社會政策的制定與實施探析

羊凡

[摘要]文章以“全面二孩”政策的實施現狀為切入點，從社會政策的制定與實施兩個方面全面分析了我國從1949年至今的生育政策，以結構功能主義為理論支撐充分對政策不同群體的相關利益進行分析，對政策實施的阻力提出了建議。

[關鍵詞]“全面二孩”；政策制定；結構功能主義

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.152

社會政策的制定是政府為了滿足人們在各個方面的民生需求、維護社會公平、解決社會問題，利用和調動各種社會資源制定的政策體系。隨著老齡化速度的加快，“銀發浪潮”洶涌襲來，我國的生育政策也在不斷地調整和完善。2015年10月，十八屆五中全會公告確定，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。本文將利用結構功能主義理論對“全面二孩”政策的相關群體及其利益進行分析，以期對促進政策的實施提出創新性建議。

1生育政策的歷史推進

人口政策是一個國家社會經濟政策體系中的重要組成部分，每個國家都力求在不同時期制定的人口生育政策必須符合本國國情的發展。我國作為世界上人口最多的國家，人口生育政策的制定也是一波三折。從新中國成立初期至20世紀末，馮立天在《50年來中國生育政策演變之歷史軌跡》中將我國的生育政策大體分為九個歷史時期：“①從中華人民共和國成立到1953年：鼓勵人口增長的政策。②1954年至1957年：由嚴禁節育到逐步主張節制生育。③1958年至1959年：已孕育起來的上層控制人口思想受到嚴重干擾。④1960年至1966年文化大革命發動前夕：計劃生育思想復蘇與開展工作。⑤1966年至1969年：計劃生育政策未變，但喪失實施的社會環境。⑥1970年至1980年初秋：全面推行計劃生育，形成合情合理的生育政策。⑦1980年至1984年春：計劃生育政策由晚稀少向一孩緊縮。⑧1984年至1991年：完善計劃生育政策形成各地方計劃生育條例。⑨1991年至1999年：現行計劃生育政策的穩定。”[1]

但是21世紀以后，勞動力問題、老齡化問題的日益凸顯，我國人口生育政策發生了轉折性變化。2002年開始實施《人口計劃生育法》，夫妻雙方均是獨生子女的家庭可以生育二胎的政策開始在全國推行。2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。2015年10月，黨的十八屆五中全會公報提出，促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。[2]

2政策制定與實施階段不同群體利益分析

社會政策的制定與實施是對全體社會價值進行利益最大化分配，帕森斯在其著作《社會體系》中提出，所謂社會結構，是具有不同基本功能的、多層面的次系統所形成的一種“總體社會系統”，包含執行“目的達成”“適應”“整合”和“模式維護”四項基本功能的完整體系。[3]在我國“全面二孩”政策的制定與實施過程中，筆者將通過政策對不同群體的利益沖突進行簡要分析。

2.1政策制定者

上文提到，我國的人口政策必須符合我國發展國情而制定。在20世紀五六十年代，馬寅初就指出了我國當時的人口問題，也系統闡述了他的理論觀點，認為人多固然是資源，但也是一種負擔，是需要合理控制的。這就是計劃生育的早期雛形，但是由于與當時的主流思想不符，沒有被采納。進入21世紀以后，我國老齡化問題愈發嚴重，人口比例失調的弊端也暴露無遺，特別是中青年勞動力銳減和“失獨”等社會問題的頻發，我國中央政府及國家衛計委等部門從我國的戰略布局出發，繼“單獨”二孩之后又提出了“全面二孩”政策。

2.2政策接受者

在“失獨”問題嚴峻的社會環境下，獨生子女贍養老人的壓力也日益加劇，開放“全面二孩”政策是可預見性的必然事件。“全面二孩”政策的接受者也可以理解為直接利益相關者，主要是適育女性及其家庭。在分析“全面二孩”政策對他們的影響時，我們不得不又提到“單獨”二孩政策，非獨生子女家庭想要生育二胎也是推動“全面二孩”政策的主要人群。在決策過程中，他們無法直接參與制定政策，也沒有權力對提案進行表決和投票，但是他們對政策制定的影響方式主要通過大眾媒體，特別是網絡和社會輿論。

2.3政策影響者

政策影響者是指沒有參與政策制定，也不是政策主要接受者的間接群體。在“全面二孩”政策制定和實施之后，企業成為了政策的主要影響者。政策實施前，在企業工作的職場女性生育一個孩子，休一次產假，那么政策實施之后女性產假期間的工作替代問題成了企業的難題。

