在國家能力與法治之間構建政商關系新生態

楊鵬程

摘要：

我國政商關系的異化既體現了國家自主性過度，也導致國家自主性不足，阻礙了國家滲透、管制、提取和分配能力的發揮，以及法治化進程。政府壟斷重要資源并主導經濟發展和“準分權治理結構”導致國家能力與法治發展的嚴重失衡，造成政商關系嚴重異化。為此，應在法治框架下構建政府及官員的嵌入式自主性和民營企業的反向嵌入式自主性，促進政商互嵌的法定化、規范化、制度化，并在政商之間達成治理式互賴，推動國家能力與法治相對均衡發展，使政府、官員和民營企業“各安其分、各司其職、各得其所”，從而構建起政商關系新生態。

關鍵詞：政商關系；國家能力；法治；嵌入式自主；治理式互賴

中圖分類號：F12315

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）03-0015-05

改革開放以來，中國企業的崛起不僅是世界經濟史上最重大的事件之一，也是中國政治發展的重要成果之一，而“官”和“商”則是中國企業崛起故事的兩個主角。因此，官商關系、政商關系既是解讀中國經濟崛起及其挑戰的一把鑰匙，也是理解中國政治發展及其問題的一條線索。隨著當前反腐高壓常態化，人們發現政商關系嚴重異化，阻礙了國家和企業的治理能力，重構新型政商關系迫在眉睫。本文擬從國家能力與法治的雙重視角出發，以民營企業為例，探討我國政商關系嚴重異化的危害和根源，并提出構建政商關系新生態的路徑選擇。

一、政商關系異化危害國家能力和法治建設

政商關系既是指制度化的政府與企業的關系，又是指非制度化的官員與企業負責人的關系。我國政商關系的類型為：國有企業與政府及官員的關系、民營企業與政府及官員的關系，而后者是一種典型的政商關系。政商關系新生態不僅要求政商之交是“君子之交”，而且要求政商合作促進經濟發展，推動政商關系由非制度化向制度化轉換。然而，當前我國政商關系嚴重異化，官商勾兌、官商互變、官商對抗和官商隔絕是其具體形式，其中，官商勾兌是其最常見的形式，并對國家能力和法治建設造成了巨大危害。

第一，政商關系異化體現出國家自主性過度，也導致了國家自主性不足。米格代爾界定國家能力為“國家領導人通過國家的計劃、政策和行動來實現其改造社會的目標的能力”，“包括滲入社會的能力、調節社會關系、提取資源，以及以特定方式配置資源或運用資源四大能力。”[1]國家自主性是國家能力發揮的前提和基礎，國家自主性過度與不足都會破壞國家能力，對國家政策的供給與執行產生消極影響。國家自主性是國家獨立于社會的能力。“國家的自主性主要是資源在統治者和社會階級之間分配情況的函數。”[2]國家掌握一定的物質資源是保持自主性的重要條件。當前我國國家自主性過度與不足并存。政府壟斷大量重要資源導致國家自主性過度，而國家自主性不足是國家自主性過度膨脹的結構性后果。官商對抗、官商隔絕體現出國家自主性過度，而官商勾兌、官商互變則導致國家自主性不足。

民營企業是基于私人利益而組建起來的經濟組織，追求利益最大化是其目標。在一定意義上，民營企業是制約國家自主性過度增長的力量，是國家自主性的保障。當前，民營企業的交易成本高、稅費負擔重，其發展還面臨著多重壁壘制約。在政商博弈中，因民營企業的權利常遭政府侵犯而導致官商對抗、官商隔絕，這是國家過度自主的結果。但在更多的情況下，為從政府獲取資源、降低交易費用和逃避監管，民營企業主往往通過行賄而俘獲官員，亦使國家失去自主性。在“秘書幫”“山西幫”和“西山會”等腐敗窩案中，人們不難發現官商勾兌大肆掠奪社會和國家資源，嚴重地影響了國家政策的供給與執行。與官商勾兌一樣，官商互變也會導致國家自主性不足。官商互變包括：由商變官和由官變商。[3]如商人當選為黨代表、人大代表、政協委員、工商聯代表，參與制定政策，謀取本團體的私利，削弱國家自主性；商人直接去政府部門任職，在政策的執行中利用國家權力謀求自己的私利，危害國家自主性。由官變商多是官商勾兌的結果，受賄后的官員通過辭職經商、創辦企業方式洗錢。

