辦學質量提升視域下的高職院校制度建設

摘 要：經過多年探索，高職院校辦學質量并未得到根本上的提升，與其外適性、職業性質量觀指導下的行業企業的質量標準還有差距。歸根結蒂，制度的僵滯與異化，成為高職院校辦學質量提升的桎梏。我國高職院校辦學質量的制度束縛表現為高職院校過度依賴外部管理制度，缺乏探索質量規律的內生動力；政府制度安排不盡合理，提升質量的下位管理制度供給不足；高職院校內部制度設計者單一，不能全面反映質量標準。要改善辦學質量的制度束縛，可以通過轉變外部制度控制辦學質量的方式、配套下位管理制度、完善制度文本來進行策略構建。

關鍵詞：辦學質量標準；高職院校；制度束縛；策略

作者簡介：管弦（1980-），女，四川眉山人，華南師范大學教育科學學院博士研究生，副研究員，主要研究方向為高等教育管理、職業技術教育。

基金項目：廣州市首屆市屬高校“羊城學者”科研項目“高職院校教學質量影響因素的研究”（編號：10B008G），主持人：樊明成。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）07-0041-04

近10年來，在以“服務為宗旨，就業為導向”和“加強內涵建設”的政策指導下，我國高職院校伴隨著評估與示范性建設的推進，強調人才培養與社會服務，特別是圍繞課程、教學與人才培養模式改革做了大量提升人才培養質量的探索，學習了許多國外先進理念和方法，辦學條件也在不斷改善，但辦學質量仍然不高。究其原因，高職院校制度問題已成為制約質量提升的瓶頸所在。高職院校制度的應然功能在于，確定界限、形成秩序、提供預期，為提升辦學質量營造環境[1]，只是目前這個功能發揮的不是很好，即制度的實然功能存在缺憾，制度上的僵滯與異化甚至成為高職院校辦學質量進一步提升的障礙。要改善現有制度的負向價值，就需在權力松綁的基礎上構建一種以契約為基礎的新型關系，使高職院校的辦學活動更符合高職教育質量標準的要求。

一、高職院校辦學質量標準與質量問題

從傳統大學到高職院校，高等教育日益融入社會日常的工作和生活，影響高等教育思想和實踐的因素來自學校外部，對質量的評價也越來越多地加入了外部因素。高職教育與普通高等教育在性質、理念、使命、功能等方面必然有所不同，它跨越了學習與工作、專業與職業、學校與企業[2]，它的跨界性特征，決定了高職院校與市場的距離更近，評判質量標準理應更多地考慮市場需要，因此適用不同的質量觀及質量標準。普通高校的質量觀偏向學術性、內適性，更加關注知識本身；而高職院校的質量觀則是職業性、外適性的，更加關注外部市場的需求。在不同的質量觀指導下，必然產生不同的質量標準。在學術性、內適性質量觀的指導下，普通高校辦學質量標準的主要依據是科學知識論，更多遵循知識發展的內在邏輯；在職業性與外適性質量觀的指導下，高職院校辦學質量標準的主要理論依據是技術知識論，即更多地遵循職業標準來對辦學質量進行價值判斷[3]。若從高校職能層面劃分，高職院校辦學質量標準，可以細分為人才培養質量標準、科研質量標準、服務社會質量標準。高職院校人才培養質量標準是職業標準而非學術標準，其核心標準是職業能力標準，也就是所培養的學生除需達到一般核心能力的要求外，還需達到職業特定能力、行業通用能力、跨行職業能力的要求[4]。在高職院校，科研質量標準與社會服務質量標準聯系緊密難以截然分開。科研質量高低直接決定了社會服務質量的優劣，主要是以是否解決中小企業，尤其是微型企業的技術難題為標準。

簡言之，高職院校的辦學標準要遵循行業、企業的標準與要求，但目前來看，高職院校的辦學質量與此還有一定差距，這主要表現在兩方面：一方面，畢業生實踐能力不強，就業質量不高，學生、用人單位滿意度不高，高職院校的畢業生知識和技能落后于行業企業，不適應產業轉型升級的需要，與普通高校畢業生相比，崗位勝任力及實踐能力沒有突出優勢，已有研究顯示，高職畢業生未享受社保待遇的比例、離職率相比于普通高校更高，月薪及專業對口率則較普通高校畢業生要低[5]，中小企業對高職畢業生滿意度的整體評價屬于中等偏下[6]，不僅如此，作為被服務對象的學生對高職院校的辦學質量總體滿意度較低，對“學校生活環境”、“實踐教學”、“課程內容”“就業服務”評價較低[7]；另一方面，高職院校科研質量不高，技術開發能力弱，社會服務層次低，2010-2014年間，我國200所國家級示范和骨干高職院校中，68%的學校沒有國家級課題，從一個側面反映出我國高職院校的科研能力不強[8]。不僅如此，從內涵上說，高職院校的科研理應主要集中技術開發上，但教師實際參與的企業技術開發的機會少，無法滿足大量企業尤其是中小微企業的工藝改造、技術革新、產品開發需求，無法解決企業、行業的實際問題，而這些領域又是本科院校尤其是研究型大學無暇顧及或不愿顧及的，但高職院校卻沒能抓住機遇，提升辦學質量。

