地方政府自我推進型治理創新的“適應性”實施：從失諧增量到持存發展

戴祥玉

（南京農業大學公共管理學院，江蘇南京 210095）

地方政府自我推進型治理創新的“適應性”實施：從失諧增量到持存發展

戴祥玉

（南京農業大學公共管理學院，江蘇南京 210095）

在各地復雜的治理創新環境中，地方政府自我推進型治理創新的可持續發展與其環境適應性密切相關。基于復雜適應系統理論視域，新中國成立以來，地方政府自我推進型治理創新表現出“失諧增量”的適應性創新實施特征，具體包括機械式適應實施、依附式適應實施和偏利式適應實施三種基本形態，引發創新目標短視、治理結構單一和管理配套滯后等短效化創新問題，影響著該型創新的持存性發展。結合這些創新實施問題和復雜適應系統理論預設，可以通過構建“增益自適應控制”型創新實施機制，提升地方政府自我推進型治理創新的“痛點思維”，搭建開放、合作的治理平臺，加強治理創新管理等優化策略，以重塑地方政府自我推進型治理創新的適應性實施機制。

復雜適應系統；地方政府；自我推進型治理創新；適應性創新實施機制；增益自適應控制

在中央政府創新驅動發展理念和現代化治理體系發展要求的引導下，由地方政府作為核心行動者所推進的創新呈千帆競發之勢，其“適應性”實施是地方政府深入挖掘本地差異化治理創新潛力、促進其自主創新持存性發展的關鍵步驟。就地方政府治理創新的歷史變遷路徑而言，新中國成立以來，我國地方政府的創新實施行為經歷了從建國初期計劃管理體制下的機械適應，到改革開放后梯度賦權探索中的依附性適應，再到分稅制改革后以地方政府為核心行動者的偏利性適應，進而到近年來，在國家治理體系和治理能力現代化發展戰略指引下，部分地方通過加強治理流程制度建設、治理技術的適配性整合等方式所推進的治理創新與具體實施情境的系統性適應，隱含在我國地方政府近70年轉型發展史中的內在議題就是，探索如何增強地方治理體系與中央政府發展規劃、社會群眾治理需求契合度的有效創新實施路徑，即如何構建適應社會發展要求的創新實施機制。就地方政府治理創新實踐發展內在訴求而言，我國國土面積幅員遼闊，各地治理創新資源、創新能力和創新需求的差異顯著，在地方政府獨立性逐漸增強、民眾治理創新訴求逐漸增多的背景下，“全國一本賬、上下一盤棋”的外部統攝型創新執行范式逐漸式微，增進公共利益和調整多元利益并存的“卡爾多改進”發展訴求有效推進了地方政府自我推進型治理創新沿多維擴增適應性的趨勢發展，這為構建有效的適應性創新機制提供了條件。但是，在潛在利益沖突、原有路徑慣性和現實制度環境的影響下，地方政府的適應性創新還面臨創新目標短視、治理結構單一和配套管理滯后等現實挑戰。因此，地方政府治理創新研究有必要從理論和實踐兩個方面對其適應性創新實施機制的演進路徑和發展策略進行深入分析。復雜適應系統（CAS）理論作為復雜性科學研究的前沿理論，為構建地方政府自我推進型治理創新的“自適應性”實施機制提供了獨特的分析視角，在此理論視域下，本文將對新中國成立以來我國地方政府自我推進型治理創新表現出的失諧增量“適應性”創新的具體形態、現實影響和優化路徑進行具體分析。

一、問題的提出

近年來，中央政府高度重視地方政府治理創新的實效性，習近平總書記多次指出，“全面深化改革的任務越重，越離不開基層的探索實踐”。在構建現代化治理體系和治理能力的背景下，各地政府涌現出許多適應社會轉型發展的創新范例，例如：四川省秉持人性化服務理念，為殘疾人提供“量體裁衣”式個性化服務；吉林省安圖縣為積極應對社會轉型中的新挑戰，最大限度地激發社會活力，成立群眾訴求服務中心；江蘇省太倉市為提升村（居）自治能力、擴大基層民主，大力推進政社互動改革；廣東省和浙江省為適應改革服務標準化發展趨勢，建立并完善政府辦公室ISO900質量管理體系，等等。這些地方政府適應性創新的成功樣本，不僅有助于提升公共治理的效率和質量，還能有效增進地方政府治理創新項目的社會回應性，為構建地方政府自我推進型治理創新長效實施機制提供鏡鑒。