第二，政商關系異化導致國家能力既過剩又不足，阻礙國家能力的發揮。首先，阻礙滲透能力的發揮。通過資源控制、政策和稅費手段，政府加強了對民企的滲透，一方面，許多地方政府視民營企業為搖錢樹，對其亂收費、亂罰款和亂攤派，甚至到企業亂打人、亂抓人，從而使政府對企業滲透過度，導致官商對抗；另一方面，一些民營企業主通過收買官員或借助協（商）會的庇護，與政府不合作，拒不執行政府的相關政策，從而使國家無法滲進企業，導致官商隔絕。其次，阻礙管制能力的發揮。一些民營企業主與官員之間存在著嚴重的官商勾兌現象，造成國家政策失靈，使一些民營企業既逃脫了經濟性管制，造成國家調控能力不足，又規避了社會性管制，弱化了國家管制能力。此外，官商隔絕、官商對抗也不利于政府有效發揮經濟管理職能，規制企業的發展。再次，阻礙提取能力的發揮。在很大程度上，民營企業和政府的對抗與割裂既是國家過度提取的結果，又是提取能力不足的表現，企業常想方設法地逃稅、偷稅和漏稅。然而，面對強大的政府，大多數民營企業不會選擇搞官商對抗、官商隔絕，而會主動行賄官員，尋求減稅、避稅，甚至逃稅、偷稅和漏稅而又不招致政府的懲處，如此導致國家提取能力下降。最后，阻礙分配能力的發揮。民營企業主與官員的“勾肩搭背”使企業逃脫了國家管制，逃稅、偷稅和漏稅現象嚴重，嚴重影響了吸取能力，制約國家再分配能力。在不受國家管制的民營企業里，資本強權會絕對壓制勞動主權，工人權利得不到有效保障，工資、福利嚴重下降，導致個人收入分配差距拉大。非但如此，少數民營企業還采用非經濟的辦法甚至采用犯罪的方式強迫工人勞動以便超額榨取工人的剩余價值，導致國家分配能力失效。

第三，政商關系異化阻礙國家法治化進程。我國政商關系異化既體現了法治建設的滯后性，又破壞了法治建設，前者常導致國家能力過剩，而后者導致國家能力不足。國家能力不足是國家能力過剩的結構性后果。一個相對自主的公民社會是法治建設的基礎性條件。民營企業是我國社會自組織的微觀基礎，公民社會的自主性大小主要取決于民營企業自主性的強弱。社會不能對國家權力構成有效制約，法治化程度就會低下，國家就會對民營企業過度侵入，弱化企業產權，導致民營企業難以發展。面對強勢且缺乏有效制約的國家權力對市場的超強介入，民營企業的合法權益難以保障，它們不是選擇對抗，就是選擇規避，但在更多的時候會選擇勾結或主動參政。無論是官商對抗、官商割裂，還是官商勾兌、官商互變既不利于企業自主性提升，也不利于制約國家權力，最終阻礙了國家法治化進程。

邁克爾·曼曾將國家權力分為專制權力和基礎性權力，前者是國家不與公民社會協商就能實現其目標的能力，即專斷性的國家能力，后者是國家同公民社會形成制度化協商以便實現其目標的能力，即基礎性的國家能力。[4]國家權力建設的重心由專制權力向基礎性權力的轉變會使國家能力的發展出現質的提升，這一過程既是制約國家權力以便打造有限政府的過程，又是利用國家權力以便構建有效政府的過程。在當前我國國家權力缺乏有效制約的情況下，專斷性權力往往會過度膨脹而造成基礎性權力弱化，從而導致國家自主性過度增長，政商關系異化，國家能力低效或無效。國家對民營企業滲透過度、管制過多，不利于經濟發展，制約著國家的提取能力，導致國家提供公共物品的能力不足，繼而造成國家合法性耗散。可見，國家能力的發展離不開法治建設。

