對地方政府債務問題的分析與探討

●蔣 震

對地方政府債務問題的分析與探討

●蔣 震

地方政府債務問題是一個關系到財政可持續(xù)發(fā)展的重要問題。需要結合傳統(tǒng)理論依據(jù)，并充分考慮自身情況，來建立一套科學、合理、規(guī)范的地方政府債務口徑體系。在評價地方政府債務可能引發(fā)的風險時，需要充分考慮特定的經濟發(fā)展階段、債務資金的使用方向、“可償債”資源規(guī)模以及債務的可統(tǒng)籌性等方面，制定適合于我國國情的地方政府債務監(jiān)測體系。在此基礎上，不斷完善地方政府全口徑債務管理體系，構建事前、事中、事后的全流程閉環(huán)管理制度，創(chuàng)新地方政府債務管理手段，有效發(fā)揮市場在地方債管理中的作用。

地方政府債務 債務口徑 債務監(jiān)測體系 政策取向

隨著我國經濟進入新常態(tài)，經濟增速逐漸回落并帶動財政收入增速下降，延續(xù)多年的財政收入超GDP增長逐漸淡出，這是經濟增長過程的必然趨勢，也為財政運行的可持續(xù)性帶來了深遠影響。這種形勢下，深入思考地方政府債務管理問題顯得尤為迫切。地方政府債務是一個較為復雜的問題，需要對這個問題進行更加全面、系統(tǒng)地思考、分析。黨的十八屆三中全會提出，“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制?！边@凸現(xiàn)出加強地方政府債務管理的必要性和緊迫性。本文將就地方政府債務管理的幾個問題作出分析。

一、對地方政府債務口徑的分析、思考

（一）界定地方政府債務的理論依據(jù)

從地方政府債務的角度來看，其舉債主體是地方政府，具有與普通債務不同的特點，判斷地方政府債務的重要理論尺度是是否引發(fā)公共風險，即它不僅包括由合同約定事項引起的債務，也包括合同上沒有規(guī)定，但是會引起公共風險的債務，也就是說地方債務還要包含合同之外的資金償付義務，這比普通債務要寬泛得多。從世界標準來看，針對政府債務的分析主要是世界銀行經濟學家Hana.Polackova的觀點，按照特定事項發(fā)生的確定性，可將地方政府債務分成直接債務和或有債務。按照債務風險的角度又進一步分成直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務。除了政府債務的界定標準之外，還需要從以下三個角度來理解地方政府債務。

1、從債的基本法律關系角度來界定。這是從債的一般法律特征來認識地方政府債務。我國《民法通則》第八十四條規(guī)定，債是按照合同的約定或者依照法律的規(guī)定，在當事人之間產生的特定的權利和義務關系。享有權利的人是債權人，負有義務的人是債務人。債務的本質是信用交換，一旦地方政府及其各部門、機構與其他主體通過書面合同形式，形成了債的法律關系，那么地方政府便處于債務人的法律地位，必須向債權人履行償債義務。這與普通的債法律關系毫無二致。

2、從不同級次政府職能、職責轉移的角度來明晰不同級次政府債務。這是確定債務主體的基本原則，即判斷一項債務是否屬于政府性債務，是屬于中央政府債務還是地方政府債務。從理論上來講，債務形成的原因是源于政府履行職能、職責。政府在履行職能、職責時，由于自有財力不足以滿足履行職能、職責需要，用舉債方式來為職能、職責運轉籌資。但在一些情況下，由于地方債務管理法律法規(guī)的限制，地方政府會將部分債務籌資功能交給其他類型的主體，例如曾經出現(xiàn)的“地方政府平臺公司”，這種行為事實上是政府職能、職責的延續(xù)，與之相關的債務理應被認定為地方政府債務。