現階段，優化地方政府的治理創新效果引起社會各界的廣泛關注和策應，有關地方政府治理創新優化路徑的研究可謂汗牛充棟，我國學者已從地方政府創新行為與系統優化路徑[1](p35)[2](p113)、治理權力規范與績效管理路徑[3](p52)[4](p47)、治理技術創新與平臺建設路徑[5](p39)[6](p153)、治理結構調整與協同合作路徑[7](p61)[8](p90)、基層社會治理創新實踐與發展路徑[9](p24)[10](p40)[11](p45)五個方面進行了廣泛研究。此外，還有少數學者開始關注到地方政府適應性創新的重要性，學者們提出：基層治理創新最重要的是實踐而非不斷推出所謂的模式，[12](p1)社會治理并非固化的理論與實踐體系，而是一種動態的、補充性的、回應性的，且需要在實踐中不斷磨合、驗證、充實并加以完善的理論與實踐框架,[13](p35)限制性困境和適應性創新是我國社會治理創新所面臨的共同問題[14](p87)，為了提升治理創新的有效性，還有學者從系統理論視角提出”十大結合“和”十大轉變”的具體優化路徑,[15](135)這對我們深入理解地方政府自我推進型治理創新的運行機理具有重要啟示作用。

但結合地方政府治理創新的實踐特點，既有研究還需要我們在以下兩方面進行反思和推進：一是既有研究多將阻礙地方政府治理創新長效發展的原因化簡為外部制度設計滯后、府際利益關系下地方政府的機會主義等制度環境抑或地方政府行為特質的原因，缺少對于該類創新實施情境復雜性和治理創新模式適應性的系統考量；二是國內學者依據治理創新的推進主體不同采取國家與社會的二分研究范式，一種可以稱之為由國家自上而下推進的治理創新路徑，如政治體制改革、行政體制改革等，另一種則是自下而上的社會賦權或社會自治的創新路徑，如民眾監督、鄉鎮直選等，但就具體創新項目的落地與發展而言，不適用的治理創新規劃或盲目的社會參與對治理創新結果、創新成本同樣會產生消極影響。顯然，當前治理創新情境中的地方政府具有普遍的“適應性理性”，如創新執行過程中的選擇性創新、變通性執行等理性行為，而既有研究范式又容易忽視地方政府在自上而下的強制性創新需求與自下而上的誘致性創新需求之間能動的橋梁作用，割裂地方政府治理創新系統輸入與系統輸出之間的內在聯系，因此，對于普遍存在的地方政府自我推進型治理創新及適應性實施研究還亟待進一步充實。有鑒于此，本文擬引入復雜適應系統理論的分析范式，縷析地方政府治理創新實施路徑的具體類型和適應性實施策略的分析維度，并在此基礎上，探究內嵌于地方政府自我推進型治理創新適應性實施機制的歷史邏輯和現實挑戰，嘗試性構建該型創新的“發展適應性”實施機制，以期實現地方政府自我推進型治理創新的持存性發展。

二、復雜適應系統：促進地方政府自我推進型治理創新“適應性”發展的新視點

（一）地方政府治理創新實施路徑的類型與“自適應”實施訴求。

對地方政府治理創新實施路徑的類型進行歸納和比較是改進和規范地方政府治理創新實施行為的一項基礎性工作。目前，國內學者還未對地方政府治理創新實施路徑分類形成統一的標準，既有研究或根據治理創新的內容將其分為行政和政治改革、社會治理創新和公共服務創新；或根據治理創新的動力來源將其分為自上而下的創新的自下而上的創新，凡此種種，各有見地。筆者在理性考量地方政府治理創新實踐發展的基礎上，根據地方政府治理創新的動力來源（外部動力/內部動力）和創新的類型（制度/項目）這兩個維度，將地方政府的治理創新路徑重新劃分為外嵌制度型創新、外嵌項目型創新、內驅項目型創新和內驅制度型創新四種形態（如表1所示）。其中，外嵌制度型創新以中央政府為創新動力源，以穩定的創新秩序為首要創新目標，強調治理創新的計劃性和整體性，地方政府在治理創新過程中主要充當執行者的角色，這類創新形式在建國初期尤為普遍。外嵌項目型創新同樣以中央政府為創新動力源，創新的內容一般是基于國家戰略部署或特定的發展目標，常以政策試點和項目試點的形式存在，是中央政府為了高效實現特定創新目標常采取的創新形式。內驅項目型創新以地方政府為核心行動者，相較于上兩種創新路徑，在此創新路徑中，地方政府的能動作用更加凸出，常以區域性的專項治理或差異化的特色創新項目為表征，有助于緩解外部驅動型治理創新在地方政府執行過程中動力不足的問題，是當前地方政府治理創新的重要發展形式。內驅制度型創新同樣以地方政府為核心行動者，但是相比于碎片化的創新項目，該型創新更加注重治理創新的制度設計、管理配套和整體效能，是地方政府自我推進型治理創新發展的有效形態。

