論集體土地上安置房安置模式的利弊及對(duì)策分析

鄧京聞+譚虎

[摘要]隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展步伐日益加快，城市范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，集體土地征收、集體土地上房屋拆遷引發(fā)大量的安置問(wèn)題，安置房安置模式成為快速解決問(wèn)題的關(guān)鍵。但該拆遷補(bǔ)償模式在推廣實(shí)施的過(guò)程中暴露出土地利用率低下、小產(chǎn)權(quán)房私下交易、配套設(shè)施不齊、被拆遷村民生活無(wú)保障等社會(huì)問(wèn)題。文章僅以湘潭市荷塘安置區(qū)為例，就集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置房安置模式的利弊進(jìn)行分析，并對(duì)安置房安置模式提出相應(yīng)的改進(jìn)措施與建議。

[關(guān)鍵詞]集體土地；拆遷；安置房安置模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.183

1引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，湘潭市人口集聚加快，城鎮(zhèn)化顯著提高。2014年湘潭市城鎮(zhèn)化率達(dá)到了54.02%，與2000年相比，城鎮(zhèn)化率提高了18.08個(gè)百分點(diǎn)，14年間年均提高了1.5個(gè)百分點(diǎn)。2016年湘潭市城鎮(zhèn)化率達(dá)58.1%，據(jù)錢(qián)納里工業(yè)化階段理論，湘潭市目前及以后在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里仍將處于快速城鎮(zhèn)化階段。近十幾年來(lái)，湘潭市城鄉(xiāng)一體化加快，郊區(qū)大量集體土地征為國(guó)有土地，拆遷將是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。為規(guī)范集體土地上房屋拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時(shí)保障被拆遷村民的合法權(quán)益，政府將《湘潭市集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》作為拆遷安置補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)。

該安置辦法在促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平，保障村民合法權(quán)益方面取得了較高的成就，但也暴露出許多社會(huì)問(wèn)題。本文以湘潭市荷塘安置區(qū)為例，對(duì)村民進(jìn)行訪(fǎng)談與問(wèn)卷調(diào)查，同時(shí)走訪(fǎng)了相關(guān)政府部門(mén)，其研究目的在于了解安置房安置模式實(shí)施后的效果，分析存在的優(yōu)缺點(diǎn)，提出相應(yīng)的改進(jìn)措施與建議。

2集體土地上房屋拆遷安置房安置模式概述

2.1安置房安置模式概述

安置房安置模式是集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償中一種重要的安置補(bǔ)償模式，特指因城市發(fā)展壯大，政府征收集體土地及拆遷該土地上村民的住房，并在該土地上集中建房，以解決被拆遷村民的住房問(wèn)題。本質(zhì)上是貨幣安置與住房補(bǔ)助的結(jié)合體，該住房的土地所有權(quán)仍為集體土地所有，住戶(hù)沒(méi)有完整的產(chǎn)權(quán)，不能按揭，無(wú)法辦理過(guò)戶(hù)手續(xù)。

2.2荷塘安置區(qū)概述

2.2.1項(xiàng)目建設(shè)背景

荷塘安置區(qū)源于湖南五江輕化集團(tuán)投資建設(shè)的現(xiàn)代化示范性超大型商貿(mào)新城——中國(guó)中部國(guó)際商貿(mào)城的建設(shè)。為了保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，需要征用該地區(qū)的土地。根據(jù)《湘潭市集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》（潭政[2010]101號(hào)），該規(guī)劃區(qū)內(nèi)的住房安置采取公寓樓安置和住房貨幣補(bǔ)助兩種形式，且就近選擇了在荷塘鄉(xiāng)建設(shè)安置區(qū)。

2.2.2項(xiàng)目工程概況

荷塘安置區(qū)采用下店上居的商住樓行列式市場(chǎng)模式布局，確保每戶(hù)擁有一套住房和一個(gè)店面。區(qū)內(nèi)建筑層數(shù)5層，底層為商業(yè)鋪面，二屋至五層為住宅，套內(nèi)建筑面積70～140平方米不等，容積率約為1.0，建筑密度約35%。小區(qū)道路多與建筑物平行且沿著建筑物雙邊布置，與城市道路有多處交叉口，提高了交通的可達(dá)性和商業(yè)鋪面的商業(yè)價(jià)值，但缺乏必要的物業(yè)管理、環(huán)衛(wèi)及文化娛樂(lè)設(shè)施。