二、國家能力增長與法治建設的失衡導致政商關系異化

當前我國政商關系嚴重異化是歷史形成的，也是改革不到位、市場經濟體制不完善的產物。政商關系內嵌于政治、經濟和社會結構中，又受傳統、國情、意識形態的制約。政府壟斷重要資源并主導經濟發展和“準分權治理結構”導致國家能力增長和法治建設嚴重失衡，從而造成政商關系嚴重異化。

第一，政府壟斷重要資源導致國家能力增長與法治建設的失衡是政商關系嚴重異化的首要根源。建國以后，一統天下的公有制使政府集中了全部的經濟資源，導致專斷性的國家能力過度增長，這很難給法治成長留下空間。改革開放以后，隨著所有制結構不斷調整，政府高度壟斷資源的局面被打破，社會出現了自由流動資源，這有助于法治成長。然而，公有制是社會主義的“硬核”，這為所有制結構的變革預設了底線。在政府壟斷大量重要資源尤其是占有土地、資本、礦產和能源的條件下，必然導致國家強、社會弱和市場機制不完善的局面，民營企業從市場、社會中獲取資源有限。在政企交換時，政府占據了明顯強勢，導致政商博弈失衡，從而造成企業對政府的依賴與依附。如果一個民營企業遠離了政府，那么它就遠離了資源，遠離了發展。國家能力增長與法治建設失衡意味著政府及官員缺乏有效約束，政商關系就會異化。政府占有大量重要資源，民營企業就會向政府索要資源，要看官員的臉色行事，這種不平等的政商關系極易產生官商勾兌。在當前我國民營資本并不雄厚、資源有限、發展不平衡和法治化程度低的情況下，政府很難公平地對待所有的民營企業。為了獲取資源，民營企業均可能主動跟政府及官員相勾兌、官商互變，或由商變官，從而導致政商關系嚴重異化。一旦民營企業不能從政府那里獲取資源，它們很可能選擇官商隔絕、官商對抗的形式不與政府合作，這既無助于民營企業發展，也不利于國家能力發揮。

第二，政府主導經濟發展導致國家能力增長與法治建設的失衡是政商關系嚴重異化的重要原因。在政府主導的經濟發展模式下，政府壟斷資源是其物質條件，國家高度自主是其重要保障，行政主導是其顯著特征，而政府配置大量重要資源是其主要內容。計劃經濟時期政府絕對主導經濟發展，而市場經濟時期政府相對主導經濟發展。政府主導經濟發展造成市場難以在資源配置中起決定性作用，國家權力尤其是行政權力難以受到有效制約，導致國家能力增長與法治建設失衡，繼而造成政商關系異化。

政府主導經濟發展必然導致政府對經濟活動的高度介入，主導資源分配、發展取向、價值選擇、制度和信息供給，從而控制經濟發展方向，民營企業難以從社會中獲取資源并據市場信息而相對自主發展，加深民營企業對政府的依賴與依附，造就政府在與民營企業進行物質、資源、價值、制度和信息交換中的強勢地位，從而進一步加深政商之間的不平等。為保障自身利益和目標的優先實現，政府會利用審批、管制和自由裁量權等行政手段限制民營企業的發展，這會增加民營企業的產權保護和交易成本。為提升產權強度，民營企業不是選擇官商對抗、官商割裂，就是選擇官商勾結、由商變官，從而導致政商關系異化。

第三，“準分權治理結構”導致國家能力增長與法治建設的失衡是政商關系嚴重異化的又一緣由。建國以后，一花獨放的公有制和一統天下的計劃經濟體制導致國家治理權力結構極度失衡，也造成國家能力增長與法治建設的極度失衡。改革開放后，政府間放權、政府向市場放權和國家向社會放權推動了“準分權治理結構”的形成，這既促進了基礎性的國家能力增長，也推動了中國法治化進程。然而，在政府壟斷重要資源并主導經濟發展的情況下，國家放權有限。其中，上級政府“保留了中心工作權”，各級政府“保留了政府定價權”，國家“保留了組織準入權”，[5]這種“準分權治理結構”依然使國家治理權力結構失衡，繼而導致國家能力增長與法治建設的失衡。在“賦權—限權”對沖框架下的“準分權治理結構”依然使央地、府際、政府與市場、國家與社會之間的邊界不清晰，失控的政府權力容易侵犯民營企業的權利。在當前我國法治化程度還較低的情況下，面對強勢的政府權力，私人產權可能就處于危險狀態。有人曾稱：“中國的企業家不是在監獄，就是在通往監獄的路上。”這話雖有夸張之處，但反映出了民營企業家們面臨的比較糟糕的法制環境，某些政府官員搞垮一個企業只是分分鐘的事情，孫大午案、仰融案、顧雛軍案莫不如此。政府權力不當介入市場，就會干擾民營企業的正常經營，通常不是導致官商對抗、官商隔絕，就是造成官商勾兌、官商互變，市場在資源配置中不能發揮決定性作用，國家能力最終也難以發展。