政府職能、職責具有層次性，中央政府和地方政府的職能、職責劃分決定了政府性債務的層次性，這是判斷債務究竟屬于中央債務還是地方債務的前提和基礎。雖然，有些債務是由地方政府來舉借，但是引發(fā)債務發(fā)生的事權是由中央政府委托或者本質上就屬于中央政府事權范圍內的職能、職責，這部分債務應該被認定為中央政府性債務。所以說，不同級次地方政府債務的界定依賴于對中央政府和地方政府之間職能、職責的界定。

3、從效益和風險的公共性原則來判斷。這是區(qū)別于普通債務的重要特征。公共性原則，即發(fā)揮公共性效益、化解公共風險是政府職能、職責以及財政運行的重要目標。一是政府和市場關系是界定地方政府債務的重要依據(jù)。政府職能、職責和市場配置資源之間具有非常明顯的界限。政府職能、職責的基礎是提供公共產品和公共服務，它發(fā)揮了公共效益的作用和效果，決定了公共產品和公共服務的受益范圍也具有公共性，而市場配置資源的受益范圍僅限于限定在一個有限范圍內。所以說，政府職能、職責的履行不應該直接干預市場配置資源，市場主體在配置資源過程中所發(fā)生的風險應該自己負擔，不應該轉嫁給政府。例如，政府為某些企業(yè)提供了變相擔保，而企業(yè)的經營行為本身是市場行為，那么這種擔保行為從法律角度來看是無效的，這種擔保不構成地方政府債務。二是從化解公共風險的角度來看地方債務。劉尚希（2003）從公共風險的角度來認識財政風險，深入闡述了兩者之間的關系。從某種意義上來說，公共風險的范圍也是決定政府債務的基礎，公共風險的層次性決定了政府性債務的層次性。當公共風險僅局限于地區(qū)范圍內，它所可能引發(fā)的政府履行救助、兜底的職能和職責所需要的財政支出限于地區(qū)范圍內，這種形式屬于地方政府債務。然而，隨著公共風險的演化，地區(qū)公共風險可能會演化為全國性，便轉化為中央政府債務。

（二）以理論依據(jù)來界定地方政府債務口徑

從地方政府債務研究現(xiàn)狀來看，學者們對此已經作了較為深入的分析、探討，基本上形成了一個全口徑債務管理的框架，主要包括地方政府及所屬機構直接舉借形成的債務、拖欠的工資、政策性掛賬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級債務、國債轉貸、國債投資項目地方配套及資金缺口、外債 （包括地方政府擔保外債）、地方政府擔保、地方政府不規(guī)范行為引發(fā)的債務、地方政府融資平臺相關債務，等等。

除了以上類型之外，需要更加深入將一些債務類型囊括進來，典型包括：

1、可能出現(xiàn)的社?；鹑笨?。社?；鹬贫鹊囊粋€重要功能在于保障人民群眾的養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務需求，這是保障基本人權的重要制度安排。一旦社會保險基金（特別是基本養(yǎng)老保險）出現(xiàn)缺口，需要政府來支撐制度的正常運行。但是，從政府間事權劃分來看，社會保險基金的缺口不能完全由地方政府來承擔，應根據(jù)社會保險種類以及各地區(qū)的情況來定。隨著我國人口結構的不斷變化，老齡化社會的到來，預計這類債務將會進一步成為影響各級政府債務的重要來源，其政府間分擔問題也成為一個重要問題。

2、地方國有企業(yè)相關債務。國有企業(yè)本身有著自己獨立的財產權利，符合自主經營、自負盈虧的特征，必須獨立承擔經營風險和獲得經營收益。然而，地方國有企業(yè)和地方政府有著非常密切的所有權屬關系，有些情況下，地方政府能夠干預國有企業(yè)的經營行為，將自身承擔的一些職能和職責轉移給國有企業(yè)，由此引發(fā)的國有企業(yè)債務問題也應該歸屬于地方政府債務范疇。這個問題不僅存在一些地方政府平臺公司，還存在于一些普通國有企業(yè)之中。但要區(qū)分國有企業(yè)的正常經營業(yè)務和受到地方政府干預的相關業(yè)務，這在實踐操作中是較難的。

