地方政府間區域經濟合作爭議的仲裁解決機制探究

謝文慧+屠世超

[摘要]以仲裁方式解決因區域經濟合作協議而產生的爭議，應成為最主要的爭議解決方式。仲裁適應了中國社會轉型和法律社會化背景下，對復雜的社會關系進行綜合調整的時代要求，對解決區域經濟合作爭議，有其獨特的優勢。為適應區域經濟合作爭議解決的需要，我國應承認臨時仲裁制度。

[關鍵詞]區域經濟合作；協調機制；司法外爭議解決方式；仲裁

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.138

為推動區域經濟協調發展，在中央政府的倡導下，近十幾年來，我國的地方區域經濟合作有了較大的發展，以長三角、珠三角和環渤海灣的區域經濟合作為典型代表。區域經濟合作過程中不免發生爭議，區域經濟合作爭議是一種新型的經濟社會糾紛，對該爭議無法通過訴訟途徑解決，而司法外爭議解決方式，尤其是仲裁對其非常適合。本文試就仲裁方式解決區域經濟合作爭議的優勢及其制度構建，進行初步的探討。

1區域經濟合作爭議的解決方式

區域經濟合作的目的是通過地方政府之間的協商和合作，協調、統一區域內各地方政府的經濟社會政策，消除地區行政壁壘，促進市場要素的流通，充分發揮市場機制的主導作用，減少、消除因不同行政區劃之間的政策差異所導致的發展不平衡，促進、實現區域經濟一體化。[1]區域經濟合作是通過區域內的地方政府之間簽訂并履行區域經濟合作協議的形式實現的。區域經濟合作協議是指在經濟區域的形成和發展過程中，特定經濟區域的地方政府之間，為促進本地經濟的發展，并實現區域內經濟社會的協調發展，在其職權范圍內，經過相互之間的平等協商，就特定經濟領域內實現行政管理職能的合作和政策的協調，達成一致而訂立的協議，區域經濟合作協議是區域經濟合作的法律表現形式。

區域經濟合作的實現不是簡單地依靠行政、計劃和政府間的協調手段，而是著眼于通過地方政府之間的合作，消除區域行政壁壘，提供以統一的經濟社會政策為主要內容的區域內無差異的、統一的公共產品，同時充分發揮市場機制的作用，達到企業發展、地域發展和區域經濟一體化的目標。區域經濟合作的實現，需要有穩定的形式和依據，因而，區域經濟合作協議的訂立和履行，對于明確作為區域經濟合作主體的各地方政府的義務和職責，切實保障地方政府相關義務和職責的履行，推動區域內統一市場的形成，促進相關產業和區域經濟的發展，具有重要的作用。

然而，區域經濟合作協議的履行過程中，由于各種原因，如區域經濟合作協議本身內容的不完善、不明確、不具體，區域經濟合作過程中出現了一些新情況、新問題，或者參與區域經濟合作的地方政府部門利益的減弱，或者短期內地方利益受到影響等，可能導致地方政府對區域經濟合作產生不同的認識，或者對合作協議本身產生不同的理解，從而有可能對區域經濟合作協議的履行和區域經濟合作目標的實現造成一定的障礙。如果作為協議一方主體的地方政府由此違反合作協議，勢必會對嚴格執行協議的其他合作方造成一定的經濟損失。這種損失通常表現為整個行政區域內的某一行業或某些行業經營不暢，甚至無法經營，其危害程度遠比普通民商事違約行為所造成的損失要嚴重得多。因此，建立穩定、有效的區域經濟合作爭議的協調和解決機制，對于保證各成員方切實履行區域經濟合作協議規定的義務，實現區域內經濟社會政策的真正協調和統一，有效減少和消解區域內不同行政區劃之間的經濟貿易摩擦，形成區域內統一的市場，促進區域經濟一體化進程，實現區域經濟社會共同發展，具有十分重要的意義。

區域經濟合作和區域經濟一體化目標的實現，需要建立穩定的區域經濟合作協調機制，其主要內容當然是區域經濟合作發展的推進機制，即如何促進地方政府間的區域經濟合作，消除因不同行政區域造成的行政壁壘，實現市場和區域經濟發展的一體化，但其中也應包括區域經濟合作爭議的協調和解決機制，以妥善解決區域經濟合作過程中產生的爭議，消除合作各方之間的分歧，確保區域經濟合作的有效實現。區域經濟合作爭議的協調和解決機制應成為區域經濟合作協調機制的重要內容之一。

