基礎設施公私合作（PPP）模式的稅收激勵研究

□戈岐明，孔繁成

（1.新疆財經大學金融學院，新疆烏魯木齊 830012；2.天津師范大學經濟學院，天津 300387）

基礎設施公私合作（PPP）模式的稅收激勵研究

□戈岐明1，孔繁成2

（1.新疆財經大學金融學院，新疆烏魯木齊 830012；2.天津師范大學經濟學院，天津 300387）

公私合作（PPP）是國際上流行的基礎設施供給模式，稅收激勵安排則是影響公私合作模式的最重要因素之一。從理論上講，當政府降低私人投資者參與PPP項目的稅負時，投資者的投資期望將得到提升。發達國家運作PPP歷時較長、經驗豐富，其PPP項目的稅收激勵措施值得我國借鑒。要有效激勵民間資本參與PPP項目，我國應完善PPP模式的稅收激勵機制。首先，應厘清PPP項目的邊界；其次，應盡快出臺PPP的專門稅收法規；最后，針對PPP項目的不同環節和要素，制定相應的稅收激勵安排。

基礎設施；公私合作；稅收激勵

PPP（Public-Private Partnership）即通過政府與社會資本合作向社會提供公共物品的一種模式（G. Peirson，P.Mcbride，2005）。在該模式下，政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成相互合作關系。對企業來講，它往往能享受到政府提供的稅收優惠政策，從而使得其納稅負擔減輕。對政府而言，它能夠以較低的成本和風險提供公共產品和服務。PPP模式通過擴大投資能力、合理分配風險等方式，最大化了基礎設施的提供效率（Vinod N.Sambrani，2014）［1］。由此來看，它是一種政府與企業之間資源與收益共享、責任與風險共擔的合作伙伴關系，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。

目前，PPP已經成為國際上比較流行的基礎設施供給模式。據悉，法國75%的城市交通、75%的飲用水供應、75%的電力供應、80%的家庭垃圾處理、90%的城市采暖、65%的煤氣供應、60%的停車管理都委托給了私營企業［2］。長期以來，法國政府一直試圖探討出臺PPP模式運行要求和程序的法律法規。為提高PPP模式的效率及其規范性，2004年10月法國財政部出臺了《“公共與私營伙伴關系（PPP）合同”實用指南》。英國也是較早推廣PPP模式的國家，在1997年就出臺了有關PPP的政策。在英國，PPP模式被廣泛應用到交通、監獄、醫療和教育甚至國防建設領域。英國PPP模式的累計投資額在2001-2006年一度占到公共投資額的三分之一（Blanc-Brude，Goldsmith，and Valilla，2007）［3］。英國發展PPP的核心理念是要實現“資金的價值（Value for Money）”。私人融資計劃（Private Finance Initiative，PFI）是英國PPP最典型的形式①2012年后推行了第二代PPP/PFI模式，簡稱PF2模式。，英國政府采取了促進公私合營模式、鼓勵私人投資行動發展的相關措施。PFI使英國中央和地方政府較好地利用了企業的專業實踐，提升了基礎設施和公共服務供給的效率和質量。

在我國，民營資本雖有參與PPP項目的熱情，但開展實質性投資合作的還比較少，全國各地大概只有10%-20%左右的項目簽訂了合同。事實上，PPP模式可以看作相關參與人簽訂的一系列合約的總和（包括正式合約和非正式合約），政府部門和私人則是最主要的參與者。PPP合約涉及諸多的要素，比如投資比例、融資結構與政府擔保、控制權配置、產品服務價格、特許經營期及收益和風險的分配等。公共部門與私人投資比的不同對項目效益有不同程度的影響，由此可得到項目效益最優的公私投資比（甘琳，2011）［2］。PPP項目的風險大小是私人資本首先要考慮的問題，因此風險的度量及管理也成為學界關注的重點問題（汪文雄、李啟明，2008；張萍、劉月，2015；郭健，2013）［4］［5］［6］。何濤（2011）［7］構建了基于隨機合作博弈理論的共擔風險的最優分擔比例決策模型，從風險分擔角度研究了PPP項目中的政府制定政策激勵私人資本參與的問題。公私合作供給公共產品和服務的一個難點在于如何有效激勵社會資本參與PPP項目。政府對于私人資本的補償與特許經營安排，一定程度上激勵了私人資本參與PPP項目的作用（吳孝靈等，2013；施穎，2015）［8］［9］?？掠澜?、王守清等（2009）［10］的調查結果顯示，PPP項目中私營部門對政府激勵措施評價最高的是稅收減免優惠。稅收激勵機制的設計會直接影響PPP項目的實施效果?？梢姡A設施PPP模式供給的關鍵在于稅收激勵機制設計。而目前國內對基礎設施PPP模式稅收激勵問題的研究整體上較少，尤其是從博弈論角度對稅收激勵理論進行分析的文獻還幾乎處于空白。