二、我國高職院校辦學質量提升的制度束縛

（一）高職院校過度依賴外部管理制度，缺乏探索質量規律的內生動力

高校辦學自主權小的問題，所受來自各級政府的外部管理制度的限制很大，而這個問題在高職院校尤為突出：如一些市區共建的高職院校所受的管理層級更多，不僅要接受教育部、省教育廳、市教育局的管理，還要接受所屬區教育部門的管理；不僅如此，高職院校在人員配備上比較精簡，每天需要處理來自各級政府層面的文件與事務卻并不比普通高校少，很多精力消耗在完成政府的任務上，無暇思考高職教育自身質量規律。與普通高校悠久的歷史不同，我國高職院校發軔于20世紀80年代，建校時間短，對于高職教育規律的把握本就不夠深入，加之政府對高職院校的嚴格控制，更易形成對外部管理制度的過度依賴，加速高職教育的“公地悲劇”，加之對普通高等教育的刻意模仿，形成搭便車效應，主動審視、思索、探究辦學質量規律的動力不足，易忽視對質量規律的把握，阻礙了辦學質量的進一步提升。

（二）政府制度安排不盡合理，提升質量的下位管理制度供給不足

來自政府的外部管理制度在嚴格控制著高職院校的同時，又存在相關下位管理制度安排不合理，無法支撐高職院校的質量持續提升的問題。例如，招錄制度方面，高職院校只能在本科院校之后招生，要獲取優質生源可能性不大，生源質量是提升其他辦學質量的基礎；人事制度方面，雙師型教師主要來源于企業，企業人員要進入高校，需跨越體制內對學歷、職稱的限制，而同時擁有高學歷、高職稱的企業人員收入較高，愿意進入高職院校的寥寥無幾，“雙師型”教師的稀缺影響了辦學質量；校企合作制度方面，高職教育與普通教育顯著的差異，在于高職院校與企業的緊密合作，但當前企業參與校企合作積極性不高，根本原因在于國家沒有鼓勵校企合作的法律與制度，影響了為社會服務與實習實訓質量的提升；學生就業制度方面，專科生不能參加公務員考試，本科學歷成為眾多工作崗位的門檻，影響了高職畢業生的就業質量。競爭淘汰制度方面，我國高等教育的資源分配主要受制于政府意志，學校的層次、類型已經被政策、文件固定下來，較長時間內難以改變。因此在社會認可度上，一般會認為普通高校辦學質量較高，高職院校辦學質量較低。高等教育層次的凝固化，又進一步導致資源分配制度，向重點大學傾斜，高職院校投入不足。此外，高職院校內部也有層次劃分，分為國家示范性高職、國家骨干性高職，實質上是從國家制度設計范疇對高職質量進行了價值判斷。事實上，高職院校相比于普通高校來說，更需要參與市場競爭。也就是說，在職業性與外適性質量觀的指引下，高職院校的質量競爭應該交由市場，由市場去判定其優劣。

（三）高職院校內部制度設計者單一，不能全面反映質量標準

制度作為一種規則體系，是由人來設計的。設計制度規則人的素質高低、利益差異、價值偏好決定了制度制定理念及內容的不同。高職院校內部制度的設計者單一，行政領導居于內部治理主體的主導地位，代表了國家、政府意志，是政府權力在學校的延伸，但難免存在有限理性與意識形態剛性的局限，制度的價值指向偏狹，易產生認識偏差和實踐誤區。行業企業本應是判斷高職院校辦學質量關鍵主體，但它卻不曾是高職院校內部制度的設計主體之一，很多情況下甚至都不是咨詢者，不僅如此，校內行政領導多來自政府部門或是由學校直接培養提拔，本就缺乏行業企業經驗，對市場的形勢自然了解較少，因此行業企業對高職教育的質量訴求無法得以反映也是意料之中的。內部制度設計者的單一，也造成了高職院校內部一般沒有設計反映來自行業企業、校友和社區代表的質量訴求的契約文本，沒有契約文本就缺乏可操作的滿足程序，必然容易忽視來自行業、企業的質量主張。與中國形成對比的是德國“雙元制”職業教育，學校與企業同為職業院校的內部制度設計的主體，重要事務都是二者共同決定，企業對學校各個環節的質量都按照行業企業通用標準進行控制，這也是德國職業教育享譽全球的重要原因之一。