一般認為，區域經濟合作的協調機制應包括中央政府指導、地方政府之間的協商和中介組織的協調三個層面。[2]中介組織的協調作用主要體現在對區域經濟合作爭議即區域經濟合作協議履行過程中產生的爭議的解決上，區域經濟合作爭議的協調和解決機制主要是通過中介組織實現的。

區域經濟合作協議從形式上看是各方主體之間平等協商的結果，符合民商事合同的基本特征，但由于其主體是行政機關，所處分的是行政機關的行政職權，因而與普通的民商事合同又有區別，就其性質而言，屬于較為典型的行政協議或行政協定，其實質是一種以公務協助為內容的抽象行政行為，因而與一般的行政合同也存在較大的差異。[1]對區域經濟合作協議履行過程中產生的爭議，無法通過民事訴訟程序解決。同時，區域經濟合作協議作為一種行政協議，其爭議也無法通過行政訴訟程序解決，我國的行政訴訟程序解決的是行政相對人與行政主體之間就具體行政行為產生的行政爭議。在我國的訴訟制度中，缺乏對行政協議爭議的訴訟程序規定。對區域經濟合作協議等行政協議爭議只能通過非訴爭議解決方式即司法外爭議解決方式（替代性爭議解決機制）處理，由引起爭端的行政協議各方通過協商、斡旋、調解、調停、仲裁等程序解決。

對區域經濟合作爭議，首先應由合作各方通過地方政府首腦會議、聯席會議或專門設立的協調機構、工作機構內的各方代表協商處理，也可以由中央政府設立的區域經濟協調發展指導機構或區域經濟合作職能機構調解處理。但我們認為，在各種司法外爭議解決方式中，充分發揮中介組織的協調作用，以仲裁方式解決區域經濟合作爭議，應成為一種主要的、常態化的爭議解決方式。

2仲裁方式解決區域經濟合作爭議的優勢

我國正處于社會轉型期，表現為現階段的中國出現了比較明顯的社會階層分化，利益格局和利益調整復雜，大量新型的經濟、社會糾紛不斷涌現，各種社會矛盾凸顯。而傳統的司法審理程序由于難以突破制定法既定的法律淵源框架，在解決新型社會矛盾和爭議中捉襟見肘，從而為司法外爭議解決方式的蓬勃發展提供了廣闊的空間。與此相適應，法律社會化的趨勢日益明顯，傳統的公法、私法的涇渭劃分漸趨模糊，各種非正式的社會規范在爭議解決中所起的作用日益明顯。在各種司法外爭議解決方式中，最為典型和重要的莫過于仲裁，通過爭議雙方的一致意愿，將他們之間的爭議提交給雙方都同意的中立的第三方裁決者，居中裁決以解決爭議。

大陸法系國家將民事與行政截然劃分，公法與私法界限分明，這與當今中國社會轉型以及法律社會化、公法與私法融合的趨勢和社會現實相悖。公法、私法融合，社會法的產生，為爭議解決實踐中重新審視民事爭議的內涵，擴充民事爭議的范圍，并基于公正、平衡的要求，不拘手段對任何內容的社會關系或事務進行綜合調整奠定了基礎。法律社會化背景下出現的大量新型經濟社會糾紛，更需要綜合調整的糾紛解決思路和機制。社會關系是復雜的，具體的社會關系本無“公”與“私”、民事或行政之分，某種具體的社會關系或行為屬于何種性質或應由哪個法律部門調整，并不存在某種客觀、統一的標準。[3]法律的高度社會化，導致以法律調整的社會關系的抽象性質來區分法律部門并采用不同的調整手段，已不具有多少實際意義，取而代之的，應是對各種社會關系不惜運用多種法律調整手段加以綜合、統一的調整。在中國社會轉型和法律社會化的背景下，應從“大民事”的法治機理角度，基于“大司法”的理念，綜合運用法律、政策和各種非正式社會規范的實現機制，全面重構新型經濟社會糾紛的解決之道，形成多元化的糾紛解決機制，使得立法無須在制度上作重大的變革，即可適應新的時代要求。而仲裁正契合了這種理念，以其獨特的優勢，適應了新形勢下多元化解決社會經濟糾紛的發展趨勢。