基于此，本文試圖建立一個博弈模型來分析PPP項目稅負與私人投資者投資行為之間的關系；之后闡述國外PPP模式稅收激勵的具體措施；最后，總結我國PPP模式稅收激勵的現狀，并提出優化舉措。

1 PPP模式的稅收激勵機理

PPP作為一種融資模式，其存在離不開私人投資者的資金參與，政府實施的PPP項目稅收政策，會對私人投資者的投資決策與期望產生很大程度的影響，但短期內會減少政府收入。而政府作為一個理性的“經濟人”，又必須考慮其自身利益最大化問題。在此邏輯框架下，本文構建了一個關于PPP項目稅負與私人投資者投資行為的博弈矩陣對基礎設施PPP模式的稅收激勵機理進行分析。

對于PPP項目的私人投資者來說，假定其選擇投資PPP項目的概率是X，則不投資的概率為1-X，投資PPP后獲取的稅前收益為R；對于政府來說，假定其實施高稅負的概率為Y，則選擇低稅負的概率為1-y，高稅負帶來的收益為Th，低稅負帶來的收益為Tl。根據以上條件得出的博弈矩陣如下：

表1：博弈支付矩陣

在這個博弈矩陣中，投資者期望收益μ為：

設{（R-Th）-（Th-Tl）Y}＞0的概率為Q1，此條件下X= 1時投資者期望收益最大；{（R-Th）-（Th-Tl）Y}＜0的概率為Q2，此條件下X=0時投資者期望收益最大。因此，投資者投資概率的期望為：

由，{（R-Th）-（Th-Tl）Y}＞0，得：Y＜（R-Th）/（Th-Tl），即：P{Y＜（R-Th）/（Th-Tl）}=Q1=E（X）（4）

由公式（4）可知，要想提高私人投資者投資PPP項目的概率期望Q1，必須提高（R-Th）/（Th-Tl），即降低Th及Th-Tl。

對于政府與PPP私人投資者之間的博弈，一種極端情況是政府選擇的低稅負為0，而獲取更多的外部收益，此時投資者投資概率的期望與（R-Th）/Th相關。在這種情況下，如果政府可以盡量降低稅負，投資者就會產生更強的投資期望。

上述博弈分析結論表明：當政府降低對于PPP私人投資者的稅負時，投資者的投資期望得到提升。但是，政府降低稅負是有條件的，一方面政府需要通過合理的稅收來增加財政收入；另一方面合理的稅收可以保證市場的健康發展，使其獲得更好的外部性收益。因此，如果投資者投資PPP項目可以為政府帶來更多的外部收益，則政府有可能會實施低稅負甚至零稅負的政策，以增加投資者的投資期望；反之，其會保留一定程度的稅負。這個結論很好地解釋了為何當前絕大多數國家對于PPP項目采取稅收優惠的同時附帶較強的限制性條款，也為我國設計PPP項目稅收激勵制度提供了理論支持。

2 國外PPP模式稅收激勵的具體措施

2.1 投資稅收補貼

美國聯邦政府對參與基礎設施建設的企業給予一定的投資稅收補貼。此補貼可以分為兩種：一是現金補貼。根據可再生能源現金返還補貼政策（1603條款），美國對可再生能源企業提供設備投資額30%的現金補助。二是稅收減免政策。可再生能源企業在設備投入當年可獲得設備投資額30%的所得稅抵免。而馬來西亞對符合資本性支出條件的企業給予60%的投資補貼。

2.2降低股息和利息稅稅率

韓國《特別稅務控制法案》規定基礎設施項目債券的利息稅享受特殊待遇，并且對那些持有基礎設施投資或借貸公司股票的居民所獲得的股息也給予優惠稅率。澳大利亞政府在基礎設施供給領域引入競爭，并將PPP模式作為提供基礎設施的重要方式。1997年澳大利亞通過的《所得稅評估法案》規定在基礎設施項目建設過程中，資本性支出的納稅扣除年限可超過40年，并且免除部分基礎設施項目債券的利息稅。