十八大以來，習近平總書記多次強調，在深化改革階段，“要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局”。地方政府“自適應”地實施治理創新既是加強基層治理“底層設計”所內蘊的價值屬性，同時也是激發各地政府內源性發展的重要引擎，尤其是地方政府自我推進型治理創新這一主要創新類型。但是，需要我們格外關注的是，在現有的政績考核機制下，地方政府有強烈的動機來做出機會主義行為，最大化參與政府決策過程的人的租金，其所推進的創新在適應性實施過程中還面臨諸多發展中問題，具體表現為：地方政府自我推進型治理創新目標的公利性與自利性并存；部分地方官員在自主創新時熱衷于“紙上的改革”和運動化的創新，片面追求創新數量，盲目復制創新模式、刻意營造創新效果，影響著地方政府治理創新的持續性和公信力。由此可見，在復雜、動態的治理環境中，如何在減少地方政府自我推進型創新不確定性和風險性的同時，因地制宜地發揮本地的地緣優勢、資源優勢和人文優勢等“比較優勢”，及時回應社會關切的“治理痛點”，無疑成為現階段實現地方政府自我推進型治理創新持存性發展的現實命題。

表1 地方政府治理創新實施路徑的四種基本類型

（二）CAS理論概要及適應性創新實施的分析框架。

作為現代系統科學的前沿理論和復雜性科學研究的重要理論成果，復雜適應系統（Complex Adaptive System,CAS）理論由著名的遺傳算法之父約翰·H·霍蘭教授于1994年在桑塔菲研究所（The Santa Fe Institute）成立十周年之際首次提出。該理論綜合運用系統論、還原論、實證分析和計算機模擬等研究方法，在延續系統論和整體論基本觀點的同時，將宏觀分析與微觀分析相結合，注重復雜系統運行的協調性和持存性，突出強調系統中的適應性主體性元素，為人們揭示復雜系統的生產和演化規律，探索各類復雜系統的結構、功能和運行方式提供獨特的研究視角和研究方法。目前，該理論已被廣泛用于生態系統、物理系統、經濟系統、社會系統等復雜系統的發展研究之中，為我們分析地方政府自我推進型治理創新適應性實施機制的歷史變遷、構建長效的適應性創新實施路徑提供了一個全新的視角。

“適應性造就復雜性”是CAS理論的核心思想，推進復雜系統從增量適應向發展適應演進是該理論研究的核心主題。國內外學者雖未就復雜適應系統的概念表述形成共識，但適應性主體、主體間交互作用及主體與外部環境的關系被大多數學者視為復雜適應系統理論的核心要素。[16](p262)在CAS理論視域下，適應性主體在已有的知識和信息基礎上形成自身的“策略空間”和行動集合，通過外部環境的不同刺激與不同行為效果之間的對應關系進行適應性行為的選擇，同時，還會根據行為結果不斷修正自己的行為規則，以持續提高自身的環境適應性。在此基礎上，霍蘭還提出，適應性主體與系統環境的互動過程普遍遵循刺激-反應規則，CAS中的每個適應性主體的適應性行為都包括探測器、IF/THEN規則和效應器三大部分。其中，探測器為適應性主體提供外界刺激，效應器是適應性主體的適應性行為效果，IF/THEN規則則是連接環境基本刺激與主體行為結果的中介，是適應性主體過濾、篩選和處理外部信息，做出決策的主要依據。