3安置房安置模式的利弊分析

3.1安置房安置模式的利

3.1.1保存了拆遷村民的生活方式與社會(huì)關(guān)系

在擁有五千年農(nóng)耕文明的農(nóng)業(yè)大國(guó)，村民與市民有著不同的教育背景、社會(huì)關(guān)系與生活來(lái)源，如果不考慮村民的生活方式，違背村民的意愿，強(qiáng)行將村民趕上高樓，這種過(guò)度的城鎮(zhèn)化手段，將不利于社會(huì)的和諧。

荷塘安置區(qū)考慮到了村民的生活方式與社會(huì)關(guān)系：首先，考慮到農(nóng)村住宅需“接地氣”等因素，安置區(qū)建筑層數(shù)控制在五層以下；其次，預(yù)留了部分空地作為村民的自留菜地或家畜圈養(yǎng)地；再次，安置區(qū)選址采取就近原則，使留有種植地的村民在合理的農(nóng)耕半徑之內(nèi)；最后，住房分配按村按組進(jìn)行劃分，這樣就保持了原有的社會(huì)關(guān)系。

3.1.2確保了被拆遷村民住有所居，解決了醫(yī)保與社保問(wèn)題

荷塘安置區(qū)安置模式是貨幣補(bǔ)償與住房補(bǔ)助的結(jié)合體，確保了拆遷戶(hù)的住房需求，解決了村民的醫(yī)保與社保等問(wèn)題。這樣被拆遷村民充分相信政府，相信拆遷政策，有利于拆遷安置工作的順利進(jìn)行與社會(huì)穩(wěn)定。

3.1.3注重拆遷村民的生產(chǎn)安置，保障基本生活來(lái)源

荷塘安置區(qū)為商住綜合樓模式，區(qū)位條件較好，毗鄰“中部國(guó)際商貿(mào)城”，隨著中部國(guó)際商貿(mào)城的發(fā)展壯大，周邊地區(qū)流動(dòng)人口大量增加，拆遷村民可以將區(qū)內(nèi)的商業(yè)鋪面或其他物業(yè)出租，換取一定的收入來(lái)保障基本生活。

3.2安置房安置模式的弊

3.2.1房屋空置率高，小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題嚴(yán)重

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、房地產(chǎn)管理法以及土地管理法，荷塘安置區(qū)地塊土地所有權(quán)為集體所有制土地，該類(lèi)土地上的住房沒(méi)有完整產(chǎn)權(quán)，不能辦理過(guò)戶(hù)手續(xù)，無(wú)法上市交易，實(shí)為城中村中的小產(chǎn)權(quán)房。荷塘安置區(qū)一期建設(shè)住房403套，實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，小區(qū)實(shí)際入住率僅為62%，房屋空置率高達(dá)38%。且部分村民利用安置房補(bǔ)償政策，陸續(xù)將這些空置房屋變成了謀取自身利益的商品，以低于商品房高于原購(gòu)房的價(jià)格，將屬于自己的安置房上市交易賺取差價(jià)。此類(lèi)交易尚無(wú)法律保障，勢(shì)必存在產(chǎn)權(quán)糾紛等隱患。

3.2.2房屋質(zhì)量存在缺陷，配套設(shè)施不完善，且缺乏物業(yè)管理

在對(duì)荷塘安置區(qū)村民的問(wèn)卷調(diào)查與實(shí)地訪(fǎng)談中，最嚴(yán)重的問(wèn)題是房屋質(zhì)量存在缺陷，且村民認(rèn)為這是安置房存在的特有現(xiàn)象，是政府建房存在的弊端，沒(méi)有辦法根治；最普遍的問(wèn)題是基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，村民已經(jīng)住了幾個(gè)年頭了，安置區(qū)內(nèi)無(wú)綠地建設(shè)，到處塵土飛揚(yáng)，周邊無(wú)學(xué)校、無(wú)醫(yī)院、無(wú)商場(chǎng)、無(wú)公交站，缺乏專(zhuān)業(yè)的物業(yè)管理服務(wù)。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了村民的生活質(zhì)量，都將引起村民對(duì)政府安置房補(bǔ)償政策的不滿(mǎn)，直接影響到安置區(qū)的入住率。

3.2.3安置房不利于集約用地，商業(yè)區(qū)位無(wú)法均衡分配

荷塘安置區(qū)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的容積率約為1.0，建筑密度約為35%，綠地率約為25%，這與現(xiàn)有的緊促城市，集約節(jié)約用地的土地政策相矛盾。采用的下店上居的商住綜合樓模式，盡管安置區(qū)內(nèi)的道路與城市道路開(kāi)口較多，小區(qū)交通的可達(dá)性得到了提高。但無(wú)法從根本上消除區(qū)位的優(yōu)劣勢(shì)，致使商業(yè)店面的商業(yè)價(jià)值不同，無(wú)法統(tǒng)一，易出現(xiàn)村民間利益難以協(xié)調(diào)等情況。