處在轉型期的中國，地方政府以及社會多元主體已在更廣闊的領域和更多的層面上參與到現代市場經濟活動中，導致各種公、私交融的新型經濟社會糾紛不斷涌現。在我國現行的憲政體制下，司法機關并不具備審查政府抽象行政行為的政治前提，也不具備司法審查權，相反，司法機關的審判活動有時卻需要以政府抽象行政行為作為法律淵源。在這種背景下，司法機關處理各種公、私交融的新型經濟社會糾紛的局限性日益凸顯，而仲裁制度卻能夠發揮更大的制度貢獻，為審查政府的經濟行政行為，為“官”與“官”之間、“官”與民之間的糾紛解決，提供更多司法外解決的制度選擇，從而為國家經濟、法律政策的實現，提供更多的途徑和方式。

對處于轉型期的當今中國而言，包括仲裁在內的司法外爭議解決方式的另一重要的制度功能，在于其無須嚴格遵循制定法的法律淵源，也無須嚴格遵循訴訟程序的證據規則和先例，而各種非正式的社會規范在司法外爭議解決方式中的運用得到長足發展，使得爭議解決方式更為靈活和有效。因此，其對于新型經濟社會糾紛的解決，先天地具有了創造性的制度功能。近幾年來，我國的區域經濟合作已有了重大的發展，地方政府之間簽訂區域經濟合作協議，已成為普遍的社會經濟現象，但目前我國尚沒有專門的區域經濟合作方面的立法，區域經濟合作爭議的處理中缺乏現有法的淵源，已是不爭的客觀現實。這使得區域經濟合作協議的履行，很大程度上依賴于成員方的誠信，區域經濟合作爭議的解決，很大程度上取決于成員方的協商結果，區域經濟合作協議在很大程度上成為無實際約束力的“軟條款”。但仲裁對于缺乏現有法律規則的經濟社會糾紛，仍然能夠基于平衡、公平、正義的理念，探究法律的精神和當事人的真意，作出公正的并能為當事各方所共同接受和信服的裁決，因而仲裁對于區域經濟合作爭議之類的經濟社會糾紛處理，具有無可替代的優勢。

行政主體之間簽訂的行政協議中，成員方違反約定應承擔怎樣的違約責任，應是行政協議的必要條款，也是強化行政協議約束力的重要保障。行政協議作為公法契約，與私法契約有著很大的差異，違約責任的具體形式應有所不同，比如成員資格的喪失、經濟合作的終止和中斷，還有其他的合法制裁。但是，在我國已締結的行政協議中，卻往往找不到有關違約責任的規定。[4]當然，即使責任條款設計得再完善，行政協議成員之間的爭端也不可避免。對此，以仲裁方式解決包括區域經濟合作協議在內的各類行政協議爭議，也具有自己獨到的優勢，其能夠基于公平、公正的理念，根據事實和客觀需要，合理確定違反方須承擔的法律責任以及應采取的補救措施，實現區域經濟合作協議的目的。

在當今社會，仲裁解決爭議所具有的快速、專業、靈活、保密、一裁終局等優勢，更是已成為法律界的共識，也為爭議當事人所稱道。在區域經濟合作爭議的解決中，對主持者的專業性和對爭議事項的熟悉程度要求更高，同時對于爭議事項的保密性也有很高的要求，仲裁解決爭議的特點正契合了這些要求。參與仲裁解決區域經濟合作爭議的仲裁員應是中央政府區域經濟協調發展指導機構和區域經濟合作職能機構的領導，以及知名的區域經濟專家、學者，知名的法律界人士，具有豐富的區域經濟合作方面的專業知識和實踐經驗，同時又精通法律理論和知識，能夠對區域經濟合作爭議作出客觀、公正的評判，能夠運用自己的專業知識和經驗、技能對爭議各方進行深入的案情分析，并在此基礎上對爭議各方作一定的說服、教育工作，使爭議各方在明辨是非、對錯的基礎上，互諒互讓，從而有效地調停爭議，并有助于維護爭議各方之間的關系，使得爭議各方之間存在繼續合作的可能性。

3仲裁方式解決區域經濟合作爭議的制度構建

解決區域經濟合作爭議的仲裁方式，無非包括兩種，即常設仲裁機構仲裁和臨時仲裁。有學者提出建立區域經濟合作的中介組織協調機制，可以考慮由中央政府召集成立“省際貿易仲裁委員會”之類的機構，建立協商仲裁制度，對省際之間難以協調的問題或產生的經貿爭端進行仲裁并督促實行。[2]此即為設立常設仲裁機構的設想。