從CAS理論視角審視地方政府自我推進型治理創新的具體實施過程，不難發現，地方政府自我推進型治理創新的實施過程具有復雜適應系統的特點，各地治理創新基礎、創新能力和創新環境各異，需要地方政府具備并發展能動的適應性理性，進行差異化、適應性的創新探索。地方政府自我推進型治理創新的長效發展需要以地方政府自身改革發展為前提，以多元治理主體協同合作為依托，以治理創新與治理環境相容為保障。在地方政府創新系統中，引發該型創新持存性困境的原因，既有地方政府在“探測”創新需求時基于偏好的篩選，又受原有治理路徑和現實制度環境的限制，同時還與創新管理規則的缺失相關，這也與CAS理論視角相契合。基于此，本文將在闡釋地方政府自我推進型治理創新適應性實施機制的歷史變遷特點的基礎上，探究該型創新適應性實施機制的內在運行機理與現實問題，嘗試構建“探測-協調-控制”三位一體的“適應性”創新實施分析框架（如圖1所示），分析地方政府自我推進型治理創新實施行為的內在機制和發展趨勢，并以“問題引領、結構支撐、管理配套“助推地方政府自我推進型治理創新協同性和持存性水平的提升。

圖1 CAS視域下地方政府自我推進型治理創新的“適應性”實施分析框架圖

三、失諧的“增量適應”：地方政府自我推進型治理創新適應性實施的歷史變遷與現實輻照

“存量不動、增量先行”的漸進式改革方式是建國初期我國政府改革的最大特點，[17](p109)也是在特殊歷史背景下減少改革阻力、降低改革成本、穩定創新收益的理性選擇。新中國成立以來，在中央政府增量改革路徑的指引下，地方政府的治理權限、治理形式、治理創新內容呈現持續增量適應的特點，助推了中國奇跡的誕生。但與此同時，在日趨復雜的治理創新系統中，由于地方政府在推進治理創新中基于既有利益關系的考量，同時受原有治理模式慣性的影響，固化的治理體制、僵化的治理模式和擱置的新型治理技術致使該型創新實績與具體創新情境中的適應性發展需求呈現系統失諧現象，表現為形式化、運動化、碎片化等一系列創新短效化問題。根據地方政府治理創新在新中國成立后不同發展階段的動力、主體和內容的差異，這種創新適應性實施機制的系統失諧問題主要包括機械式增量適應、依附式增量適應和偏利式增量適應這三種具體形態。

（一）計劃執行型創新階段：機械式增量適應（1949年-1978年）。

機械式增量適應是指地方政府所推進的創新是被動地接受中央政府的計劃、指令刺激時所做出的機械反應，地方政府創新缺乏能動性，創新過程也缺乏與政治系統以外的其他復雜系統的互動與交流。從1949年新中國成立并接受《共同綱領》為政府施政綱領，到1978年第五屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法》并規定新時期的總任務，以中央政府集權管制模式推進的地方政府計劃執行型創新路徑持續了近三十年。在此期間，中央政府為加快鞏固和發展人民政權，“最有效、最合理地調動各方面積極性”，[18](p801)克服建國初期資金稀缺、外匯短缺、經濟剩余少而分散的發展弱勢，制定了趕超型發展戰略，并通過“統購統銷、統分統配、統進統出”[19](p49)等一元統攝的計劃經濟管理體制框塑地方政府的改革創新路徑。就這一時期地方政府改革創新的整體情況而言，地方政府的創新理念是被動的，創新的路徑是整齊劃一的，創新過程主要依靠中央政府全能主義的意識形態教育和廣泛地組織動員體系為實施基礎，創新工具以集中反映中央政府對整個社會“總體性支配”[20](p104)的權威性政策工具和聲勢浩大的群眾運動為主。可以說，在中央政府與地方政府的“條條”與“塊塊”關系下，由地方政府自主支配和調劑使用的財政資金十分有限，部分地方官員在改革中思想陳舊、觀點僵化、畏懼創新，致使地方政府在該階段推進改革的過程中缺乏主動性、創造性和地區間統籌規劃意識，致使這一時期在建項目在地區間出現重復浪費、缺乏專業化協作等問題。

