赤字率保持3%意味著什么

劉琳

赤字率雖不變但規模擴大了，積極的財政政策有更大的施展空間。

作為“國家賬本”，今年的預算報告仍然強調財政政策將“更積極為經濟加力增效”，財稅改革將按照建立現代財政制度的要求穩步推進。

政府工作報告提出，2017年繼續實施積極的財政政策，赤字率為3%，赤字額為2.38萬億元，比2016年增加2000億。中央赤字1.55萬億，地方赤字8300億，地方專項債券8000億。

雖然赤字率仍然保持3%，但實際不斷擴大的赤字規模，將為積極財政帶來更大的施展空間。

財政部部長肖捷在兩會記者會上表示，在今年的政府工作報告和預算報告中，全國財政赤字率擬按3%安排，這個赤字率是積極的。所謂積極主要體現在，雖然今年的赤字率和去年相比沒有變化，或者基本持平，但是赤字規模隨著GDP的增長相應增加。“今年的赤字規模與去年相比將增加2000億元，能夠滿足實施減稅政策和保障重點領域的支出需要。”

名義赤字率未升高

財政政策是否積極、有多積極，赤字是一個直接的衡量指標。

2016年我國財政赤字率從2015年的2.3%升至3%，當時一些業界人士預計，在過去多年的收支平衡打破的局面下，未來我國財政赤字率可能將步入一個上行通道。

然而，2017年赤字率與2016年持平，這是否意味著財政政策的積極程度原地踏步？

中央財經大學教授王雍君對《財經國家周刊》記者表示，在不斷擴大的GDP的基礎上，即使赤字率沒有提高，赤字額度的增長也不能小覷。2017年赤字額將比2016年增加2000億元，這意味著積極財政仍有不小的加碼空間。

赤字率沒有繼續提高的另一個原因，在于財政部門對全口徑赤字的把控。

中國社會科學院學部委員高培勇認為，目前我國赤字總量的核算口徑僅局限于一般公共預算，但按照新預算法，全國政府性基金、國有資本經營預算、全國社保基金也應納入赤字核算，現在的算法并不完整。比如，去年的政府性基金預算有4000億的地方專項債發行。

2015年9月，由國家開發銀行和農業發展銀行向郵政儲蓄發債籌集資金設立了“專項建設基金”，用于支持基礎設施建設。這些債券由財政貼息90%，所以也可以看做是準財政的一部分，理應計入實際的赤字額度。

此外，部分地方債務由于各種歷史原因，多年處于地下狀態，沒有納入赤字核算的體系。最近幾年財政部門推進地方債置換，讓地方暗賬變明賬，由于部分債務最終可能要通過國債由中央財政兜底，未來幾年赤字的增加還要計入這一部分。

“在討論赤字率和財政政策的時候，一定要區分名義財政赤字和實際財政赤字，即便實際財政赤字的擴大不可避免，但是也要守住3%名義赤字率這個心理防線不能突破。”高培勇說。

根據中央部署今年將繼續實施積極的財政政策并加力增效。

地方債規模擴大

部分地方隱性債務可能帶來的實際赤字的擴大，這一憂慮在2017年的地方債安排上就體現了出來。

與過去兩年類似，2017年的地方債包括新增債券和置換“舊債”兩部分。

在新增債券方面，有專家表示，2017年赤字率由于定在3%，在此基礎上新增債券會有一定程度的增加，但不會占主要部分，比如專項債券可能比去年多。

置換“舊債”、為舊債陽光化而發行的置換債券仍然將是2017年地方債的大頭。2016年年底的財政工作會議提出，2017年要妥善處理存量政府債務，加大發行地方政府債券置換存量債務工作力度。

實際上，2016年地方存量債務就加速推進，置換債券發行規模同比增幅超過50%。在2016年共6.05萬億元的地方債中，置換債券占了絕大部分，約4.88萬億元。2015年和2016年累計發行置換債券約8.1萬億元。據《財經國家周刊》記者了解，不少業內人士都預測，今年存量債券的置換規模，或在去年基礎上進一步擴大。

《報告》披露的地方債數據顯示，2017年地方債余額限額將定在18.82萬億元左右，比2016年提高了大約1.63萬億元。

一位接近財政部的人士對記者預測，2017年地方債發行規模可能會達到7萬億，其中置換債券可能會占85%左右的比例，達到6萬億元左右。

為基建供血輸血

2017年政府工作報告將財政政策繼續定調于“積極”二字，2016年底的中央經濟工作會議上，更為直接地指出“財政政策要更加積極有效”。

顯然，更高的赤字額度以及正在不斷提高的實際赤字率，將為積極的財政政策帶來更大的騰挪空間。多位專家都對《財經國家周刊》記者表示，為基建供血、提供更為強大的資金支持，可能是2017年積極財政最為重要的體現。

中國人民大學經濟學院副院長劉元春對記者表示，政府工作報告透露出，基礎設施建設投入仍將是今年政府穩增長的主要手段。

政府工作報告指出，2017年要啟動一批“十三五”規劃重大項目。包括完成鐵路投資8000億元以上、公路投資1.65萬億元，再開工20項重大水利工程，建設水電核電、特高壓輸電、智能電網、油氣管網、城市軌道交通等重大項目。

方正證券分析師任澤平則認為，2017年基礎設施建設的發力，還有一個重要因素，就是地方換屆因素。2016年下半年以來各地政府換屆基本完成，這可能導致2017年出現又一次地方投資沖動。

無論是“十三五”期間的全國性重點項目，還是地方基建熱情，都需要資金的供血。任澤平表示，2017年財政或者準財政預算中，已有多條為基建輸血的途徑，包括地方債、城投債、專項建設基金、政府性基金等。

尤其是專項建設基金這一準財政預算，是定向支持基建而設。截止2016年底，前六批專項建設基金共投放1.8萬億元。第七批專項建設基金已于今年投放，規模超過2000億元。

據記者了解，目前一些省份正在考慮參考中央模式設立地方專項建設基金，總額或將超過2000億元，用于支持地方上的基建投資。

此外，全國政府性基金也會對基建有集中性的投放。報告顯示，全國政府性基金在2017年的預算支出將比2016年提高8622億元左右，同比增長21.3%。增加的這8000多億元幾乎全部來自于國有土地使用權出讓收入相關支出。

一位接近財政部的人士對記者表示，政府性基金的預算支出除了用于拆遷安置之外，其余部分都將投資到基礎設施建設。