目前，我國境內的仲裁機構是指各地設立的仲裁委員會以及中國國際貿易促進委員會（中國國際商會）設立的中國國際經濟貿易仲裁委員會和中國海事仲裁委員會，根據《仲裁法》的規定，仲裁機構受理案件的范圍包括平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，不包括婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛，以及依法應當由行政機關處理的行政爭議。即按照《仲裁法》的規定，我國的仲裁是指常設仲裁機構的仲裁，不包括臨時仲裁，仲裁受理案件的范圍僅包括民商事案件。因區域經濟合作協議發生的爭議，不屬于民商事案件，因此不屬于仲裁機構受理案件的范圍，仲裁機構無權受理。因而，設立“省際貿易仲裁委員會”之類的機構，專門對區域經濟合作爭議進行仲裁的設想，有其一定的可行性。

雖然我國《仲裁法》未規定臨時仲裁制度，但在商事仲裁理論上，仲裁應包括常設仲裁機構仲裁和臨時仲裁兩種情況。國際商事仲裁的立法實踐上，仲裁機構不僅包括常設仲裁機構，而且也包括臨時仲裁機構。臨時仲裁也已成為國外民商事爭議解決的通行做法。我國《仲裁法》未就臨時仲裁作出規定，不能不說是立法制度上的缺憾。在我國區域經濟合作已經比較普遍的背景下，對于區域經濟合作爭議的解決而言，承認臨時仲裁在仲裁制度中的應有地位和作用，已勢在必行。

臨時仲裁是指根據當事人之間的仲裁協議，為了解決該特定協議項下的爭議，專門設立仲裁庭所實施的仲裁活動。臨時仲裁機構的職能就是專門解決某一仲裁協議項下的爭議，當仲裁庭對該協議項下的爭議作出裁決后，使命即告完成并即行解散。由于臨時仲裁機構是為審理某一特定爭議案件而臨時設立，因而沒有固定的辦公地點、章程和規則，在實踐上，凡是與仲裁審理有關的事項，包括仲裁庭的組成、仲裁地點、仲裁適用的規則等事項，都由當事人事先在仲裁協議中作出約定。

臨時仲裁的主要優勢在于：第一，在程序上比較靈活，爭議雙方可以就與仲裁有關的任何事項，包括仲裁費用等，作出約定；第二，可在一定條件下提高工作效率，減少仲裁費用的開支。此外，臨時仲裁機構還可以減少常設仲裁機構的一些內部管理方面的復雜手續。當然，臨時仲裁優勢的發揮，有賴于爭議雙方真誠地解決他們之間爭議的強烈愿望，并將此愿望付諸實施，當事人與其代理律師之間、當事人及其代理律師與仲裁庭之間實現密切合作，本著尊重事實和法律、誠實信用與公平交易的原則，使爭議得到妥善的解決。只有這樣，仲裁解決爭議的效率、公正和經濟的特點才能得以真正的發揮。[5]

就區域經濟合作爭議的仲裁解決而言，雖然設立專門的常設性仲裁機構，由其進行仲裁處理，有其一定的可行性，然而考慮常設性仲裁機構的運行成本，以及設立后的業務量、受理區域經濟合作爭議案件的數量等因素，并不是十分理想的做法。我們認為，臨時仲裁應更為可行。中央政府設立的區域經濟合作職能機構可以建立區域經濟合作專家庫，并制定區域經濟合作爭議臨時仲裁規則，在區域經濟合作協議發生爭議，當事各方一致同意通過仲裁處理時，向爭議各方推薦適用臨時仲裁規則并發送專家庫名單，由爭議各方按照仲裁協議的約定以及臨時仲裁規則的規定，確定仲裁員組成仲裁庭，并由仲裁庭按爭議各方認可的臨時仲裁規則的規定進行裁決。而區域經濟合作職能機構應做好相關的服務工作。在區域經濟合作爭議的各方自行協商處理爭議時，區域經濟合作職能機構也可以向爭議各方發送專家庫名單并推薦相關專家，或者由爭議各方自行選擇相關專家，由相關專家幫助進行協調，以便能通過爭議各方的自行磋商、溝通，達成一致，妥善處理爭議。而這也進一步體現了區域經濟合作職能機構的協調職能，并實現協商與仲裁的有效對接。

參考文獻：

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