三、在國家能力與法治之間構建政商關系新生態

政商關系的本質是權力與資本、政府與市場、政府與企業、國家與社會的關系。只有改革國家治理權力結構，合理界定國家權力的邊界，轉變政府職能，簡政放權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，提升民營企業的產權強度，才會促進國家能力與法治相對均衡發展。只有國家能力與法治相對均衡發展時，政商關系新生態才能逐漸形成。構建政商關系新生態的具體路徑如下。

第一步，在法治框架下構建官員的相對自主性。政商交往常是單個企業和具有特殊利益需要、行為偏好的官員的往來。雖然，官員的行為邏輯與政府的運作邏輯并非完全重合，國家自主性不等于官員自主性，但官員自主性是國家自主性的保障。一支廉潔高效的職業官僚隊伍是國家自主性、國家能力的基礎，也是構建政商關系新生態的關鍵。若使“官商之間淡如水”，就必須保障官員相對的自主性，以使其在官商交往過程中不被商人所俘獲。商業社會中，要使官員經得住誘惑，就必須保障他們能過一個相對體面的生活。高薪未必能養廉，但低薪極易誘貪。當前我國應盡快完善有關公務員收入和退休養老方面的法律、法規，保障公務員群體的個人收入在社會各階層中處于相對較高的位階，并隨經濟發展而不斷提高，讓他們能過上一個相對體面的生活，且在退休后無后顧之憂，這不僅會吸引高素質的人員加入公務員隊伍，提升國家能力，而且能夠避免公務員被商人所俘獲。

加強對官員的考核與監督是適度高薪養廉的必然要求。毫無疑問，GDP增長是官員考核的重要內容。要促進GDP增長，官員就需要推進政商合作，回應民營企業的合理訴求，受民營企業的制約，這會化解官商對抗、官商割裂，從而制約官員自主性。不僅如此，有序推進國家公職人員尤其是科級以上干部的財產公示制度立法，以便讓社會能夠有效監督官員，可從源頭上預防和治理政商關系的異化。推進官員財產公示制度之所以重要，是因為在我國政治體系中國家權力很難受到有效制約，容易導致政商關系異化。財產公示制度將是監督官員的利器，制約著官員自主性。在一定意義上，現行領導干部個人有關事項申報制度流于形式，不公開、不透明，不利于群眾監督，不能對官員形成有效威懾。毋容置疑，官員財產公示制度將在我國法治化進程中具有里程碑意義，會推動政商關系由非制度化向制度化轉型。

第二步，在法治框架下構建國家及官員的嵌入式自主性。政商合作既是我國經濟高速發展的關鍵所在，也是構建政商關系新生態的必然要求，其要求在法治框架下構建國家及官員的嵌入式自主性。嵌入式自主性使“國家權力機關不僅能夠通過內部保持一致性而獲得自主性，而且能夠滲透到社會的各個場域與社會團體保持較強的結合性”。[6]嵌入式自主性這一概念由回歸國家學派在研究國家能力時提出，雖未能擺脫“主體—客體”的國家中心論思維模式，但并不妨礙我們用它來分析政商關系。嵌入式自主性是一種相對自主性。當前我國政府壟斷重要資源并主導經濟發展和“準分權治理結構”導致了國家自主性、專制性的國家能力過度增長。積極推進國家權力下放，促進國家治理權力結構的均衡化是制約國家自主過度增長的有效途徑，其需要在法治化基礎上劃分政府間、政府與市場、國家與社會的邊界，從而使國家在整體上保持相對自主性。

