息的不透明，為管理者的徇私舞弊提供了空間，國有資源的運作就會出現隨意性和隱蔽性的狀態。信息不公開，就沒有競爭與監督的壓力，各類濫用職權導致內部控制失衡的現象就會發生。A單位要以此內控調研為契機，堅持以公開為常態、不公開的例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。

二、合同管理內控制度的調研

合同管理為內部控制的關鍵崗位之一，在開展內部控制制度建立健全情況和內部控制執行情況調查的同時，我們選取8個單位的合同起草、審查、簽訂、執行、備案及監督管理方面進行實地查驗。經濟合同，作為平等主體之間訂立的民事權利義務關系的協議，不論事業單位還是企業，在合同管理環節及其風險管控方面也具有一致性。2014年以來，8個單位對外簽訂了100萬元以上重大經濟合同61份，合同金額10575.15萬元，其中以企業對外簽訂的合同居多。A單位簽訂的合同類型主要有四類，包括技術咨詢和服務合同、租賃合同、購銷合同和建設工程合同。

（一）經濟合同管理情況

A單位經濟合同管理主要有兩種模式。一種是單位制定了經濟合同管理辦法和技術服務項目管理辦法，對合同起草、審查、簽訂、執行、備案、監督等方面進行了明確的規定。有專門機構對合同進行了歸口管理，負責合同專用章的管理、合同文本檔案的存檔和編號及合同履行的監督。某設計院的合同監管部門為綜合經營室，其合同簽訂的流程如下：

第二種模式是合同由各單位、各部門自行管理。對外簽訂合同實行授權委托制，經濟合同簽訂由部門參與洽談、起草，各部門管理存放合同檔案，進行合同登記、統計、歸檔等日常工作。

（二）合同調研中發現的問題

1.個別合同不能得到有效履行，款項無法如期收回。一些技術服務合同，由于分部實施，項目驗收要待各期項目全部完成后才能進行，不能在合同約定的期限完成。還有一些項目因主體工程變更，導致技術服務順延。另外，由于個別業主經濟出現異常，已驗收項目的尾留款不能如期入賬。

2.部分合同條款不全面、缺少委托手續。根據《合同法》《民法通則》的規定，不僅可以是法定代表人可以簽訂，而且委托人也可以簽訂，但是其必須有委托授權書，書中明確委托事項的范圍時間等問題。調研中發現個別合同基本要素不全，合同主體資格未達要求，條款不完整或約定的意思不明確、不具體。如違約者承擔違約責任等條款等于沒有約定，簽訂合同時未充分考慮到自身的風險。另外，個別企業對外出借資質，看似合同總額大，但單位實際收益小。這些因素都容易產生法律風險。

3.部分單位沒有對合同實施歸口管理，對經濟合同的簽訂流程沒有進行制度上的規定和約束，缺乏有效的內部控制。顯然A單位的第二種合同管理模式不符合內控規范的要求。一些簽訂的合同由相關部門自行保管，沒有統一登記編號，對近年簽訂的合同統計不清，在糾紛發生后尋找合同原本大費周章。

三、內部控制視角下合同管理策略

當前經濟環境實際上是一種契約經濟，單位對外發生經濟行為，除即時結清方式外，應當訂立書面合同。合同是對外交易的主要手段，我們有必要從內部控制視角約束合同管理，預防潛在風險。為增強內部控制設計和運行的有效性，我們針對A單位在合同管理方面提出以下改進建議：

首先，增強內部控制意識，提升內控執行力。內控規范強調了單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。首先是行政事業單位的負責人提高內控意識，明確崗位職責，自上而下，各個職能部門都要將內控意識融入日常工作之中，樹立內控制度的權威性。依照《內控規范》檢查內控制度設計的薄弱環節，確保不相容的崗位間相互制約、相互監督。內部控制重點從單位層面、業務層面出發，明確領導機構責任職能，清晰組織機構劃分，規范執行機構業務流程，加強管控監督意識。使制度本身能夠突出重點，彌補不足，營造一個良好的內部控制環境。以制度保障執行，提高組織運行的理性化程序。強化風險控制，合理確定風險應對策略。對合同風險管控的重點包括合同文本的合法性、經濟性和嚴密性，關注合同的主體、內容和形式是否合法，對方當事人是否具有履約能力，合同權利和義務、違約責任和爭議解決條款是否明確等。對技術服務項目中合同款項無法如期收回問題，建議以項目負責人為主，加大合同資金的追償力度，解決部分合同不能如期履行的問題。

其次，基于內部控制運行機制，對合同實施歸口管理，建立內部核算管理制度。內部控制系統實質上是一個信息系統，是一個對信息進行收集、核對、整合、傳遞的過程，并且通過反饋機制進行溝通與改進。按照《內控規范》的要求，設立專門的合同管理機構，擬定合同管理制度和實施細則，參與重大客戶的資信調查，對各類合同進行法務審查，統一管理合同專用印章和合同檔案。建立資金收繳臺賬和合同履行情況登記表，實現合同管理與預算管理、收支管理相結合，并由單位審計部門定期對自己的收繳情況實行跟蹤檢查與監督。合同歸口管理部門應強化關鍵環節的控制，如對簽約主體資格、合同協議履行、變更或解除進行有效監控。把握重點合同，對一些標的較大、風險較大的合同實行會審制度。

第三，提高內部信息的透明度，運用激勵機制調動工程技術人員對外承攬項目的積極性。利用信息技術搭建信息共享的平臺，對于單位承攬的技術服務項目，應該信息公開、財務公開，運用民主決策程序，采取技術人員內部競標的方式選擇項目負責人和項目參加人，增加技術服務項目的透明度，做到機會公平、規則公開、結果公正。與此同時，單位負責人要運用激勵機制鼓勵工程技術人員對外承攬項目的積極性，規范外攬項目收入分配秩序。控制出借資質行為，預防風險，提高單位收益率。項目負責人不但關注合同中的自身利益，更要提高技術服務質量，保質保量完成項目任務書，樹立良好的契約意識。

參考文獻：

[1] 彭俊.淺析行政事業單位內部控制[J].財會學習，2016（1）

[2] 謝海娟，何和陽，劉曉臻.基于五大目標的企業內部控制評價體系指標研究[J].財會通訊，2016（3）

（作者單位：黃河上中游管理局 陜西西安 710021）

（作者簡介：王東曉，高級審計師，主要從事事業單位內部審計與研究工作。）

（責編：賈偉）