3、金融機構不良資產。關于金融機構不良資產是否應該納入地方政府性債務，也需要結合地方政府行為來對待。如果地方政府對金融機構實施干預而形成的不良資產，理應列入政府性債務；此外，從不良資產所引發(fā)的社會風險來看，一旦不良資產達到一定的比例，政府需要采取干預措施來化解不良資產，從而引發(fā)可能出現(xiàn)的金融風險，因此地方政府對不良資產承擔救助責任，不良資產的一定比例應認定為地方政府債務。

4、一些新機制帶來的地方政府債務問題。例如，關于PPP模式下地方政府性債務問題。PPP項目中的核心是政府和社會資本中構建一個雙方都能夠接受的風險和收益分擔機制，如果社會資本承擔過多經營風險，又無法獲得合理回報，項目的可持續(xù)性必然受到嚴重影響。因此，規(guī)范的PPP模式已經將風險在政府和社會資本之間進行了分攤，并設立了相應的收益機制，它所衍生的支出風險不應被政府承擔，不屬于地方政府債務范疇。

二、分析、思考地方政府債務可能引發(fā)風險的角度

地方政府債務引發(fā)的風險是筆者十分關注的問題，也是一個較為復雜的問題，應從發(fā)展階段、使用主體、使用方式、使用期限等方面來全面考量并評估起風險。

（一）從改革開放以來大經濟周期的角度，理性看待地方政府債務規(guī)模的合理性，它是一種階段性現(xiàn)象

地方政府債務規(guī)模與經濟周期、經濟發(fā)展階段有著非常密切的關系。可以說，在經濟進入新常態(tài)之前，我國采取了“投資驅動”的經濟增長策略，維持了“驚人”的高速增長。這種經濟增長策略之所以較為有效，是因為長期以來，特別是改革開放之前，我國采取“高積累、低消費”的政策，對于建立初步完備的工業(yè)體系提供了物質基礎和保障，然而也導致人民群眾的消費水平被“抑制”。改革開放后，生產力得到了釋放，人民群眾的生活水平不斷提高，長期被抑制的消費不斷回歸到正常狀態(tài)，政府在基礎設施領域的投資拉動了經濟增長，基礎設施既是一種生產性資產，又是一種消費性資產，直接用于消費過程。所以說，我國在改革開放之后，到經濟進入新常態(tài)之前，我國的財政收支具有非常明顯“補償性”的階段性特征，各項財政收支制度的安排均與高投資率緊密相關。這種情況下，通過債務方式為基礎設施建設融資，無疑是一種較為理想的方式?；A設施建成之后的效益發(fā)揮的年限長達十幾年甚至幾十年，而債務還本付息期限也會在同樣的期限，基礎設施受益年限和債務還本付息年限之間無疑能夠實現(xiàn)較好的“期限配比”。現(xiàn)在積累的大規(guī)模政府債務正是在上述背景下形成的，它是一種階段性現(xiàn)象。

然而，補償性增長不是無止境的，一旦彌補完畢，消費水平以及相關的投資需求必然基本趨于“飽和”，由此帶動的相關產業(yè)增長速度以及財政收入增長率必然趨于回落。一旦工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進入更加成熟的階段，地方政府面向基礎設施的融資及相應引發(fā)的債務也就會相應地呈現(xiàn)下降趨勢。也就是說，地方政府性債務負擔的變化趨勢是有階段性的，并非長期趨勢。所以說，只要能夠做到統(tǒng)籌安排，將政府新增財力的一定比例用于債務還本付息，地方政府債務風險是完全可控的。

