我國慈善組織的規制與監管研究

蔡鑫宇

[摘要]隨著《慈善法》的頒布，我國慈善事業步入了新的發展階段，但是在《慈善法》與相關法律法規的規范下，慈善組織仍存在許多問題，必須出臺一系列有效的具體的規制與監管措施，保證慈善組織的良好運行。文章采取文獻綜述法和實地觀察法，引入制約慈善組織監管的“三力理論”，對《慈善法》下慈善組織存在的監管問題做出分析整理，提出有效監管的“三明主義”，建立慈善組織、第三方評鑒機構、社會群眾和政府機構形成“三角四方”的開放式監管體系。

[關鍵詞]“三力理論”；“三明主義”；“三角四方”；監管體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.127

目前，非政府組織的崛起推動了全球慈善事業的發展，中國的慈善事業也處于蓬勃發展的階段。在《慈善法》與其他相關的法律法規的規范下，慈善事業已經不僅僅局限于單純的救災濟貧領域了，它開始擴展到了文化、教育、環境保護等各個公益領域，并在社會生活中扮演著重要的角色，成為了政府保障和政府救濟的有效補充。因此，通過強化對于慈善組織的監管研究，能夠更為充分地發揮出其在促進慈善事業發展方面的作用，為社會的均衡做出更大的貢獻。

1慈善組織規制監管的必要性

慈善是指在政府的規范下，個人或群體自愿通過慈善組織機構或者其他途徑，向社會或個人無償提供人力、物力、財力，旨在改變受助者生存環境的援助行為，受助者可以面向全社會也可以面向特定人群。為保證慈善組織的良好運行，需要嚴明的規制監管措施。

慈善組織在運營過程中存在投入與產出的關系，例如，捐款者捐獻100元給慈善組織，慈善組織找到需要這筆錢的人，幫助他改善現在生活上的困境。因此要讓慈善事業這個市場發揮應有的作用，必須要制定一系列的公平、公正、公開的“游戲規則”。

即使良好的慈善組織運營，很難實現慈善事業的重要的社會目標，慈善事業的良性發展帶來的是社會貧困人民的生活水平的改善，因此，有效的監管保證了慈善組織“均貧富”功能的實現。

2我國慈善組織規制監管機制

2.1監管依據

隨著2016年3月16日《慈善法》的頒布，以及現有的相關法律法規，如《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理條例》《社會團體登記管理條例》等，慈善組織的監管處于有法可依階段。各地也積極出臺相關政策，為慈善組織的監管提供依據。

2.1監管主體

有了法律的依據還需要公權力賦權給相應的政府部門，或者由政府給一個獨立化的專業的社會團體賦權行使監管的職能。本文認為慈善組織的監管主體應是縣級以上人民政府民政部門、慈善協會和社會群眾。只有做到明確主體，才能全面發揮監管的作用。

2.3發現問題

明確主體后，需要監管主體行使監管職能，按照監管依據觀察是否出現違規違法行為，發現慈善組織存在的問題。

2.4采取措施

發現問題后，針對問題，采取相應的措施，最有效的監管就是采取措施的力度之大，大到被監管對象能夠自覺盡量不去做違規違法的事情，使得慈善組織能按照社會目標正常地運行。

3制約慈善組織規制監管的三要素

為使規制和監管的功能得到正常的發揮，我們引入劉遠立教授的“三力理論”，從能力、動力和壓力三方面去尋找慈善組織規制監管的制約因素。

3.1能力

監管主體具有較強的執政能力、監管能力、治理能力對慈善組織的良好運行是一個必要條件。具備以上條件才有能力搜集相關信息以了解慈善組織是否遵守法律和是否有能力懲罰違法者。

3.2動力

慈善事業關乎到社會整體生活水平的提高，又關乎貧困人民的生存，但是由于慈善組織太復雜，既有政府機構又有社會組織，據民政部《2015年社會服務發展統計公報》，2015年民政部門和社會組織共接收社會捐款654.5億元，共接收社會捐贈衣被4537萬件，大量的捐贈信息正在挑戰信息系統和監管主體的知識，慈善組織工作人員是否具有足夠的動力去處理這些信息成為慈善事業發展的重點問題。此外，受捐群體生活上的改善的不確定性使得政策的制定和監管很難有效。因此，需要慈善組織內在的動力去約束自己的行為，也就是自律是慈善組織良好運行的充分條件。

3.3壓力

自律的作用不僅在于其相對的能力，還在于同行的壓力：獲得同行的認可是慈善組織良好運行及其工作人員職業發展的重要基礎。此外，違規成本的壓力也會決定慈善組織運行的優劣。