4安置房安置模式的改進(jìn)措施

4.1堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平的原則

為了減少村民對(duì)政府補(bǔ)償政策的各種揣測(cè)，在拆遷安置補(bǔ)償過(guò)程中相關(guān)部門(mén)應(yīng)公示征用地的進(jìn)度、規(guī)模、用途、批準(zhǔn)的文號(hào)、安置補(bǔ)償依據(jù)以及人員安置等政策及措施；為了保證被拆遷人的合法利益不受到損害，對(duì)拆遷補(bǔ)償要公開(kāi)進(jìn)行，如拆遷補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)依據(jù)、數(shù)量、補(bǔ)償費(fèi)用、房屋安置方式、人員安置方式、征地補(bǔ)償安置方案及其具體實(shí)施的進(jìn)度計(jì)劃等予以公示，接受被拆遷群眾的監(jiān)督與建議。對(duì)拆遷村民關(guān)于安置補(bǔ)償所提出的問(wèn)題，要及時(shí)進(jìn)行解答，對(duì)補(bǔ)償過(guò)程中存在的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)進(jìn)行糾正，確保拆遷安置工作在公開(kāi)、公正、公平的原則下進(jìn)行，努力減少因拆遷安置不公引發(fā)的不滿(mǎn)和沖突。

4.2創(chuàng)新安置辦法，加強(qiáng)就業(yè)安置，確保社會(huì)穩(wěn)定

征地拆遷中村民失去了賴(lài)以生存的土地，生活失去了保障，面臨著“失地即失業(yè)”的局面。雖然有適當(dāng)?shù)呢泿叛a(bǔ)償，有能遮風(fēng)避雨的房屋，但不能世世代代坐吃山空，這也不符合村民的生活方式。新建的中部國(guó)際商貿(mào)城必定需要大量的員工，針對(duì)這種情況政府應(yīng)當(dāng)順應(yīng)民意，制定合理的就業(yè)安置辦法。在征地拆遷過(guò)程中，拿出部分資金，與就業(yè)單位和沒(méi)有收入來(lái)源的村民簽訂協(xié)議。根據(jù)各個(gè)崗位、年齡層次和文化層次，制訂就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，帶動(dòng)村民再就業(yè)的積極性，讓其能盡快地適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，同時(shí)也有利于改善政府、企業(yè)與拆遷村民的關(guān)系，有利于中部國(guó)際商貿(mào)城在荷塘鄉(xiāng)更好地發(fā)展，確保了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

4.3適當(dāng)增加貨幣安置模式的比例，壓縮實(shí)物補(bǔ)償模式

荷塘安置區(qū)安置房補(bǔ)償模式屬于實(shí)物補(bǔ)償模式，目前湘潭市城區(qū)存量住房空置率為19.3%，2012年以后新建商品房空置率為32.8%。從宏觀(guān)上來(lái)講，如何消化商品房庫(kù)存量，調(diào)整住房結(jié)構(gòu)，是湘潭市急需解決的重要經(jīng)濟(jì)問(wèn)題之一。如果能提高集體土地上房屋拆遷的貨幣安置比例，利用新型城鎮(zhèn)化政策努力提高城鎮(zhèn)人口規(guī)模，用補(bǔ)償?shù)呢泿刨?gòu)買(mǎi)現(xiàn)有的商品房，既能保障被拆遷村民的住房質(zhì)量和生活質(zhì)量，又能減少當(dāng)前商品房市場(chǎng)的庫(kù)存量。

5結(jié)論

集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置房安置模式，在一定的歷史時(shí)期對(duì)城市建設(shè)起到了促進(jìn)作用，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖注重村民的意愿，部分保留了村民的生活方式與社會(huì)關(guān)系，解決了村民的后顧之憂(yōu)，但仍然存在著小產(chǎn)權(quán)房、土地利用不集約、利益難以均勻分配、房屋質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等缺陷。

安置房是以政府為主導(dǎo)的安置模式，雖然能解決現(xiàn)有的短期問(wèn)題，但是對(duì)長(zhǎng)期的運(yùn)作不利，而且還給政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力和不可持續(xù)發(fā)展等新的問(wèn)題。因此，我們應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展的角度著手，以增加就業(yè)安置與貨幣安置為主導(dǎo)，調(diào)整現(xiàn)有的安置政策。

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