（二）賦權試驗型創新階段：依附式增量適應（1978年-1994年）。

依附式增量適應是指地方政府所推進的創新依賴于上級政府的發展規劃，依托于中央政府的創新準入條件和限制性創新優惠政策，地方政府創新在對中央政府改革發展戰略及試點政策的增量適應性創新中獲得了自主發展的外部條件，但創新的動因仍源自中央政府。從1978年中共中央十一屆三中全會將全黨工作重心轉移到社會主義現代化建設到1994年分稅制改革，以中央政府積極放權和地方政府積極探索相結合的賦權試驗型創新路徑成為該階段地方政府管理創新的典型特點。鄧小平在十一屆三中全會后曾指出，“我們對經濟建設的方針、規劃要進行一些調整，先搞那些容易搞、見效快、能賺錢、創外匯多的項目”。[21](p466)在此后的發展改革過程中，中央政府堅持“大的方面管住管好、小的方面放開放活”的原則，抓試點改革、促經驗推廣成為引領地方政府自我推進型改革創新的主要形式。在中央政府深化改革開放、全面推進經濟體制改革的過程中，部分地方政府依托各種試點工程獲得優先發展的制度優勢和自主發展空間，突破了上一階段財權高度集中的、自上而下的單項突破式改革路徑的限制，并通過量化分解經濟指標、參與企業經營管理等方式積極推動地方經濟的發展，表現出明顯的“地方政府公司主義”特征。隨著改革的深入及復雜性的增強，試點改革的推進除了中央政府的改革規劃外，更需要地方政府能動性的提升，對地方政府試點改革的綜合配套能力提出更高要求。然而，由于政策試點和政府創新預期收益的逐漸顯現，依附適應性創新路徑不僅加劇了地方政府創新對于外因的偏好，還誘發了一些地方政府間的非合作競爭行為的產生，為追求短期發展而簡單套用創新樣板模式，為爭取制度創新準入權而忽視政策執行質量，進而阻礙地方政府創新的可持續性發展。綜觀之，依附于中央政府創新的地方政府增量適應性創新，由于該階段的地方政府缺乏對整體性治理的深刻認識，在改革理念上急于求成、商品經濟管理經驗不足，在管理制度上還存在管理真空和漏洞，導致部分地方政府在經濟上過度競爭、盲目擴張，下放到企業的部分權限被地方政府或行政性公司截留，低水平重復建設也導致地方產業結構失衡，致使部分中央政府推進的創新項目并未取得實質性的進展。

（三）項目自選型創新階段：偏利式增量適應（1994年至今）。

偏利式增量適應是指地方政府在激烈的府際競爭、政績導向的官員考核制度和治理信息不對稱等因素的綜合作用下，在創新決策和創新實施過程中偏向于追求自身利益最大化，更加注重創新收益。正如魏昂德所言，財政包干和分灶吃飯的財政體制改革，在給地方政府帶來壓力的同時，也促使地方政府主動探索治理創新的新方式、新手段和新模式，以便獲得更多的財政收益。1994年分稅制改革在全國范圍內普遍實施以來，我國財政體制整體呈現“事權下放、財權上收”的局面，地方政府自主創新的能動性空前提高，市場經濟和網絡社會的發展也賦予了地方政府自主創新的多樣化的工具選擇，由此開始，地方政府所推進的治理創新帶有明顯的“內生性”特征。新的發展階段，除了中央政府為平衡地區差距，致力于各地不同發展模式而開展的振興東北老工業基地戰略、中部崛起戰略、綜合配套改革試驗區以外，各地根據自身的發展需求衍生出一大批具有地方特色的創新模式，抓經濟、創典型成為地方政府治理創新的主旋律。尤其是近年來，地方政府以項目的形式來開展的治理創新，或在寬松的政策環境中促進治理流程的多樣化實驗，或在對話溝通中為多元治理主體合作共治搭建開放式平臺，抑或是在社會賦權中實現社會公眾的參與式治理，在增強地方政府治理創新回應性、續航地方政府治理創新動力、降低地方政府治理創新成本中發揮著顯著的積極作用。但同時不容忽視的是，由于地方官員的政績最大化偏好和地方政府原有治理路徑慣性的影響，及治理創新過程監督、質量控制等配套管理機制的缺失，部分地方在自主選擇治理創新項目時存在重視創新形式、統一標準、現代技術、政府責任，輕視創新內容、條件差異、群眾工作、社會參與的創新誤區，[22](p103)滋生出治理創新“口號化、意識形態化、盆景化”[23](p25)等“軟創新”問題。

