完善地方政府債券發(fā)行與使用管理的幾點建議

●彭 沙 袁鐵芽

完善地方政府債券發(fā)行與使用管理的幾點建議

●彭 沙 袁鐵芽

一、完善地方政府債券發(fā)行制度流程

一是理順債券發(fā)行與資金需求的關(guān)系。部分地區(qū)資金需求、存量債務(wù)到期情況與債券發(fā)行關(guān)系倒置，債券發(fā)行與資金需求在規(guī)模、時間、類型上錯配，置換債券項目等資金，墊付回補特別是非財政資金墊付回補量大；新增債券資金等項目，部分新債券資金長期滯留國庫。建議地方應(yīng)堅持“以需定發(fā)”，做好資金需求、存量債務(wù)到期情況統(tǒng)計，以資金需求、存量債務(wù)到期情況來確定債券發(fā)行時間、規(guī)模、類型，避免因債券發(fā)行與資金需求要素不匹配出現(xiàn)資金閑置、挪用、混發(fā)混用。二是擴大地方政府債券投資者范圍。由于置換短期內(nèi)對銀行經(jīng)營效益影響大，作為地方政府債券主要購買方的商業(yè)銀行普遍積極性不高。為提高政府債券的吸引力，確保商業(yè)銀行完成最低承銷額，地方財政普遍給予存款和國庫現(xiàn)金管理上的配套。這一模式不僅扭曲了地方政府債券的定價機制，也隱藏著巨大風(fēng)險，容易引發(fā)尋租。建議逐步擴大政府債券投資者范圍，引導(dǎo)社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機構(gòu)投資者、個人投資者在符合法律法規(guī)的前提下投資政府債券。三是規(guī)范債券發(fā)行信息披露。重點應(yīng)做好使用債券資金項目的信息披露，特別是專項債券發(fā)行中，應(yīng)披露完整的使用債券資金的項目信息。

二、完善債券資金使用管理規(guī)定

一是細化資金使用時間要求。財庫〔2016〕13號規(guī)定“對于已發(fā)行入庫或收到上級轉(zhuǎn)貸的置換債券資金，原則上要在一個月內(nèi)完成置換”，省、市、縣財政曲解前述規(guī)定，卡著一個月往下轉(zhuǎn)貸,債券資金在國庫累計滯留時間超過三個月。債券資金長時間滯留國庫不僅拉高了債務(wù)成本，也增加挪用風(fēng)險。建議完善置換時間規(guī)定，改為從省財政收到債券資金到完成置換原則上不超過一個月；同時，盡快出臺新增債券資金使用時間規(guī)定，減少新增債券資金的閑置。二是細化新增債券資金使用范圍。國發(fā)〔2014〕43號文規(guī)定，債券資金只能用于資本性支出，不能用于經(jīng)常性支出。但對資本性支出和經(jīng)常性支出的范圍并未明確界定，部分地區(qū)打擦邊球，將債券資金用于應(yīng)由一般公共預(yù)算安排的經(jīng)常性支出，如“一事一議”獎補、基層公共醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)等。建議細化新增債券資金使用要求，政策上明確列舉債券資金不能使用的項目和范圍，并且新增債務(wù)預(yù)算要明確到具體項目，避免預(yù)算執(zhí)行中臨時調(diào)整項目、挪用資金。三是強化提前置換以后年度到期存量債務(wù)管理。根據(jù)財政部三年完成全部存量債務(wù)置換的部署，提前置換以后年度到期存量債務(wù)實屬必然。但實際操作中，部分地方忽視與債權(quán)人的事前溝通，未取得債權(quán)人同意提前置換的書面憑證，債券發(fā)行規(guī)模遠超提前置換需求。此外，存量債務(wù)中有著一定比例的中央財政轉(zhuǎn)貸或代發(fā)代還的政府債券，利率非常低，提前置換的必要性不高。建議要加強提前置換以后年度到期債務(wù)的督導(dǎo)，督促地方政府在發(fā)行前與債權(quán)人充分溝通,與債權(quán)人達成一致;同時,分配債券置換額度應(yīng)嚴(yán)格按照已達成的置換意向分配資金，并充分考慮存量政府債券的影響，避免因分配額度過多、資金無法使用，出現(xiàn)閑置、挪用。

三、完善地方政府債務(wù)的監(jiān)管體系

一是完善地方政府債務(wù)監(jiān)管制度體系。目前，地方政府債務(wù)監(jiān)管的法律依據(jù)主要是新《預(yù)算法》和國發(fā)〔2014〕43號文，但這兩部法律法規(guī)只有原則性規(guī)定，具體操作依據(jù)的是財政部的一系列規(guī)章，由于地方債務(wù)管理主體是地方政府，核心在省級政府和省級財政，部門規(guī)章的約束力略顯不足，建議盡快制定地方債務(wù)管理的專門法規(guī)，理清地方政府與中央財政的權(quán)利義務(wù)，明確地方債券的需求確定、額度分配、債券發(fā)行、資金使用的制度流程，提高法律的層級與約束力。二是完善地方政府債務(wù)監(jiān)管授權(quán)。財政部對地方政府債務(wù)的監(jiān)管包括部內(nèi)司局直接監(jiān)管和駐地專員辦授權(quán)監(jiān)管兩部分，但在一些監(jiān)管環(huán)節(jié)存在著部內(nèi)司局之間、部內(nèi)司局與專員辦之間監(jiān)管責(zé)任劃分不清晰和對專員辦授權(quán)不明確的問題，建議進一步理清部內(nèi)司局之間、部內(nèi)司局與專員辦的責(zé)任劃分，系統(tǒng)化梳理對專員辦的監(jiān)管授權(quán)，提高監(jiān)管效力。三是加強各監(jiān)管環(huán)節(jié)的銜接。地方政府債券發(fā)行、置換、回補等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都有明確的監(jiān)管要求，但由于各監(jiān)管環(huán)節(jié)做不到有機銜接，一定程度影響了監(jiān)管效果。以提前置換以后年度到期債務(wù)備案為例，盡管報財政部備案的發(fā)行方案中需說明提前置換以后年度到期債務(wù)的情況，但無需提供證明材料，致使提前置換以后年度到期債務(wù)備案要求失去最有力的制約手段，制度難以落實。建議梳理地方債務(wù)管理各環(huán)節(jié)的監(jiān)管規(guī)定,加強政策銜接,確保各項監(jiān)管要求形成閉環(huán),減少監(jiān)管死角。

（作者單位：財政部駐湖南專員辦）