基于VFM評估方法的PPP宏觀政策研究

趙雪琳

[摘要]在研究有關PPP模式的國內政策的基礎上，系統分析了當前我國PPP模式發展的政策環境，并將VFM評估方法運用其中與宏觀政策回顧相結合，利用定性分析和定量分析研究PPP模式的現狀及特點。目前我國PPP模式面臨著融資渠道單一及金融扶持政策單一、適用范圍較小、與利益空間的矛盾等影響。建議從明確補貼條目獲取相應必要補償、創建有利于模式發展的政策環境、根據多層次發展項目未來收益的預期情況、完善有關權益類融資業務的服務平臺、完善項目合同吸引民間資本參與投資等方面完善PPP宏觀政策，為促進社會和諧具有重要現實意義。

[關鍵詞]宏觀政策；PPP模式；VFM評估[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.034

1引言

城鎮化是實現工業化的必然要求和途徑，也是人類實現現代化建設必然要經歷的過程。隨著時代的變遷，城鎮化的內涵不斷地得以升華，傳統城鎮化中城鎮數目的增多以及城市人口規模不斷擴大已經不能滿足人們的需求，從而人們對新型城鎮化以人為本的核心表現出強烈的需求。PPP融資模式在實現新型城鎮化健康發展過程中也起到了至關重要的作用，目前融資模式多元化和融資路徑穩定化是我國急需創新改進的地方。[1]通過對政策的分類回顧可以對我國政策進行補充改進，對實現住房市場平穩可持續發展、推動房地產健康繁榮發展具有重大的意義。

2我國PPP宏觀政策分類回顧

2.1綱領性政策

財金〔2014〕76號提出通常模式由社會資本承擔大部分工作，而基礎設施建設、公共服務的質量標準及價格高低則由政府相關部門負責。并要求地方各級財政部門要從“補建設”向“補運營”逐步轉變。“60號文”是對“43號文”的補充，是對創新投融資模式方面的深化和具體化。其重點是放寬市場準入及創新投融資方式，是通過推進融資方式，改變政府與企業之間的合作方式來鼓勵推動民間資本的投入。財金〔2014〕113號為PPP項目運作的綱領性文件，對“政府和社會資本合作模式”（PPP模式）項目實際操作產生積極正面推動作用。發改投資〔2014〕2724號對開展政府和社會資本合作（PPP）提出具體要求，將PPP項目分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三類。國辦發〔2015〕42號是深刻理解PPP模式的重點文件。文件要求構建制度體系、規范推進PPP項目實施并提出政策保障。

2.2行業指導性政策

財政部、住房建設部發文財建〔2015〕29號決定在市政公用領域開展PPP項目推介工作，改變市政公用產品和服務由政府單一供給方式，創新政府投融資模式。財政部、環境保護部根據財金〔2015〕76號聯合出臺財建〔2015〕90號，該文件規范PPP項目在水污染防治領域中的操作流程。財政部、交通運輸部為實現支持社會資本參與收費公路建設運營的目標，決定在收費公路領域鼓勵推廣PPP模式，出臺了財建〔2015〕111號。發改基礎〔2015〕610號推進投融資市場多樣化，對投資、PPP、盤活存量、基金方面提供支撐。國辦發〔2015〕61號要求老城區結合道路改造統籌安排；鼓勵企業投資，推廣PPP模式；將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持范圍予以長期投資。

2.3操作規范性政策

財金〔2014〕156號強調地方財政部門在推進PPP過程中注重加強PPP合同管理工作，將PPP合同管理原則放在首位，加強組織協調，防范項目風險，同時將財政部制定的《PPP項目合同指南》（試行）作為文件附件予以發布。發改投資〔2015〕445號要求發改部門重視PPP工作，讓各方主體更加靈活運行金融工作，以期建立多元化的PPP項目資金機制。開發銀行要為PPP項目提供金融、咨詢服務和社會資本引薦工作上起到積極作用；并加強信貸規模統籌調配，優先保障PPP項目融資需求。銀監發〔2015〕43號意見提出要積極創新擔保方式。按照國發〔2015〕60號的有關精神采取積極的態度不斷創新擔保方式，并允許利用相關收益作為還款來源。同時針對PPP項目，將在金融服務方面上大膽創新。

3VFM評估方法

VFM理論是利用全壽命周期理論評價政府部門能否從項目產品或服務中獲得最大收益的一種評價方法，評估、判定不同模式運行中的潛在價值，進而選擇可以帶來長期經濟效益的方案，實現效益最大化，VFM評價方法是追求成本與質量的最佳組合，而不是單純追求成本最小化。[2]VFM評估包括定性和定量兩部分。[3]

4對策分析

4.1通過明確補貼條目獲取相應必要補償

我國目前的稅制結構還處于前工業革命時期，難以應對如今的發展，對PPP事業的發展相當不利。PPP項目生命周期具有的漫長性與稅制安排的變動性相沖突、適用范圍較小、與利益空間的矛盾還受到決策者任期時間的影響。[4]此外，由于PPP項目合同并未涉及臨時性補貼，應針對此方面予以課稅。根據國際經驗，地方收入的地方分成部分可以試試先征后返政策。

4.2通過多方面下手推動PPP模式發展

PPP模式發展的綜合動力在于三個方面：一是有利于模式發展的政策環境；二是根據項目未來收益的預期情況多層次發展；三是完善有關權益類融資業務的服務平臺。應以未來的現金流標準對PPP項目進行劃分，采取政府付費的方式對未來不能帶來現金收益或者收益較少的PPP項目進行融資。并搭建交易平臺及系統推動市場發展為PPP項目創造良好環境。

4.3完善項目合同吸引民間資本參與投資

規定招標方式，嚴令禁止惡性競爭，公開、公平、公正地招標談判，以競爭性磋商和單一來源采購等政府采購方式保證兩方的既得利益。[5]投資主體由政府授權，與其他參與方簽訂合作協議共同成立PPP項目公司，與有關部門簽訂特許經營許可。由同級財政部門備案根據實際情況簽訂項目合同、項目合同的補充合同及其他。使PPP模式更好地融入當地環境。

5結論

近幾年政府大力支持PPP模式的推廣，但是PPP模式并不適用所有項目，如果忽視項目本身特點盲目濫用PPP模式，會造成成本消耗過大、社會資源浪費等嚴重后果，不利于社會發展及進步，因此在運用PPP模式之前，可以引入科學合理的評價方法，將評價方法與PPP模式相結合以期更好地實現項目目標。運用VFM評價方法結合我國2014年和2015年有關PPP模式的政策建議對PPP模式有了更進一步的了解和認識。目前我國PPP模式案例較少，應對發達國家成功案例進行研究并參考借鑒其成功經驗。

參考文獻：

[1]陳賢軍，程建剛.新常態下中國PPP相關政策的邏輯思維[J].當代經濟，2016（20）：118-119.

[2]李鳳.基于VFM的保障房PPP模式研究[D].北京：北方工業大學，2016.

[3]伊超.基于資金價值（VFM）的非自償性PPP項目決策機制研究[D].濟南：山東建筑大學，2014.

[4]孫健.PPP模式發展與財政金融政策協同分析——以山東省為例[J].貴陽學院學報：社會科學版，2016（1）：59-63.

[5]郭鷹.PPP推進中存在的問題及各省政策比較[J].浙江經濟，2015（7）：35-37.