我國(guó)政策性融資擔(dān)保模式創(chuàng)新探究
——以安徽省為例

鮑睿寧，舒家先

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

我國(guó)政策性融資擔(dān)保模式創(chuàng)新探究
——以安徽省為例

鮑睿寧，舒家先

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

政策性融資擔(dān)保是小微企業(yè)增信和融資的重要手段.針對(duì)我國(guó)政策性融資擔(dān)保功能十分弱化的狀況，安徽省創(chuàng)新實(shí)施的政策性融資擔(dān)保模式在全國(guó)得到了很好的推介.但是,安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式在實(shí)施中也存在一些不足，需要我國(guó)從準(zhǔn)公共產(chǎn)品和市場(chǎng)失靈等理論出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全政策性融資擔(dān)保體系，完善政策性融資擔(dān)保法人治理和合作機(jī)制，加強(qiáng)政策性融資擔(dān)保監(jiān)督考核，推動(dòng)安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式上升到國(guó)家模式，以更好地發(fā)揮我國(guó)政策性融資擔(dān)保的功能作用.

小微企業(yè)；融資難；準(zhǔn)公共產(chǎn)品；政策性融資擔(dān)保；創(chuàng)新模式

1 引言和文獻(xiàn)回顧

我國(guó)小微企業(yè)數(shù)量眾多，在推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)和萬(wàn)眾創(chuàng)新、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、增加社會(huì)就業(yè)和國(guó)家稅收等方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱.但是，2014年以來(lái)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，小微企業(yè)融資難問(wèn)題十分突出，成為社會(huì)各界共同研究探討的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題.

為了破解小微企業(yè)融資難題，世界各國(guó)普遍采用融資擔(dān)保這種金融支持手段，幫助小微企業(yè)增信和融資.但是，在政府是否應(yīng)該出資實(shí)行政策性融資擔(dān)保上，國(guó)內(nèi)外學(xué)者存在較大分歧.Mishkin（1998）、Lelarge（2008））和林毅夫（2001）、董彥嶺（2003）等學(xué)者認(rèn)為，政策性融資擔(dān)保違背了市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，容易減弱小微企業(yè)加強(qiáng)成本控制和風(fēng)險(xiǎn)防控的內(nèi)在動(dòng)力，誘發(fā)小微企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)偏好，進(jìn)而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁變成政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn).Stiglitz (1997)、Benavente(2006)和張利勝（2001）、賈康（2003）等基于準(zhǔn)公共產(chǎn)品、市場(chǎng)失靈等理論和實(shí)例分析，認(rèn)為應(yīng)大力推進(jìn)政策性融資擔(dān)保.受此影響，雖然我國(guó)1993年就推進(jìn)政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)，但政策性融資擔(dān)保定位一直不夠清晰，機(jī)構(gòu)不斷弱化，功能作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮.

近些年來(lái)，在美國(guó)、日本等西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的國(guó)家，政策性融資擔(dān)保已經(jīng)在融資擔(dān)保體系中占居主導(dǎo)地位.從我國(guó)來(lái)看，國(guó)務(wù)院多次部署研究加快融資擔(dān)保行業(yè)改革發(fā)展，大力發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu).理論界也再次掀起政策性融資擔(dān)保的研究，文政（2014）提出新常態(tài)下政策性融資擔(dān)保要逆周期運(yùn)行，陳秋明（2014）提出要從法律上明確政策性融資擔(dān)保的功能定位，李庚南（2015）提出融資擔(dān)保要向政策性回歸，等等.在實(shí)踐層面，許多地方都在積極探索，安徽省創(chuàng)新實(shí)施的政策性融資擔(dān)保模式別具特色，被國(guó)務(wù)院融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議發(fā)文在全國(guó)廣泛推介.歸納這些研究和實(shí)踐成果可以發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)的研究主要還是集中在政策性融資擔(dān)保的理論層面，對(duì)政策性融資擔(dān)保具體模式的研究并不多，而安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式只是一省做法，站在國(guó)家角度還需要在理論支撐、宏觀政策和具體運(yùn)作等方面充實(shí)完善.

基于以上分析，本文試圖對(duì)在全國(guó)推介的安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式進(jìn)行實(shí)證分析，提出完善對(duì)策建議，既從理論上彌補(bǔ)研究的短板，也推動(dòng)安徽政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式上升為國(guó)家模式，并在實(shí)踐中得到更好地運(yùn)用和發(fā)展.

