農村集體經營性建設用地入市改革探析

牛飛

[摘要]文章在分析研究了集體經營性建設用地制度演變的基礎上，對當前集體經營性建設用地入市改革問題進行研究。結果表明：一是現階段集體經營性建設用地入市改革缺乏較高層次的規劃；二是對于集體經營性建設用地入市的范圍把控不嚴，流轉范疇擴大化；三是土地價值、增值收益的確定以及收益分配不合理；四是入市與農業轉移人口市民化進程不匹配，農民的可持續發展得不到保障。文章最后對全文進行總結并對未來改革方向要點進行了分析。

[關鍵詞]集體經營性建設用地；入市；改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.181

1引言

自改革開放以來，我國城鎮化水平取得長足的發展，城鎮化程度由1979年的18.96%提高到2015年的56.1%，城鎮常住人口已經達到7.7億人以上。但是，伴隨著城鎮化的發展出現了諸多問題，特別是城鄉土地矛盾日益加深。農村集體建設用地私下流轉早已屢見不鮮，引起的社會矛盾也逐漸暴露。[1]如何對農村集體經營性建設用地進行改革，平衡城鄉間土地矛盾，促進城鄉間土地資源的優化合理配置，保護和滿足農民土地財產權利，對于實現城鄉一體化和全面建成小康社會具有重要意義。

2農村集體建設用地制度的演變

改革開放以來，我國農村集體經營建設用地制度經歷了一系列的演變，依據農村集體建設用地流動性強弱可以分為三個階段：禁止流轉階段、反復變動階段、探索放開階段。

2.1禁止流轉階段（1978—1988）

集體土地基本沒有流動性。隨著改革開放的推進，市場經濟體制的建立，由于城鄉土地資源的配置方式不同，配置效率也就不同，以及政策法規的限制，城市國有建設用地的流動性逐步增強，農村集體建設用地卻禁止流轉。1982年《國家建設征用土地條例》規定，禁止任何單位向農村集體購地、租地。農村集體也不得以土地入股的形式參與任何企事業單位的經營。同時規定對于違法轉讓，不符合規定的要沒收其所得。這一階段，在立法上完全禁止農村集體經營性建設用地的流轉，農村土地市場基本沒有流動性。

2.2反復變動階段（1988—2008）

國家政策反復變動。一是逐步認可。20世紀80年代末，市場經濟的逐步建立和推進，農村集體經營建設用地也進入市場，形成隱形流轉市場。1988年《憲法》修正案規定：土地的使用權可以依照法律規定轉讓。土地管理法也修改第二條規定：“國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉讓”，明確認可了農村集體建設用地流轉。二是收緊嚴管。伴隨著城鎮化的快速推進，農村集體土地流轉規模擴大，亂象叢生，嚴重影響了國家土地政策和土地規劃，政府嚴格限制農村土地流轉，對其入市進行嚴格管理。1998年修改《土地管理法》嚴格限定了農村集體建設用地的用途，對農民獲取宅基地也進行限制，農村集體建設用地只有經過政府統一征收后才能變更為國有建設用地。三是再次轉變。由于城鄉建設用地矛盾加深和農民財產權要求的凸顯，2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求農村集體建設用地可以依法流轉。總的來說，這一階段，國家對于集體建設用地入市流動的態度是根據實際情況反復變化的，逐步從無序向有序發展，逐步從政策、制度上進行支持。

2.3探索放開階段（2008年至今）

2008年《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》關于城鄉建設用地提出要探索建立城鄉統一的市場，逐步放松對農村集體經營性建設用地使用的約束，使城鄉土地權益平等化。2013年，十八屆三中全會進一步深化和明確了對于集體經營建設用地入市的態度。2015年2月全國人大授權全國33個試點地區進行集體經營性建設用地改革試點，2015年11月《深化農村改革綜合性實施方案》提出對于集體經營性建設用地制度改革的基本思路。這一階段在適應新的形勢下，對改革農村集體經營性建設用地進行探索，逐步放開，釋放潛力，完善使用、管理、流轉方式以及權力義務，使其更適應社會的發展需要。

3農村集體經營性建設用地入市改革試點實踐與問題

3.1地方集體經營性建設用地入市實踐

我國多地也進行了試點探索工作，并取得了一定成效，形成了獨特的特色和經驗，對當前入市探索也有一定的啟示。

2006年湖北省明確規定，只有符合規劃要求、權屬清晰的集體土地才能流轉；土地入市收益由村集體統一管理，用于村內的社會保障、生活補助等；土地用途必須嚴格按照城市土地規劃的要求。湖北省對入市的對象、入市收益的分配、入市入地的用途進行了規定和要求，為入市明確了主要的要求。但是對于土地的出讓方式、利潤分配上并沒有詳細的規定和辦法，對于農民的權益也無法得到很好的保障。

2008年浙江嘉興市結合實際情況開始對集體土地進行“兩分兩換”改革試點。具體做法是結合城鎮化進程中農民對于城鎮住房和社會保障的現實需要，農民可以用宅基地換取城鎮住房，用承包地換取城鎮社會保障，農民以宅基地和承包地作為實現市民化的手段。被置換后的土地的所有權屬性、用途仍然不變，其收益除了彌補流轉成本外，其余以多種形式來返還給農民。這種模式對于改善農村宅基地浪費、分散、低效率的狀態，實現土地要素的有效流動和利用，但是對于置換后農民的可持續化生計問題沒有很好的保障。