3“全面二孩”政策推進過程中的問題

3.1家庭經濟支出問題

二孩政策放開之后，許多家庭考慮的最主要的問題還是生孩子的成本問題。“生的起養不起”這樣的狀況在中國日趨嚴重，從孩子的奶粉、尿布到孩子的升學擇業，這些現實問題是許多父母在生孩子之前就必然會考慮到的問題。現在很多家庭選擇“丁克”或者只生一個孩子，并不是因為他們不喜歡或者政策未開放，而是越來越多的人們更追求生活和生命的質量，不想被現實的經濟壓力拖垮。

3.2醫療資源配置問題

“看病難”是我國當下亟待解決的社會問題之一，在“全面二孩”政策實施之后，目前我國醫院的產房設置是否已經真正成熟地做好迎接“二孩浪潮”的準備？在醫療資源規劃中，中央政府必然是已經考慮到了這個問題，但是各地優質資源尚且不足，所以如何合理配置各地醫療資源也是制定和實施二孩政策過程中需要考慮的問題之一。

3.3學齡前兒童的教育資源配置

中國式最具特色的教育方式是：“不能讓孩子輸在起跑線上。”很多家庭對于開放二孩仍然處于觀望階段，不是生不起，而是更要考慮優生優育。特別是在當下早教盛行的時代，二孩呱呱墜地之后的早教教育資源空缺成為家長更加焦慮和擔心的問題。而非正規的學齡前學校和教育機構泛濫和正規的學齡前教育學校或機構匱乏，也成為“全面二孩”推進路上的阻力。

4解決策略及建議

4.1促進政策制定的完整性

在社會政策制定的過程中，我們首先是提交提案給上層政府，上層政府領導通過專家意見等經過討論，最終權衡利弊制定和頒布成法案政策。那么在政策實施過程中我們遇到的諸多困難也有很多是由于政策制定的不完整性導致的，生育政策關系到國家的發展、社會的進步。在推進“全面二孩”政策過程中，首先應該對當下的醫療、生育、住房、教育等保障進行完善，保障女性的就業和生育權利，降低家庭養育二孩的成本。

4.2地方政府因地制宜地解讀政策

在全面推進二孩政策的過程中，除了完善配套政策措施，各級政府更應該深入了解當地人民的生育理念和生育需求。目前，“全面二孩”政策的推行計劃路線圖已經確定，各地政府應該積極了解符合生育條件家庭的訴求，為有意愿生育二胎的婦女做好政策解讀、心理支持等專業工作。積極完善好家庭幫扶政策，對失獨家庭多給予關懷和適當的經濟支持，在醫療、就業、低保救助等各方面給予幫助。

4.3促進制定女性職工居多企業補貼政策

在女職工居多的企業，全面推行“二孩”政策之后，誰為企業買單？這樣的問題頻頻出現。的確，企業本不應該為這樣的生育政策買單。特別是“二孩”政策全面放開之后，對女大學生的就業也造成了很大的影響，很多企業在招聘之初就會核算招聘一個女員工對于企業所必須承擔的支出和風險。在這樣的情況下，筆者認為，應該呼吁國家對女性居多的企業多給予經濟政策上的優惠和幫扶，為企業減輕負擔。

4.4推動資源配置的合理性

在全面推進二孩政策的過程中，許多有生育意愿的家庭更擔心的問題是孩子出生前后的資源配置問題。要促進相關政策法規的宣傳、解讀和修改工作，盡可能地消除社會對“全面二孩”政策的誤讀。同時，在推進“全面二孩”過程中，應該積極總結推動單獨二孩的經驗教訓，避免相同相似問題重復地出現。在政府大量購買社會服務的大環境下，積極促進社會組織對生殖生育、高齡產婦健康知識、新生兒健康知識、生育保險等相關知識進行項目化推進。積極搭建社會組織和社區互動橋梁，促進社會力量支持社會政策實施，讓更多家庭消除過多的后顧之憂。

參考文獻：

[1]馮立天，馬瀛通，冷眸.50年來中國生育政策演變之歷史軌跡[J].人口與經濟，1999（2）：3-12，42.

[2]張純元.中國人口生育政策的演變歷程[J].市場與人口分析，2000（1）：47-54.

[3]ParsonsT.SocialSystem[M].NewYork：FreePress，1951：25.