（二）地方政府債務是否轉化為現(xiàn)實風險還要從債務資金的使用方向來認識

地方政府債務資金的使用方向可分為“生產性”支出和“消費性”支出，前者是作為一種生產要素，用于經濟增長過程、擴大社會總產出；后者是用于生活性消費、不具有生產功能的支出。而從我國整體的地方政府性債務使用結構來看，主要是“生產性”，消費性的僅占較少比重。早在2011年，審計署第35號公告中明確提出：“截至2010年底，地方各級政府已支出的債務余額中，用于交通運輸、市政等基礎設施和能源建設59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲10208.83億元，占10.62%?！贝罅康膫鶆召Y金形成了較為優(yōu)質的生產性資產，改進了社會經濟發(fā)展和民生狀況，為經濟增長提供了基本保障，從這個角度來看，債務風險也是可控的。

（三）地方政府債務是否轉化為現(xiàn)實風險，需統(tǒng)籌考慮政府的償債能力，從而充分考慮地方政府的“可償債”資源

我們不應該將西方國家地方政府的債務負擔照搬過來，西方現(xiàn)有債務風險衡量的指標體系，往往從收入流量的角度來衡量債務負擔及風險，缺乏從存量的角度來全面衡量債務負擔及風險。從“可償債”資源的角度來看，無法用西方國家地方政府的償債資源來衡量我國的償債能力。我國地方政府的償債資源無論是從數(shù)量還是范圍來看，都要比西方國家地方政府大得多。因此，政府性債務負擔的衡量要從相對角度，全面考慮全口徑地方財政收入以及地方政府資產的規(guī)模和結構，包括政府性基金、國有資本經營收益等。

（四）從中央和地方政府債務的可統(tǒng)籌程度來看，地方政府的債務風險有著自身的特點，在衡量自身債務負擔及風險時，需要充分考慮這一點

我國財政體制與“財政聯(lián)邦主義”有著本質區(qū)別，我國在政治上實現(xiàn)單一制，經濟上適度分權，地方政府的經濟發(fā)展策略都是在中央政府的統(tǒng)一“指揮棒”下來制定的，因此，地方政府經濟發(fā)展行為與中央政府經濟發(fā)展政策有著非常緊密的聯(lián)系，其債務行為也與此格局緊密相關。所以說，在確定地方政府性債務負擔及風險時，需要辨析哪些債務是需要中央政府統(tǒng)籌考慮的。一旦納入中央政府統(tǒng)籌，局部的債務風險也能夠處于可控范圍之內。

三、不斷優(yōu)化、完善地方政府債務的監(jiān)測指標體系

對地方政府性債務口徑研究的最終目的是建立一套地方政府債務的監(jiān)測指標體系，以更好地衡量地方政府債務的規(guī)模以及它可能引發(fā)的風險，建立規(guī)范的地方政府性債務融資機制，對地方政府性債務實施規(guī)模控制和預算管理。要充分借鑒西方國家的地方政府債務管理經驗，但不能照搬，還需要從我國地方政府自身的特點來著手拓展、創(chuàng)新。

（一）在地方政府債務管理中，首要問題是要區(qū)分政府債務管理的邊界是什么，然后才能談如何管好地方政府債務

這涉及政府和市場邊界如何界定、明晰的問題，其中包括政府和國有企業(yè)之間的關系問題。例如，地方國有企業(yè)經營所導致的債務不一定都認定為政府負債，如果國有企業(yè)用于公益性的經營債務，才認定為政府性債務。所以說，地方政府債務管理需要以政府和市場之間關系的明晰作為基礎和前提。

（二）地方政府債務的監(jiān)測體系需要從絕對規(guī)模和相對規(guī)模、“可償債”資源規(guī)模以及債務的可統(tǒng)籌性等方面來全面、系統(tǒng)分析

可以分成兩個層次指標，即：第一個層次：絕對規(guī)模指標。債務指標可以從絕對規(guī)模的角度來衡量，按照債務是否發(fā)生的確定性來分，規(guī)模指標按照小、中、大口徑三個口徑來計算。其中：小口徑僅包含政府負有償還責任的債務規(guī)模；中口徑包含政府負有償還責任的債務和負有擔保責任的債務規(guī)模；大口徑是在中口徑得到基礎上，加上負有救助責任的債務規(guī)模。界定負有救助責任的債務是界定地方政府債務的關鍵點，要根據(jù)政府和其他經濟主體之間的權利、義務來判定這個標準。