綜觀之，結合地方政府自我推進型治理創新的適應性實施特點，可以將地方政府治理創新的適應性實施分為增量適應和發展的適應兩種基本形態。通過上述歷史梳理，不難發現，無論是計劃執行型創新階段的機械式增量適應，還是賦權試驗型創新階段的依附式增量適應，抑或是項目自選創新階段的偏利式增量適應，都是地方政府在既有的體制和路徑基礎上，為了減少創新系統的試錯成本、學習成本及新增風險所采取的被動地、片面地適應治理系統持存性發展需求的具體實施方式，普遍存在Stacey所說的適應性主體“不適應學習”[24](p80)的問題，即適應性主體基于行為偏好、維持組織穩定或保護組織行為合乎既有評價體制的需要而促使原有的行為模式不斷自強化的組織行為，影響著地方政府自我推進型治理創新的實際創新效果。

具言之，在潛在利益沖突、原有路徑慣性和現實制度環境的綜合作用下，[25](p30-31)由地方政府“不適應學習”所引致的失諧的“增量適應性”創新主要表現在以下三個方面：第一，效率和政績導向作用下的創新目標短視化。地方官員在扭曲的政績觀作用下，對治理創新的公共價值定位不明確，致使創新的缺位與錯位并存。一方面，地方官員基于政治求穩心態和低風險取向，常抱著“多一事不如少一事”的態度應對社會治理創新需求，導致治理創新項目缺乏社會回應性。另一方面，部分地方官員將治理創新作為增進自身政績的砝碼，重顯績、輕調研，尤其偏愛“短、平、快”的創新項目，盲目跟風創新、數字創新、運動式創新，常被詬病為“創新泡沫”。第二，治理模式慣性下的治理結構單一。不論是建國初期機械式的適應性創新，還是現階段偏利式的適應性創新，都是一種以政府主導的供給型創新模式。當前，各地政府在推進形成多元合作治理結構的過程中，行政結構不合理、黨政機構重疊、政府和社會的功能沒有充分分化已成為影響合作治理效能的深層次結構問題。[26](p104)第三，創新執行阻滯，配套管理滯后。保障自我推進型治理創新的回應性和實效性，需要以完善的配套管理機制為保障，從上述各類失諧的“適應性”實施效果來看，因缺乏整合創新資源的平臺、缺失治理創新管理的制度設計和績效考核機制，致使地方政府的創新效能大打折扣。

四、“增益自適應控制”：“發展適應性”創新實施機制的構建路徑

在CAS理論視域下，CAS具有開放性、動態性和非線性的特點，適應性主體只有不停地與外部環境交換信息、資源和能量，才能促進復雜系統綜合適應度的增強，實現復雜系統與復雜環境的和諧共生，并向更高層次的復雜系統演進，與之相反，封閉的系統、固化的行為模式只會造成適應性主體行為與復雜環境的失諧。具體到地方政府自我推進型治理創新來說，其“適應性”實施過程是一個龐大的復雜自適應系統工程，單純地依靠復制新形式的創新是暫時的，片面地基于地方政府利益最大化的治理創新亦是無法持續的，由地方政府實施的增量改革須有足夠的“存量”予以支撐，并且要在“存量”的基礎上實現存量性質的突破，而非對存量實施簡單的數量增長。[27](p6)只有保障其所推進的治理創新在解決熱點問題中發展適應、在合作共治中發展適應、在深化改革中發展適應，才能高效實現地方政府創新項目與民眾創新訴求的雙向合拍，多元治理結構與治理創新功能的雙向互動，治理創新實施過程與創新配套管理的雙向協同。

結合地方政府自我推進型治理創新的成功案例，促進該型創新的發展適應性實施亟須從三個層次予以構建一種利于地方政府發展適應性創新的“增益自適應控制”機制：上層是引領創新決策和執行增益的治理創新理念層，需以“痛點思維”培養地方政府官員發展適應性實施創新的自覺性；中層是從主體資源和治理生態兩個維度為地方創新提供自適應行動策略和資源支撐的治理結構層，需以合作治理實現公共治理從地方政府“獨角戲”向多元治理主體“整體推”的方向過渡；下層則是保障創新過程規范、高效運行的創新管理層，需以優化創新效能為導向。