4慈善組織存在的監管問題

我們通過實地觀察法，前往A市的某慈善組織，主要從能力、動力和壓力三個維度去尋找慈善組織存在的監管問題。

4.1慈善機構缺乏有效監管

第一，我國慈善組織存在多頭領導的現象。在當前官辦慈善的現有體制下，慈善組織通常由政府控制或主導，NGO（非政府組織）自身也設有自己的監管部門，在政府與組織雙重監管下，往往會形成管理工作重疊、監管主體混亂的局面，不僅擾亂了慈善組織的正常運行秩序，也會造成管理效率低下等問題。[1]另外，在政府領導下的官辦慈善組織得到政府的大力庇佑，對慈善機構的監管在一定程度上就是對自己的監管，因而政府監管的力度和強度也受到極大限制。

第二，我國慈善組織缺乏有效的系統的監管體系。目前慈善組織監管主體主要是民政部，通過定期或不定期的檢查來作為主要規制監管的手段，缺乏有效的系統的監管體系。檢查中出現問題的懲罰力度較低，慈善組織缺乏自律的壓力；因為缺乏有效的監管體系，慈善組織會出現謀私利的動力而替代自我監管的動力；另外，慈善機構的監管主體民政部的職能眾多，導致缺乏有效、及時監管的能力。在“三力”缺失的現有慈善監管體系中，不僅存在慈善組織運行的低效率，還存在監管的低效率。

4.2慈善機構缺乏公信力

“中國社會并不缺少善心。缺少的是對公益組織的信心”，這是國際著名咨詢機構麥肯錫公司對中國公益事業所作的評價。根據我們有關“制約中國慈善事業發展的主要原因”的調查數據，在430張總票數中，認為“一部分有捐助能力的人沒有盡到責任”的占9.68%，認為“缺少鼓勵慈善行為的機制環境”的占13.22%，認為“信息不透明”的占8.74%，選擇“其他”的占2.79%，而選擇“中國慈善機構的公益性令人懷疑”的占65.57%，占比遠遠超過其他選項。由此可見，中國慈善組織的公信力現狀令人擔憂。

當前慈善組織遭遇的困境還會延續，這不僅無助于緩和階層沖突與社會矛盾，還會影響到全面深化改革的大局與國家治理現代化目標的實現。[2]

5慈善組織的規制建議

慈善組織的規制是指通過各種手段搜集慈善組織的各項信息，為慈善監管的開展提供依據。我們通過文獻綜述法，以“慈善監管”為甄選主題在CNKI中進行篩選，時間選擇從2015年1月1日至2016年12月29日，共獲得28篇文獻。綜合這28篇文獻及國內外有效監管的經驗：海南省“圍評價期模式”、美國梅奧診所管理經驗和英國慈善委員會——專門機構的集中監管模式等，我們將有效監管各因素概括總結為有效監管的“三明主義”。通過這“三明主義”，監管的主體可以精準地得到慈善組織的信息，開展慈善組織的規制行為。

5.1目標清明

慈善組織的目標與我們對慈善事業重要的期待是緊密相關的，目標就是我們想要達到的效果，如效率、公益性、公平等，對慈善組織的監管，首先要對組織性質進行定義，明確監管的主體和對象，保證做到“天網恢恢，疏而不漏”。

5.2監測嚴明

要做到檢測嚴明，首先，監測過程指標化。我們要對監測的過程建立可測量、可追溯的指標，明確監測什么，怎么去收集信息和從何處收集；其次，保證收集到的信息是客觀的、科學的、敏感的。

5.3過程透明

借鑒韓國2006年抗生素使用率下降的經驗，監管過程的公開化會使得監管效率的上升，考核結果的信息公開會形成同行的壓力，慈善組織錢從哪來到哪去，一個透明的運營機制會給慈善組織帶來同業運營、同業監管的壓力，有了壓力，便會轉化為競爭的動力，對于慈善組織來說就是提高自律的能力和動力，憑此在同業競爭上取得優勢，這顯示了過程透明在慈善組織規制與監管方面的重要性，這也充分印證了劉遠立教授的“三力理論”能在慈善組織監管方面運用。

6慈善組織的監管建議

我國慈善事業想得到充分、快速的發展必須做到在時代的大背景下，在利用有利因素的同時，盡快培養及強化國人現代的慈善意識，促進慈善運營機制的成熟，“國退民進”，把慈善交給社會組織去運行，提高慈善組織的效率；為保證慈善事業的公正廉潔，必須建立慈善組織、第三方評鑒機構、社會群體和政府形成“三角四方”的開放式監管體系，使其權利與義務的履行得到切實的保障。

