環(huán)境行政公益訴訟被告的確定制度探究

文/王永軍

環(huán)境訴訟已在各地展開，其數(shù)量呈逐年上升趨勢。但環(huán)境訴訟分類繁雜，學術(shù)研究較側(cè)重于環(huán)境民事公益訴訟，對環(huán)境行政公益訴訟的探討鮮有涉及，環(huán)境行政公益訴訟的被告確定制度關(guān)注者更少。其實，環(huán)境行政公益訴訟的被告問題直接決定了案件是否成立。準確確定被告，有利于訴訟效率的提升，使環(huán)境行政糾紛乃至環(huán)境問題都能得以快速、順利解決。

一、環(huán)境行政公益訴訟被告制度現(xiàn)狀

(一)環(huán)境行政公益訴訟被告的概念

環(huán)境行政公益訴訟被告是指負有環(huán)境環(huán)境保護職責，其行政行為侵犯公共環(huán)境權(quán)益，被相關(guān)主體起訴讓其承擔環(huán)境行政責任，接受法院審理的行政主體。在這里，有環(huán)境保護職責的行政主體是指在環(huán)境保護方面有行政審批、行政監(jiān)管等職責的行政主體。侵犯公共利益的行政行為包括作為和不作為，即既有行政審批中的把關(guān)不嚴造成的環(huán)境破壞，還包括行政監(jiān)管不力等不作為造成的公共環(huán)境利益。有學者認為侵犯公共環(huán)境利益的行政行為必須是違法的行政行為。筆者認為，行政行為不論違法與否，只要侵犯公共環(huán)境權(quán)益，都應承擔環(huán)境法律責任，只不過是合法的行政行為造成的損失通過行政補償?shù)仁侄蝸韽浹a；不合法的行政行為通過行政賠償?shù)确绞絹沓袚熑巍Ａ硗猓h(huán)境行政訴訟中作為被告的行政主體范圍應小于普通行政訴訟中行政主體的范圍——沒有環(huán)境保護的職責的行政主體不應作為被告。

(二)環(huán)境行政公益訴訟被告制度現(xiàn)狀

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》及其《若干解釋》中規(guī)定的環(huán)境行政公益訴訟被告有以下幾種情況：

其一，作為具體行政行為的行政主體。未經(jīng)環(huán)境行政復議直接向人民法院起訴的作出具體行政行為的環(huán)境行政主體是被告；委托其他機關(guān)作出的行政行為，由委托機關(guān)作為被告；行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)作出的行政行為，由該行政機關(guān)做被告；經(jīng)過環(huán)境行政復議的，復議機關(guān)維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的環(huán)境行政主體是被告；環(huán)境復議機關(guān)在法定復議期間不作復議決定，當事人對原具體行政行為不服的，應當以原行政機關(guān)作為被告。

其二，環(huán)境行政復議機關(guān)改變原具體行政行為，復議機關(guān)是被告；復議機關(guān)在法定期間不作出復議決定的，當事人對復議機關(guān)不作為提起訴訟的，應當以復議機關(guān)為被告。

其三，法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。

其四，兩個以上的行政機關(guān)共同作出同一種具體行政行為，共同作出具體行政行為的機關(guān)是共同被告。

二、環(huán)境行政公益訴訟被告制度存在的問題分析

我國環(huán)境公益訴訟剛剛起步，環(huán)境行政公益訴訟被告制度并沒有通過單行法予以確定，只是按照現(xiàn)行的行政訴訟法及其司法解釋相關(guān)規(guī)定來推定。這顯然是不利于此類訴訟的順利進行，也不利于通過訴訟解決環(huán)境行政糾紛，維護公共環(huán)境權(quán)。表現(xiàn)比較明顯的問題主要有：

第一，抽象行政行為的制作主體因不能作為被告，使抽象行政行為的司法審查淪為形式。

從前文分析的環(huán)境行政公益訴訟被告的法定情形可以看出，只有作出具體行政行為的行政主體才能成為被告，雖然現(xiàn)行行政訴訟法明確了起訴主體可以將其認為不合法的除規(guī)章外的規(guī)范性文件和具體行政行為一起提起司法審查，但該規(guī)范的制作主體并不被作為被告，也不會在判決中對規(guī)范性文件的制作機關(guān)進行處置。

第二，現(xiàn)有的排除政府的確定被告制度不利于真正解決環(huán)境糾紛。

作為環(huán)境具體行政行為的環(huán)境行政機關(guān)，是該級政府的行政部門，受該級政府領(lǐng)導。政府往往出于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的考慮，忽視環(huán)境保護，或會作出破壞環(huán)境的決策，或保護當?shù)匚廴酒髽I(yè)。當環(huán)境行政部門進行環(huán)境執(zhí)法時，必然會遭到當?shù)卣母深A，很難嚴格執(zhí)法。而當該行政部門執(zhí)法不力，就會作為被告提起環(huán)境行政訴訟。其實，這些環(huán)境行政部門是代政府受過。這種狀況造成的危害是，不但環(huán)境行政部門感到委屈，且因政府不參訟而使環(huán)境糾紛的不到真正解決。

第三，現(xiàn)有法律沒有把行政審批行政主體列為環(huán)境公益行政訴訟被告

在對以往多起環(huán)境公益訴訟案件進行總結(jié)的基礎(chǔ)上，有學者得出結(jié)論，我國法院只審查行政不作為的環(huán)境公益訴訟。易言之，只有行政監(jiān)管不力的行政主體才能成為環(huán)境行政公益訴訟的被告。環(huán)境行政機關(guān)不僅通過行政監(jiān)管來保護環(huán)境，還要在行政審批時，嚴把環(huán)境保護關(guān)，環(huán)保不達標的企業(yè)和個人絕對不能進入市場，起到預防作用。預防往往比整治更重要。行政監(jiān)管具有滯后性，即使通過監(jiān)管發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境的情況，并予以整治，但環(huán)境損害業(yè)已發(fā)生，有的損害甚至是不可恢復的。

三、完善我國環(huán)境公益訴訟被告確定制度

完善環(huán)境行政公益訴訟被告確定制度的首要任務(wù)是要制定或完善環(huán)境行政公益訴訟制度。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，目前我國經(jīng)濟發(fā)展的需求決定了建立該制度的必要性。靠犧牲環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟的發(fā)展模式已成為過去時，取而代之的是保護環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展同等重要，制定獨立的環(huán)境行政訴訟法，來完善環(huán)境行政公益訴訟被告制度亦不為過。退一步講，即使制定單行的環(huán)境行政訴訟法，也要在行政訴訟法單獨設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟制度，來規(guī)范和完善環(huán)境行政公益訴訟被告確立制度。

其次，在行政實體法中明確政府環(huán)境保護責任，在環(huán)境行政公益訴訟法中確立政府單獨作為被告，或者和環(huán)境行政機關(guān)一起作為共同被告的法定情形。改變環(huán)境保護成績歸政府，責任由環(huán)境行政機關(guān)承擔的局面，使政府真正承擔起環(huán)境保護的義務(wù)。

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