2 安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式運(yùn)作特點(diǎn)

按照國(guó)家先行先試的要求，2013年以來(lái)，安徽省堅(jiān)持政府主導(dǎo)，強(qiáng)化財(cái)政支持，創(chuàng)新體制機(jī)制，形成了富有特色的“安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式”，在全國(guó)具有很強(qiáng)的代表性.該創(chuàng)新模式運(yùn)作特點(diǎn)主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：

2.1 構(gòu)建政策性融資擔(dān)保體系

安徽省財(cái)政連續(xù)5年每年安排11億元專項(xiàng)資金，帶動(dòng)市縣財(cái)政等比例足額配套，充實(shí)各地政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)國(guó)有資本金.同時(shí)，省財(cái)政自2013年起連續(xù)4年共安排80億元資金通過(guò)省政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（省擔(dān)保集團(tuán)）注資參股市（縣、區(qū)）政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu).省財(cái)政還出臺(tái)一系列扶持政策，多次向省擔(dān)保集團(tuán)增資，并推動(dòng)市縣政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)加入省擔(dān)保集團(tuán)再擔(dān)保業(yè)務(wù)合作，逐步建立起以省擔(dān)保集團(tuán)為龍頭、以股權(quán)為紐帶、以業(yè)務(wù)為抓手的全省政策性融資擔(dān)保和再擔(dān)保體系，進(jìn)一步增強(qiáng)全省政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的整體實(shí)力.

2.2 明確政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)要求

安徽省對(duì)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象、擔(dān)保額度和擔(dān)保費(fèi)率等作出了明確的規(guī)定.在服務(wù)對(duì)象上，堅(jiān)持扶小微，要求政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要以服務(wù)小微企業(yè)為主，其中市級(jí)小微企業(yè)融資擔(dān)保戶數(shù)所占比重要達(dá)到70%以上、縣級(jí)小微企業(yè)融資擔(dān)保戶數(shù)所占比重要達(dá)到90%以上.在擔(dān)保額度上，堅(jiān)持廣覆蓋，限定政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)給單戶小微企業(yè)融資擔(dān)保余額在500萬(wàn)元以下、最高不得超過(guò)2000萬(wàn)元.在擔(dān)保費(fèi)率上，堅(jiān)持低費(fèi)率，要求年化擔(dān)保費(fèi)率不得超過(guò)1.5%，2016年6月又降到1.2%以下.

2.3 創(chuàng)新政策性融資擔(dān)保合作機(jī)制

安徽省推進(jìn)省擔(dān)保集團(tuán)代表全省政策性融資擔(dān)保體系，與省級(jí)銀行對(duì)接，將原先基層單個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行基層網(wǎng)點(diǎn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的合作改為“體系與體系”的合作，實(shí)現(xiàn)了擔(dān)保機(jī)構(gòu)的抱團(tuán)增信.對(duì)于小微企業(yè)發(fā)生的擔(dān)保貸款風(fēng)險(xiǎn)代償，安徽省改變由融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)全額承擔(dān)代償風(fēng)險(xiǎn)、政府給予補(bǔ)貼的傳統(tǒng)做法，建立“4321”新型政銀擔(dān)合作機(jī)制，由承辦的政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、省再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、合作銀行和當(dāng)?shù)卣鞒袚?dān)40%、30%、20%、10%的風(fēng)險(xiǎn)代償責(zé)任，著力推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共贏.

2.4 做實(shí)政策性融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金

在中央財(cái)政的支持下，安徽省首度建立5億元的政策性融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，并明確了政策性融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金來(lái)源方式.除了從政策性風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金收益中按比例提取之外，安徽省要求各個(gè)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)要足額計(jì)提未到期責(zé)任準(zhǔn)備金、擔(dān)保賠償準(zhǔn)備金，并加大擔(dān)保不良資產(chǎn)清收和追償力度，降低流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn).安徽省還要求各級(jí)政府要根據(jù)政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模及分擔(dān)比例從財(cái)政預(yù)算安排中持續(xù)補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，確保本級(jí)承擔(dān)的代償資金及時(shí)足額到位.

2.5 開(kāi)展政策性融資擔(dān)保績(jī)效考核

安徽省相繼制定出臺(tái)省擔(dān)保集團(tuán)及市縣政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)績(jī)效考核辦法，建立以政策性融資擔(dān)保功能發(fā)揮和風(fēng)險(xiǎn)防控為核心指標(biāo)的政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，對(duì)扶持小微企業(yè)數(shù)量、放大倍數(shù)、擔(dān)保費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)防控等進(jìn)行考核評(píng)價(jià).安徽省還將政策性融資擔(dān)保政銀擔(dān)合作情況納入對(duì)各級(jí)政府、銀行支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核體系，以充分發(fā)揮擔(dān)保資源的使用效益.