（一）探測子機制：以問題為導向提升地方政府自我推進型治理創新適應性實施的“痛點思維”。

“痛點思維”是確保地方政府自我推進型治理創新發展適應性實施的前提。地方官員偏愛形式化、運動化創新的根源在于其自身利益最大化的價值取向、政績理念的扭曲和問題意識的缺失，以問題為導向或針對新的治理情況而開展的探索式的治理創新是近年來我國地方政府創新獎入圍項目的共同特點。[28](p78)因此，積極尋求政府治理創新工作與社情民意的契合點，積極回應關涉群眾切身利益和地方政府形象的治理問題和制約本地持續發展的瓶頸領域宜成為地方政府自我推進型治理創新的常態。在這方面值得借鑒和推廣的地方政府創新實踐日趨增多，如：安徽省為解決“群眾需要的服務找不到，不需要的服務繞不開”的公共服務問題，在全國率先探索建立公共服務清單制度，去除了一批“奇葩證明”規定；貴州省江口縣針對基層干部政策執行“想當然多，結合實際少”，政策不接地氣等問題，將干部“趕下鄉”并在實踐中不斷完善“掛派”制度；福建省為精準識別“民生痛點”，破解社會治理的管控難點，打破政府部門間的數據壁壘，探索出“e治理”模式和數據共享的網格化信息平臺。

結合各地政府成功回應社會創新需求的創新實踐經驗，具備“痛點思維”的創新探測機制主要包括科學決策、高效執行和積極動員三個維度。科學決策之維，地方政府應重視創新需求調研，根據群眾的不同創新需要制定人性化、個性化的創新項目，減少地方政府自我推進型治理創新的盲目性、隨意性、簡單化和數字化，杜絕形式化、片面化和“拍腦袋”新奇化創新。在日常工作中，地方政府可通過開展專題教育活動、訪談會，搭建“學賽練”創新平臺等方式，引導地方政府構建學習型政府和創新型組織文化，培養地方官員樹立協調、全面、可持續的創新觀和正確的政績觀。高效執行之維，一方面，地方政府要尊重各地治理創新的發展規律和現實需要，革除沉疴，全面推進簡政放權、放管結合和優化服務改革，完善公共治理的基礎設施、服務體系和優惠政策，著力打造有效解決治理問題的創新生態環境。另一方面，地方政府還要注重問題動態排解，可通過組建協調領導小組、開展專項核查行動，構建、完善治理問題線索的快速核查機制及針對創新效果的暗訪督查通報機制，發揮對創新政策的科學決策支撐、監測評估和預警預報功能。積極動員之維，地方政府要在多元主體間構建權責清晰的合作關系，通過政策宣傳、項目考核等形式來強化治理主體的治理責任，通過樹立典型治理榜樣、設立專項發展基金等方式來提升多元治理主體提質增效的積極性和主動性，讓多元創新要素圍繞制約本地實際發展最突出的問題、民眾生活的難點問題，有針對性地補齊治理短板。

（二）執行子機制：以合作為指向搭建地方政府自我推進型治理創新適應性實施的開放平臺。

開放的平臺是確保地方政府自我推進型治理創新發展適應性實施的關鍵。近年來，為優化地方政府治理行為、更好地激發市場活力和社會創造力，各地不斷涌現出各種值得推廣的新模式，如：佛山市通過“一門式”改革，明晰政府自身的負面清單、權力清單和監管清單；廣州市番禺區推行“政府+社會”積分制管理模式，建立出租屋安全星級管理制度，積極組織外來人員參加各類社會活動，實現自我管理和自我服務，構建“融合社區”新形式，等等，這些成功經驗為地方政府優化治理結構、釋放合作治理內生動力提供經驗鏡鑒。綜觀之，治理主體間權責不清、治理結構失衡是當前影響地方政府自我推進型治理創新實效性的重要原因，為此，地方政府需通過搭建開放的合作平臺來不斷深化多元主體間的相互了解和信任，在凝聚共識、鞏固共識、深化共識的過程中不斷提升合作治理網絡結構中的協同性和共生性。在凝聚共識方面，地方政府需著力建設和完善多元治理主體的創新訴求表達與治理問題反饋平臺、治理創新資源整合調度平臺及治理創新效果的綜合監督平臺三大服務平臺，提升多元治理主體共建共享共商意識，推進多元治理主體協同和多樣化治理資源的統籌利用。在鞏固共識方面，地政府可通過確定治理專題討論、建立聯系點、開設遠程教育、編印工作指南等方式，增加多元治理主體對治理創新公共性的認同；通過公開治理項目競標、提供關鍵性的引導資金和評優獎勵制度，激發多元治理主體參與治理的內生動力。在深化共識方面，地方政府有必要構建社會組織孵化平臺、企業組織服務平臺、微治理智能服務平臺等多元服務平臺，拓展多元主體間合作治理范圍和渠道，構建合作廣泛、職責明確、主體多元、平等參與的多元合作治理機制，推進多元治理主體同心同向發力。