第二個層次：結構指標。絕對規(guī)模不能全面涵蓋地方政府債務管理的全貌，需要從結構特征方面來分析。一是生產性債務占全部債務之間的比例。從債務的投向來反映債務風險，理論上說，用于生產性投向引發(fā)的債務風險要低于消費性投向。二是具有穩(wěn)定收入流與償債支出的對應關系。如果一個債務項目有著穩(wěn)定收入流作為匹配，那么所引發(fā)的風險會較低。三是地方政府債務的可統(tǒng)籌程度。在債務結構中，有哪些債務能夠被中央政府統(tǒng)籌考慮。

四、地方政府債務管理的政策取向思考

當前和今后一個時期，特別是“十三五”規(guī)劃期間，地方政府債務管理將放置于全面深化改革和深化財稅體制的全局下考慮。從長遠的、戰(zhàn)略的高度加快建立、完善規(guī)范的地方政府債務管理機制。事實上，近些年來，中央和各省都在政府債務管理方面出臺了一些有效措施，特別是新修訂的《預算法》從根源上解決了地方政府債務融資機制的立法問題。2014年9月21日，國務院辦公廳對外發(fā)布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號文），標志著我國基本建成地方政府性債務管理的完整制度框架。財政部又印發(fā)關于 《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕64號）和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕83號），將地方政府債務管理全面納入規(guī)范化運行的軌道。這種情況下，仍然需要進一步思考完善、優(yōu)化地方政府債務管理的政策取向，以更好地推動地方政府債務管理的健康、可持續(xù)運行。

（一）不斷完善地方政府全口徑債務管理體系

一是按照理論分析依據(jù)的要求，地方政府債務口徑仍然需要不斷“擴圍”，按照全口徑管理的要求，建立涵蓋總量和結構兩個方面的監(jiān)測指標與管理體系；二是關注人口老齡化，對潛在社?；鹑笨冢ㄌ貏e是養(yǎng)老金缺口）問題進行統(tǒng)籌考慮。結合各個地區(qū)人口結構的變化情況，對各地區(qū)社?；鸾Y余的相關情況進行摸底，測算未來一段時間內可能出現(xiàn)的養(yǎng)老金支出壓力，并提出解決方案；三是關注經濟增速回落帶來的金融機構不良資產的問題，這部分也需要政府介入救助、化解。經濟下行之時，局部會暴露出一些金融不良資產風險，這部分風險應該由政府和金融機構共同合作化解。

（二）針對地方政府債務管理，構建事前、事中、事后的全流程閉環(huán)管理制度

在現(xiàn)有地方政府債券相關管理制度的基礎上，進一步建立“事前有目標、事中執(zhí)行有控制、成本收益有審核、項目完成有評價、項目評價有反饋、反饋結果有應用”的地方政府債務管理全環(huán)節(jié)管理機制，落實形成政府性債務的各個投資項目的風險管控環(huán)節(jié)前移，實現(xiàn)政府性債務管理與財政預算績效管理的充分對接。

（三）創(chuàng)新地方政府債務管理手段，有效發(fā)揮市場在地方政府債務管理中的作用

從過去三十多年經濟發(fā)展的角度，深刻認識當前地方債務風險的本質和內涵，通過構建市場機制來實現(xiàn)地方政府債務的期限優(yōu)化。構建公開市場交易機制，讓地方債務的相關權利主體與其他市場主體之間進行交易，實現(xiàn)地方政府債務的時間、空間配置的優(yōu)化、調整，通過交易時期的轉換，在動態(tài)中化解地方債務風險。此外，充分運用政府和社會資本合作、資產證券化以及產業(yè)引導基金等方式來化解地方政府債務風險。

（本成果受到國家社科基金青年項目 “中國式財政分權角度下的地方政府投資行為研究”〈基金項目編號：15CJY075〉資助）

（作者單位：中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院）

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