3 安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式實(shí)施效應(yīng)及存在的問(wèn)題

從前面的可以看出，安徽政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)的先河，取得了可喜的成效，但是在實(shí)施過(guò)程中也存在一些不足和制約因素.主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面.

3.1 政策性功能作用有效發(fā)揮，但中央頂層設(shè)計(jì)不足

安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式有效增加了受保小微企業(yè)貸款獲得率和營(yíng)業(yè)利潤(rùn)、稅收以及就業(yè).據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2016年底安徽省政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在保余額達(dá)到1400多億元，年均降低融資成本10多億元，大大提振了小微企業(yè)發(fā)展信心和發(fā)展活力，也直接推動(dòng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快了安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐.但是，安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式涉及到政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的性質(zhì)問(wèn)題，這就需要國(guó)家在法律法規(guī)層面上予以明確.安徽省一些基層政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家層面的法律法規(guī)缺失心存顧慮，難免在執(zhí)行政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)要求時(shí)有所偏離.

3.2 財(cái)政支持效應(yīng)不斷提升，但可持續(xù)性保障不夠明確

安徽省屬于發(fā)展相對(duì)落后的省份，政府財(cái)力十分緊張，但省財(cái)政不斷加大支持力度，確保了政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式的有效實(shí)施，也改變了財(cái)政資金傳統(tǒng)支持方式，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政手段與金融杠桿的有效結(jié)合，探索出財(cái)政資金支持小微企業(yè)發(fā)展的新路子，有效起到了“四兩撥千斤”的放大效應(yīng).不過(guò)，省財(cái)政資金支持是否長(zhǎng)久、各市縣財(cái)政配套是否持續(xù)落實(shí)到位，各家政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)心這只是政府的一種短期行為，無(wú)疑弱化了擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的積極性和主動(dòng)性.

3.3 擔(dān)保機(jī)構(gòu)能力持續(xù)增強(qiáng)，但發(fā)展不平衡性較為明顯

經(jīng)過(guò)安徽省財(cái)政幾年的不斷注資，全省準(zhǔn)入的130多家政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本規(guī)模不斷壯大，凈資產(chǎn)增加了2倍多，但是各自規(guī)模差距較大.僅從縣域政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)凈資產(chǎn)來(lái)看，最高的與最低的凈資產(chǎn)相差十多倍，絕大部分縣域政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)凈資產(chǎn)不到3億元.尤其是由于組建時(shí)間不長(zhǎng)、金融市場(chǎng)地位不高等因素，不少政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)人員較為年輕，高層次人才十分短缺，內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理不夠完善，防范擔(dān)保代償風(fēng)險(xiǎn)能力亟待加強(qiáng).

3.4 新型政銀擔(dān)合作關(guān)系初步構(gòu)建，但穩(wěn)定性有待提高

安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式特別是“4321”新型風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，形成了政府、銀行、政策性融資擔(dān)保公司三方共同服務(wù)小微企業(yè)的合作機(jī)制，較好地增強(qiáng)了銀行合作的信心，吸引全省130多家銀行加入到政銀擔(dān)合作中，從而建立起優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共管、共贏多贏的新型合作關(guān)系.但是，受融資擔(dān)保政策性與銀行資本趨利性目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)方式差異等的影響，特別是銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控的影響，基層合作銀行仍然偏重與大企業(yè)合作，對(duì)承接單筆量少、信息透明度不高、程序復(fù)雜、獲利不多的政策性融資擔(dān)保貸款具體業(yè)務(wù)十分謹(jǐn)慎.

4 完善安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式的對(duì)策建議

安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式在實(shí)施中存在的問(wèn)題，都是改革發(fā)展中遇到的新的問(wèn)題.解決這些問(wèn)題，既需要各地在推介中完善，但更需要從國(guó)家層面發(fā)力，最終將安徽省政策性融資擔(dān)保創(chuàng)新模式上升構(gòu)建成“功能清晰、法治完備、體系完整、機(jī)制完善、運(yùn)作高效、監(jiān)管有力”的國(guó)家新模式，充分發(fā)揮出政策性融資擔(dān)保在破解我國(guó)小微企業(yè)融資難題、推動(dòng)大眾創(chuàng)新和萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展中的功能作用.