（三）控制子機制：以效能為方向內置地方政府自我推進型治理創新適應性實施的“增效芯片”。

創新管理是增進地方政府自我推進型治理創新發展適應性實施效能的保障。推進創新落實到最后一公里，既需要各級地方政府官員在推進治理創新時，自覺樹立正確的政績觀，又需要加強政府自身創新管理機制建設，塑造良好的創新氛圍，促進自我推進型治理創新的提質增效。為更好地糾正地方官員在推進創新過程中“求穩怕錯”、“為官不為”的創新誤區，糾偏地方官員在改革創新中的不想改、不敢改和不會改問題，阻止改革創新“空轉”現象的發生，中央政府多次推進績效管理體制改革，山西臨汾、浙江杭州、廣東佛山、山東德州等地先后出臺有關容錯機制的文件，并積極探索容誤機制的構建，2016年政府工作報告也明確提出要健全激勵機制和容錯糾錯機制。結合各地治理創新管理實踐經驗，減少治理創新的不確定性和風險性，提升官員切實推進改革創新的積極性和安全感，亟須從以下四個方面加強地方政府的創新管理能力：一要通過明確的治理創新目標和質量標準來強化地方政府治理創新的底線約束力，制定具體的創新負面清單及懲罰措施，以及治理主體準入標準、項目成果考核標準等一系列配套制度。二要加強地方政府治理創新的全程動態管理以減少地方政府治理創新的不確定性。地方政府應著力提高政府官員運用大數據分析、解決實際治理問題的思維習慣和行動自覺，從適應性和有效性兩方面進一步推進治理創新過程中的設施互聯、數據開放、資源共享和地區部門聯動。三要通過績效評估與問責以保障治理創新頂層設計與實踐操作有機對接。地方政府要繼續推進公共治理工作的管、創、評相分離，通過督查巡查、治理審計、第三方評估、民意測評、定期通報等方式進一步健全地方政府的治理創新績效評估體系，用好干部選任的指揮棒，將治理創新的效能評價與官員的政績考核“捆綁”在一起，加強治理實績的考評力度。四要完善創新激勵引導和容錯機制，區分地方官員治理創新的限制性行為和鼓勵性行為，嚴格區分治理工作失誤與治理創新作風問題，增設創新者利益保護制度，通過工資性收入、成果轉化獎勵等多重方式激勵地方官員務實創新。

五、結語

深化改革階段，地方政府主動、高效地推進治理創新是踐行“服務型”、“學習型”和“創新型”“三型政府”發展目標的現實需要，亦是“增速換擋期”、“結構調整期”、“前期刺激政策消化期”三期疊加階段持續推進地方政府治理能力和治理體系現代化的有效方式。自適應性地實施創新是轉型期挖掘地方政府差異化治理創新潛力、促進地方政府自主創新持存性發展的關鍵步驟，有助于保障地方政府自我推進型治理創新不落窠臼、不迷套路，保障地方政府自我推進型治理創新的回應性和實效性。在地方政府自我推進型治理創新的“適應性”實施機制從機械式增量適應到依附式增量適應，再到偏利式增量適應的演進歷程中，由失諧的增量適應性創新引發的各種短效化的創新問題表明，地方政府治理創新的價值取向、模式慣性、創新管理能力直接影響著地方政府自我推進型治理創新適應性實施的創新效能。因此，地方政府自我推進型治理創新“適應性”實施機制的進一步優化，需要以問題為導向提升治理創新適應性實施機制的“痛點思維”，以合作為指向搭建治理創新適應性實施機制的開放平臺，以效能為方向內置治理創新適應性實施機制的“增效芯片”，由此構建由探測機制、協調機制和控制機制共同組成的“增益自適應控制型”創新實施機制，進而實現地方政府自我推進型治理創新的持存性發展。

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責任編輯 申華

閱63

A

1003-8477（2017）03-0035-09

戴祥玉（1987—），女，南京農業大學公共管理學院博士研究生。