2.3 設置免稅期

PPP模式在印度尼西亞的基礎設施建設中發揮了重要作用。印度尼西亞對那些生產附加值較高和外部性較強產品的企業設置了5-10年的企業所得稅免稅期。而在免稅期結束后，納稅人在接下來的兩年中還可以享受企業所得稅減半征收的待遇。菲律賓的“建設—經營—轉讓（Build-Operate-Transfer，BOT）”法案制定了私營企業參與基礎設施投資的政策和監管框架。菲律賓非先鋒企業（Non-Pioneer Enterprises）可以獲得4年企業所得稅免稅期，而先鋒企業（Pioneer Enterprise）可以獲得6年企業所得稅免稅期①先鋒企業是指那些創新能力較強、能制造菲律賓還不能進行大規模商業化生產商品的企業。。1992年泰國政府通過的《私營企業參與國家基礎設施事業法案》，設置了私營企業參與基礎設施投資的具體要求和步驟。泰國對參與PPP項目的企業提供了長達8年的企業所得稅免稅期。

2.4 降低企業所得稅稅率

越南政府鼓勵使用PPP模式來發展國內交通、自來水、環境和電力等基礎設施行業。從2011年開始實施的《基礎設施投資法案》，規定了企業參與基礎設施項目投資的稅收激勵措施。按照該法案的規定，參與基礎設施項目建設的企業在建設期內享受10%的企業所得稅優惠稅率。馬來西亞先鋒企業法定收入的70%享有稅收豁免權。

2.5 降低間接稅稅率

為鼓勵私營企業投資基礎設施項目建設，有些國家降低了關稅、進口稅、增值稅等間接稅稅率。例如，韓國降低了參與基礎設施項目建設企業的購置稅、財產稅和增值稅稅率。菲律賓將在經濟特區內參與基礎設施項目建設企業的增值稅和關稅稅率降為零。同時菲律賓也降低了機器、設備和原材料的關稅稅率。為了降低交易成本，馬來西亞政府和企業簽訂了降低印花稅稅率的服務協議。

3 中國PPP模式的稅收激勵及其優化

3.1 中國PPP模式稅收激勵現狀

為推廣政府與私人資本合作模式，國家發改委于2015年5月建立了首個國家部委層面的PPP線上項目庫，并向社會公開推介。截至2015年底，發改委PPP項目庫總計包含2 125個項目，總投資3.5萬億元，涵蓋農業、水利、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等多個領域?；A設施PPP模式對當前我國經濟社會發展具有多方面的積極效應。

第一，總體上看我國公共產品供給不足，尤其廣大農村地區的水利設施、供水供熱、道路交通等方面，PPP模式能夠提升公共產品供給水平，提高運營效率，有利于我國農村新型城鎮化的穩步推進，提高民生福利。

第二，我國經濟正處于結構轉型的關鍵時期，傳統行業產能過剩，面臨較大的經濟下行壓力。PPP模式的發展能夠帶動我國經濟增長，有利于經濟軟著陸。

第三，PPP項目投資規模至少占政府融資需求總容量的三分之一②證券日報，PPP項目稅收優惠加碼，2015年5月28日。，PPP模式的推廣能夠減輕地方政府財政壓力，降低地方政府的債務風險。通過已有平臺項目轉化為公私合作，地方政府能夠騰出資金，用于重點民生項目的投入。

第四，公私合作提供公共產品有利于打破行業準入限制，轉換政府職能。

PPP項目的順利實施離不開社會資本的積極參與，稅收激勵政策能夠有效提升項目的吸引力。上文對于PPP項目稅收激勵機理的分析表明，雖然政府在PPP項目中減少了稅收收入，但是政府部門的財政支出壓力和風險也減小了，而社會的公共產品和服務的供給則會大幅增加，與傳統模式比較其運營效率亦有所提高。因此，PPP模式能夠提升民眾的整體福利水平。從實踐來看，我國目前尚沒有建立起全國性的專門針對PPP模式的稅收激勵制度。但是，為了鼓勵基礎設施等公共產品的投資建設，政府部門出臺了一系列稅收優惠政策。我國關于基礎設施投資的稅收優惠政策主要涉及增值稅和企業所得稅兩個方面，具體情況見表2所示。

表2：我國增值稅、企業所得稅的相關法規政策優惠

3.2 中國PPP模式的稅收激勵優化

3.2.1 清晰界定PPP模式的邊界。PPP模式稅收激勵機制發揮預期效應的前提條件是PPP項目的邊界必須厘清。PPP作為一種公共產品的供給方式，廣泛適用于各類公共產品的投資、運營。實踐當中，哪些項目屬于PPP范圍，哪些不屬于？在出臺優惠政策時一定要考慮清楚。清晰界定PPP項目的邊界，能夠避免將PPP項目的稅收優惠變成私人產品項目的優惠。另一方面，公共產品涉及多個行業，比如能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等②《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，國辦發〔2015〕42號。，而當前我國對于基礎設施項目的稅收優惠政策僅僅涉及到公共產品的一部分，未全面推及。因此，下一步全面界定PPP項目范圍，擴大公共產品稅收激勵政策顯得尤為必要。