4.1 強(qiáng)化政策性融資擔(dān)保頂層設(shè)計(jì)

國(guó)家要從準(zhǔn)公共產(chǎn)品、市場(chǎng)失靈等理論出發(fā)，明確限定政策性融資擔(dān)保和商業(yè)性融資擔(dān)保的區(qū)別，規(guī)定政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)是為實(shí)現(xiàn)政府政策性目標(biāo)、不以營(yíng)利為目的、專司從事小微企業(yè)等弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)融資擔(dān)保的專門機(jī)構(gòu)，真正將政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的職責(zé)回歸到政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)上來(lái).同時(shí)，要抓緊研究制定《政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)管理暫行條例》，出臺(tái)相關(guān)管理制度，為政策性融資擔(dān)保提供法治保障.

4.2 健全分級(jí)政策性融資擔(dān)保體系

國(guó)家財(cái)政要注資建立國(guó)家融資擔(dān)保基金，推動(dòng)建立中央級(jí)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并要求地方財(cái)政安排資金補(bǔ)充壯大地方政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金規(guī)模.要改革財(cái)政支持小微企業(yè)專項(xiàng)資金投入和使用方式，建立健全政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金補(bǔ)充和風(fēng)險(xiǎn)代償補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制.要在合理劃分各級(jí)財(cái)政職責(zé)定位的同時(shí)，完善轉(zhuǎn)移支付等政策舉措，推動(dòng)各地政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)均衡發(fā)展.要理順各級(jí)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)組織和業(yè)務(wù)關(guān)系，著力健全全國(guó)統(tǒng)一完整的政策性融資擔(dān)保和再擔(dān)保體系.

4.3 完善政策性融資擔(dān)保法人治理機(jī)制

政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)要按照國(guó)家的功能定位要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)管理規(guī)定，將業(yè)務(wù)完全聚焦到服務(wù)小微企業(yè)上來(lái)，進(jìn)一步健全內(nèi)部各項(xiàng)管理制度，在體現(xiàn)政策性要求的同時(shí)，建立以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，切實(shí)提高自身市場(chǎng)化運(yùn)作和規(guī)范管理水平.政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)要把加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)擺在重要位置，大力開(kāi)展人才引進(jìn)，全面加強(qiáng)人員培訓(xùn)，盡快建立一支精干過(guò)硬的專業(yè)隊(duì)伍，不斷增強(qiáng)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保能力.

4.4 完善政策性融資擔(dān)保合作機(jī)制

要加快建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的小微企業(yè)綜合信息共享平臺(tái)和政策性融資擔(dān)保信息披露與信用公示平臺(tái)，推動(dòng)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行信息的互通互聯(lián)，增強(qiáng)銀行參與合作的信心.要豐富政策性融資擔(dān)保合作金融產(chǎn)品，推動(dòng)政策性融資擔(dān)保合作擴(kuò)面提量，調(diào)動(dòng)銀行參與合作積極性.要進(jìn)一步拓寬政策性融資擔(dān)保合作主體，建立健全政府、銀行、擔(dān)保以及保險(xiǎn)、質(zhì)押等機(jī)構(gòu)共同參與的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)防控聯(lián)控合作機(jī)制，落實(shí)工商、公安等部門開(kāi)展違約客戶追償配合機(jī)制，最大限度降低政策性融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)損失.

4.5 加強(qiáng)政策性融資擔(dān)保監(jiān)督考核

要順應(yīng)政策性融資擔(dān)保發(fā)展新的要求，改“聯(lián)席會(huì)議”松散型的監(jiān)管為“專業(yè)性”的監(jiān)管，賦予銀監(jiān)會(huì)和財(cái)政部共同承擔(dān)政策性融資擔(dān)保監(jiān)管職責(zé)，銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管，財(cái)政部主要履行出資人監(jiān)管.要進(jìn)一步完善監(jiān)管制度，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動(dòng)政策性融資擔(dān)保監(jiān)管走向日常化、制度化和規(guī)范化.要建立健全政策性融資擔(dān)保績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，完善政策性融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，切實(shí)防范擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展.

〔1〕陳秋明.我國(guó)政策性擔(dān)保公司功能定位的法律思考[J].法律適用，2011（7）：43-46.

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1673-260X（2017）03-0089-03

2016-11-17

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2016年社會(huì)實(shí)踐項(xiàng)目和科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目（XSKY1662）