為達到有效監管的“三明主義”，我們對慈善組織提出了以下具體的監管措施。

6.1加強內部自律

公益慈善組織只有自律才能滿足社會對公益慈善事業的公信度要求。因此，慈善組織必須想方設法加強自律制度的建設。首先，確立規范的財務管理制度。對資金收入、管理、使用、分配等都要有明細的賬目進行全程的跟蹤，確保各個步驟操作規范，各個任務責任到位，各個責任對應到個人；其次，建立社會公開制度。定期向監管部門提交財務管理報表，并向社會公眾公布收支情況。最后，主動引入慈善信息平臺。實現慈善信息數據化、捐贈記錄公開化。

6.2加強社會監管

政府必須設立專門進行公益慈善組織管理的機構，避免多頭管理導致的責任推諉現象。首先，動員社會大眾對公益慈善組織進行監管。例如，英國的24小時全民監管公益電話舉報機制，讓全體民眾對公益慈善組織進行24小時的全方位監管；建立全國性的公益慈善信息平臺，準確、及時、有效地發布公益慈善信息，對善款的募集和使用進行實時監控，讓其他組織和個人對公益慈善組織的運作進行實時有效的監管。其次，媒體的監管。媒體是傳播信息的媒介。慈善組織利用媒體進行會計信息披露來提高自身的知名度和美譽度，進而提升慈善組織的公信力。同時，媒體關注慈善組織會計信息的過程也是監管的過程，任何慈善組織會計信息披露中顯現的問題，都會通過媒體無限放大，一切信息都要放在陽光下展示，這就使得慈善組織會盡力地提升會計信息透明度和質量，以獲取公眾更好的理解和支持。

6.3建立第三方評鑒機構

鼓勵第三方評估機構對公益慈善組織進行定期評估，并將結果公布于眾。借鑒海南省醫院評鑒暨醫療質量監管中心的“圍評價期醫院評鑒模式”到慈善組織的審核和復核中，該模式有兩個特色：其一，不是政府的行政部門實行準入、等級評審這些任務，而是委托給一個第三方的專業機構，政府撥款，支持建立評鑒中心，但是行使職能完全自主化；其二，“圍評價期醫院評鑒模式”是一個系統性工程，而不是一個突擊性的檢查工作，分成評價前期、評價期和評價后期這樣一個三位一體的監管模式。在評價前期，讓被監管對象學習評價標準，通過對監管對象施以一定的動力和壓力，讓其按照標準自查，發現問題后及時整改。在評鑒期，有一個專家庫，隨機從專家庫中抽取評審團，采用追蹤方法學，對慈善組織在管理標準和運行標準上進行評價，評價的結果及時向被評價的對象反饋。在評價后期，尤其針對評價不合格、有問題的慈善組織幫助其整改，如有針對性地加強培訓、“傳幫帶”和舉行現場研討會等，直到達到標準后，進入下一個循環。因此，“圍評價期”這一模式作為專業性的第三方評鑒機構，又是系統工程，值得我們借鑒于慈善組織的監管。

6.4“國退民進”是動力，是壓力

“國退民進”指的是政府組織從慈善事業的運營主體轉換到監管主體，慈善事業的運行交給社會組織，提高慈善組織的工作效率。值得重視的是，社會組織有利潤最大化和利潤私有化的傾向，為保證慈善事業的公正廉潔，必須加強監管力度和精度，因此需要運用“三力理論”和第三方評鑒機構，給予其適當的壓力和動力，也要加強培訓，增強慈善組織工作人員的能力，使慈善組織發揮其應有的作用。也可以通過信息的公開，形成慈善組織之間的競爭壓力，推動慈善組織的良好運營。

6.5建立“三角四方”的監管體系

慈善組織具有公益性，完全交給社會組織必會帶來“市場失靈”。為防止慈善組織市場化帶來的“市場失靈”，必須建立慈善組織、第三方評鑒機構、社會群體和政府形成“三角四方”的開放式的有效的監管體系，使其權利與義務的履行得到切實的保障。政府起主導控制作用，通過政策法規進行約束，也要注重不定期組織培訓，增強慈善組織工作人員的工作技能和監管實施人員的評鑒能力；慈善組織、第三方評鑒機構、社會群體相互制約、相互促進，互為動力和壓力，能力、動力和壓力的協同作用，緩解貧困人口的生存壓力，促進社會的生活水平的提高。

參考文獻：

[1]譚璐.公信力危機與改革：我國慈善組織的困境與出路[J].云南社會主義學院學報，2014（3）.

[2]鄭功成.關于慈善事業立法的幾個問題[J].教學與研究，2014（12）.

[3]鐘麗歡.中外慈善組織管理比較及對廣州的啟示[J].長沙民政職業技術學院學報，2004（1）.

[4]鐘麗歡.公益慈善組織發展現狀及對策研究——以廣州為例[J].長沙民政職業技術學院學報，2004（2）.