三、突破制度束縛，提升高職院校辦學質量的策略構建

（一）轉變外部制度控制辦學質量的方式

要持續提升高職院校辦學質量，其中最重要的是轉變外部制度控制質量的方式。高職院校有自身辦學質量的發展邏輯（職業性與外適性），如果用行政命令的方式強加給它，不僅不會促進高職院校的發展，反而會阻礙其質量的提升。首先，給高職院校權力松綁，關鍵并不是對其放任不管，而是劃定政府與高職院校的權利、行為邊界從限定其可以做什么到規定其不能做什么，除了不能做的事情高職院校都可以做主[9]，并使其上升到立法高度，并明確彼此的法律責任，從而防止行為“越界”，提升制度的權威。其次，鼓勵與支持第三方評估機構的介入，也是轉變質量控制的方式的關鍵舉措。目前與高職院校合作較多的第三方評估機構是麥可思研究院，其他機構影響力太小。再次，引入高職院校排行榜與專業認證。對于普通高校來說，大學排行榜非常盛行且有多個獲得社會認可的排行榜，如我國的上海交通大學的世界大學學術排行榜及臺灣地區的世界大學科研論文質量評比、英國的《泰晤士高等教育》大學排行榜及QS大學排行榜、美國的商學院科研排名及《美國新聞與世界報道》大學排名、德國高等教育中心的卓越大學排行、西班牙的世界大學網絡排名等。但高職院校目前尚沒有一個獨立于政府機構的權威排行榜，不利于高職院校間的縱橫對比。相較于學校排名或是院校認證來說，專業認證對高職院校更為重要，專業與職業緊密相連，專業認證確保高職院校的專業教學及人才培養等各方面滿足行業協會、專業協會的認證標準、行為規范，有助于專業適應市場需求，人才培養質量達到行業企業標準，將是高職院校內部質量保障的發展趨勢。綜上所述，高職院校辦學質量控制方式應由外部制度的強制性變為市場的規范性，由質量約束走向質量引導。

（二）配套提升辦學質量的下位管理制度

要提高辦學質量，需要完善與現代高職院校制度的配套的一系列二級制度。例如，不應把高職院校的招生錄取放在普通高校之后，應該讓學生自主選擇自己愿意進入的高校類型，兩類高校應平等競爭生源；對“雙師型”教師的考核應該更多看重其實際的操作能力、工作經歷及指導學生的能力，同時建立教師定期去企業掛職鍛煉制度、學校與企業互換教師制度；法律是制度的最高形態，要在法律上保障校企長效合作制度，通過減稅與給予獎金等措施，讓企業真正愿意參與校企合作；取消政府、事業單位招聘時對專科生的限制，讓本科、專科生都具有競爭上崗的資格等；建立和完善高職院校參與市場競爭的制度，高職院校之間缺乏競爭，會導致其失去發展活力以及長遠質量發展的動力。高職院校需在制度規約中相互競爭，而這個規則體系根本上說就是現代高職院校制度[10]。引入質量競爭制度是現代高職院校制度的應有之意，高職院校之間的適度競爭，需要建立市場準入機制，需要達到一定標準才能夠進入競爭市場，進入市場后，是否為各利益相關者尤其是行業企業提供了有質量的服務，如人才培養質量、科研質量、社會服務質量來衡量，通過合理競爭來獲取生存與發展的資源及撥款。如高職院校沒有達到質量要求，也需要建立退出、淘汰制度。只有這些相關制度得到改進，現代高職院校制度才能很好地建立起來，從而更好地支持高職院校質量提升。

（三）完善有利于多元主體反映質量訴求的制度文本

如前所述，由于內部制度設計主體單一，高職院校的質量觀與質量標準無法得到全面反映，這就要求推進內部制度設計主體的多元化。首先，要制定和完善高職院校章程，在章程中明確多元主體在學校內部治理中的地位和作用，并劃清各主體間的權力界限，同時明確質量保障的組織機構及質量申訴程序；其次，從制度上明確多元主體參與質量保障的合法性后，需要完善各種與辦學質量有關的具體文本，如：保障生源質量的文本，內容應包括生源渠道拓展、入學測試途徑與方法等；保障教師質量的文本，內容應包括教師來源與選聘、考核方法，促進教師發展的政策等；保障教學質量的文本，內容應包括教學過程管理、對教學質量的評價及相應的改進程序和措施等；保障科技開發質量的文本，內容應包括科技開發活動的評價、獎懲辦法與提升策略；保障社會服務質量的文本，內容應包括各種社會服務的評價、獎懲辦法與改進措施；保障就業質量的文本，內容應包括對學生進行生涯規劃指導、職業指導、創業指導，畢業生和用人單位信息反饋制度等。在多元主體參與的前提下完善這些文本，使提升質量成為多元主體的共同目標，除教師、學生以外，行業企業、校友、社區代表也成為質量保障的重要主體，并有嚴格的、規范的操作規程。

參考文獻：

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責任編輯 宋慶梅