重慶在充分利用城鄉建設用地增減掛鉤試點的基礎上，2008年開始探索建立“地票”交易制度。其具體做法是先將集體建設用地進行復墾，驗收合格后，可以置換為城市建設用地指標，可以用來在土地交易所流通交易，重慶主城區發展過程中所需要的建設用地指標必須通過土地交易所的土地交易市場交易得到。“地票”交易制度本質上就是將集體建設用地量化為票據形式，將固化的土地資源轉化為具有流動性的資本，實現土地資源在更大范圍內的流動。重慶的“地票”交易制度，一方面在全市范圍內實現了土地利用的動態平衡，保證了我國耕地資源，提高了土地利用效率；另一方面很大程度上提高和保障了農民利益，“地票”交易制度使得流轉土地和區位的關聯性減小甚至沒有，實現了指標價格的一致性，保證了偏遠地區農民的利益。

3.2我國集體經營性建設用地入市存在的問題

其一，集體經營性建設用地流轉過程中缺乏規劃。當前試點地區主要集中在區縣，甚至村鎮一級，缺乏對于集體經營性建設用地入市更高層面的規劃和管理，往往造成城鄉土地利用規劃布局的脫節，不利于土地資源利用效率的提高和可持續發展。[2]在實際的操作中，不同集體經濟組織之間入市流轉的土地在用途、規模、流轉方式等方面都各不相同，造成區域內發展盲目、同質化現象嚴重，造成城鄉間用地規劃不統一。

其二，對集體經營性建設用地范圍把控不嚴。一方面，政府政策缺少明確的規范要求。[3]在城鎮化快速推進的背景下，城市邊界逐步擴大，城市周邊的集體土地價值凸顯，農民也越來越希望實現集體土地財產權益，但是對于流轉入市的范疇并沒有統一的標準和要求；另一方面，入市流轉的集體土地范疇有擴大化趨勢。國家雖然對于土地用途有著嚴格的約束管制，但是在利益驅動下，違法占用農業用地現象屢屢發生，嚴重影響了國家土地保護政策。

其三，土地增值收益的確定和分配不合理。首先，缺少合理的估價體系。國家層面來說缺少統一的指導，入市流轉價格確定差異比較大，也比較混亂；其次，收益的分配不合理。土地入市流轉后農民最關心的問題就是收益的分配，這也是最不好解決的問題，當前來看，增值收益分配缺乏規范，國家、集體、個人之間分配沒有合理的機制，農民個人長期處于劣勢地位，權益難以保障；最后，區域間價格差異較大。不同區域之間，甚至同一區域間的入市價格差異大，各地發展機會和權利不平等。

其四，與農業轉移人口市民化進程不匹配。隨著城鎮化的發展，農民分化的加深，部分有市民化條件的農民轉變為城市居民。在這個過程中，地方政府只重視土地的征收和流轉，對于農民的市民化能力和可持續發展重視不足，農民的市民化能力與土地城鎮化水平不相匹配，進城后出現生活成本高、失業、文化差異大等問題。

4完善和促進農村集體經營建設用地入市改革

4.1制定和落實更高層次的土地規劃和用途管束

一方面要制定高層次的土地規劃。較高層次的規劃能保證其科學性、統籌性、權威性，可以防止實際中隨意突破，保證規劃的切實落地；[4]另一方面嚴格用途管制。對于農村集體土地嚴格限制其流轉后的用途，對于整理后節余的土地看土地狀態復墾為耕地，補充國家的耕地資源。

4.2厘清土地相關權益保證農民利益

目前我國農村地區的集體土地產權界定不清楚，集體成員的界定也不規范，集體組織成員個人享有的集體份額也不具體。造成農民產權意識和維權意識缺位，也就給權利代表人腐敗的空間，農民也缺少維護自己權益的基礎，因此必須要厘清集體經營建設用地權益，將集體產權進行量化，弄清個人權益。[5]一方面有利于增強農民的集體意識，激發農民參與管理、監督的積極性；另一方面也有利于提高農民在集體建設用地入市流轉中的地位，保障農民的權益。

4.3構建城鄉統一的建設用地市場機制

構建城鄉統一的建設用地市場機制：一是完善集體建設用地的估價體系。結合城鎮土地價格形成機制以及土地發展權，形成合理的估計體系，給予合理的定價；二是創新入市流轉的方式。國家統一征收方式不利于集體建設用地價值的體現，應該通過方式的創新體現市場價值；三是構建公開的交易平臺。集體經營性建設用地的入市流轉應當在一個公開、公平的平臺上進行，保證交易雙方的合法權益。[6]

4.4完善收益分配制度注重失地農民可持續發展

一是要充分尊重農民的意愿，在征得農民的同意下進行；二是在利益分配上要有所傾斜，特別是對于少地、失地農民；三是保障農民的可持續發展。城鎮化的發展，農民產生分化，要設立專項資金，對繼續務農農民進行補貼，保證其種糧積極性，對于非務農農民要外部提供其就業機會，內部培訓提升其自身能力，提高就業能力。

5結論

綜上所述，我國農村集體經營性建設用地入市改革中還存有很多的問題，需要投入更大努力進行改革。改革不是一蹴而就的，需要多方長期的努力，需要平衡好國家、集體、個人三方的利益，重點是農民的利益以及其可持續發展能力的培育，只有這樣才能保證改革的深化前行。

參考文獻：

[1]馬艷平.農村集體建設用地流轉的理論、實踐和制度完善[J].經濟問題，2015（4）.

[2]于建嶸.集體經營性建設用地入市的思考[J].探索與爭鳴，2015（4）：55-58.

[3]張紅宇.新型城鎮化與農地制度改革[M].北京：中國工人出版社，2014.

[4]于瀟，吳克寧，阮松濤.集體經營性建設用地入市[J].中國土地，2014（2）：35-37.

[5]丁琳琳.農村集體建設用地入市淺析[J].中國土地，2015（8）：30-31.

[6]楊紅.淺談農村集體建設用地流轉市場體系的建立[J].中國土地，2015（10）：28-29.