3.2.2 建立和完善針對PPP的稅收激勵體系。既然稅收安排影響私人資本參與PPP項目的積極性，那么與PPP合約的諸要素相比，稅收安排層次更高，會對所有PPP項目產生影響。因此，政府統一的稅收政策安排既能夠發揮激勵私人資本的效應，又能夠降低整體的交易成本。我國現行的稅收激勵政策比較簡單，主要體現在增值稅和企業所得稅兩個稅種上。為了有效激發社會資本參與PPP項目的積極性，有必要借鑒國外PPP模式稅收激勵措施，進行頂層設計，進一步完善相關稅收激勵體系。為此，應盡快出臺針對PPP的專門稅收法規。稅法的缺失嚴重制約了我國PPP模式的發展，特別是結構化融資模式的創新。從國外PPP的經驗來看，相關稅法的變化對PPP發展有著重要的促進作用，并且也都有明確的稅收激勵措施。PPP項目的公共品性質決定了其投資額一般較大，投資回收期比較長，因此稅收激勵措施應確立鼓勵長期投資的稅收導向。

3.2.3 PPP相關環節和要素的稅收安排。PPP模式中涉及稅收安排的環節和事項主要涉及以下幾個方面：其一，股權交易?，F有公共產品項目引進社會資本，政府平臺公司將全部或部分股權轉讓給社會資本的股權轉讓交易。其二，資產交易?，F有公共項目資產轉讓交易，政府資產轉讓給社會資本，或者社會資本轉讓給政府。其三，特許經營權轉讓，資產使用權轉讓。其四，政府付費和財政補貼。

（1）股權交易。資產轉讓環節涉及流轉稅的安排。比如，地方政府平臺公司現有公共產品項目向PPP的轉化。原來屬于政府的資產轉化為PPP項目后，還需要補征營業稅③2016年5月1日，已試點4年的營業稅改征增值稅在我國全面推開，營業稅退出歷史舞臺。。另外，資產如土地使用權的轉移，也需要收稅。這會加重項目公司的稅負，不利于吸引社會資本投資PPP項目。

（2）關于移交的稅收安排。PPP模式大多都有移交環節，如果移交發生資產所有權的變化，則屬于資產交易性質，對于政府與社會資本或項目公司之間的資產交易，建議免征流轉稅和土地增值稅。

（3）關于特許經營的稅收安排。目前轉讓特許經營權不屬于增值稅的征稅范圍。建議將轉讓特許經營權納入增值稅征稅范圍，社會資本或項目公司轉讓特許經營權取得的全部價款和價外費用應計算增值稅銷項稅額，健全增值稅管理制度。

（4）關于政府付費和財政補貼的稅收安排。企業從PPP項目取得的政府為使用者付費或者財政補貼，不征或免征流轉稅。企業所得稅方面，公共項目公司取得的政府付費或財政補貼可以免征企業所得稅。

4 結論

事實上，PPP模式稅收激勵的相關措施是用來鼓勵私營企業投資，但也要平衡其對政府稅收征繳帶來的不利影響。從短期來看，基礎設施項目投資的稅收激勵措施降低了政府稅收收入。但是基礎設施產業的發展為社會提供了長期經濟效益，這能在一定程度上平衡政府的政治決策、預算和經濟目標。

PPP模式對于我國社會經濟發展具有多方面的現實意義，而稅收激勵則是影響社會資本參與PPP項目最為重要的因素。社會資本與政府的博弈分析表明，當政府降低私人投資者的稅負時，投資者的投資期望將會得到提升。發達國家對于PPP項目的稅收激勵政策值得我國借鑒。我國目前尚沒有建立起全國性的PPP模式稅收激勵制度。為了使PPP模式在實踐中取得預期效果，我國應不斷完善PPP模式的稅收激勵機制。首先，應厘清PPP項目的邊界，這是稅收激勵機制發揮預期作用的基礎；其次，應建立和完善針對PPP的稅收激勵體系，使各行業的PPP項目都能得到協調發展；最后，針對PPP項目的不同環節和要素，制定相應的稅收激勵安排。

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責任編輯 許巍

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.021

F832

A

1004-0544（2017）03-0119-05

國家自然科學基金項目（71573220）。

戈岐明（1974-），男，河北獻縣人，經濟學博士，新疆財經大學金融學院講師；孔繁成（1984-），男，山東日照人，經濟學博士，天津師范大學經濟學院講師。