謀求經濟發展、提升財政能力和獲得晉升是當前我國政府及官員主動嵌入民營企業的重要原因。隔離性即自主性，是“主要的經濟決策機關能遠離‘超越政治以避免被有組織的利益支配”；嵌入性即合作性，“隔離性本身不代表有效性，它始終需要同嵌入性即制度化的政商合作相配合。”[7]法治能合理控制政府權力邊界，是構建嵌入式自主性政府的保障。首先，加大政府權力下放的力度，構建權力清單、責任清單制度，打造有限、有效政府。界定并保護產權、降低交易成本和加強市場監管是政府嵌入民營企業的法定化領域。政府行為的法定化不僅限制了政府權力的隨意擴張，減少政府對企業嵌入的范圍和頻次，避免政府“越位”“錯位”，而且依法保障政府及官員能有效嵌入企業，“法定責任必須為”，避免政府“缺位”和“為官不為”，為基礎性的國家能力的實現提供條件。其次，變政府主導為引導的經濟發展模式，通過法治適度隔離政府與市場，使政府與市場各守其位，各負其責，從而進一步減少政府對民營企業嵌入的范圍和頻次。在宏觀領域，政府通過公共政策調節市場，讓市場引導企業，使政府企業隔離，保持政府自主性；在微觀領域，政府應放松對企業的經濟性管制，依法加強對其社會性管制，以便政府有效嵌入企業。最后，依法將民營企業主占黨、政代表大會中的代表比例制度化，規范他們的參政議政行為，嚴格控制商人去政府部門擔任要職、實職，使政策的制定與執行能使政府與民營企業適度隔離，避免政策在制定和執行中為民營企業主所俘獲，保障政府自主性。可見，政府嵌入民營企業的法定化、規范化和制度化是政商“各安其分”的重要保障，能夠有效推進國家能力與法治的相對均衡發展，從而降低政商關系異化的可能性。

第三步，在法治框架下構建民營企業的反向嵌入式自主性。社會自主性是制約國家自主性的有效手段，也是法治建設的基礎。在我國，以民營企業為主體構成的市場主體是社會自主性的組織基礎、物質力量。作為民營企業集體行動的同業公會、協（商）會是法治建設的積極行動者，能進一步提升社會自主性。民營企業自主性是它相對獨立于國家的能力，也是抵御國家及官員“掠奪”“庇護”的保障。民營企業自主性應是相對的，否則，企業絕對自主必然造成政府和企業之間不能進行必要的信息和能量交換，這既不利于國家調控能力的發揮，造成市場失靈，經濟發展難以為繼，也無助于國家分配能力的實現，導致資本強權壓制勞動主權，公平正義缺失。不僅如此，若民營企業的自主性過度增長，還會造成官商隔絕、官商對抗，不利于構建政商關系新生態。因此，民營企業的自主性須受國家制約。

相比之下，私有企業比國有企業更能提升社會自主性，“資本主義和私有財產的存在給國家的集中權力提供了某些制約”，[8]而國有企業常會抑制社會自主性。當前我國國有企業與民營企業的不均衡發展導致國家自主性過強，社會自主性過低。若要提升社會自主性，就需要國家加快向社會放權，改革政府壟斷重要資源的現狀，限制國有資本的規模與分布，廢除對民營企業的各種歧視性管制，降低其交易成本，以便做強做優做大民營企業，從而提升社會自主性。一個相對自主的公民社會是基礎性的國家能力實現的條件，國家能力正是在國家與社會良性互動中不斷發展的。適度提升我國社會自主性不僅能推進法治建設，有效促進民營企業反向嵌入政府，而且能夠抵御政府過度嵌入企業，抑制專斷性的國家能力過度增長，促進政商良性互動。

在政府壟斷大量資源并主導經濟發展的情況下，民營企業不得不與政府及官員交往，這為社會與國家互動、企業反向嵌入國家創造條件，從而避免了官商對抗、官商隔絕。構建民營企業的反向嵌入式自主要求企業自主性既不弱小，也不過強，這離不開法治建設。首先，民營企業借助制度化的渠道反向嵌入政府。企業通過黨委、人大、政協、工商聯和協（商）會等法定化的途徑表達利益訴求，與政府進行制度化談判、協商，制約行政權力，有效地反向嵌入政府，促進非制度化的政商關系向制度化的政商關系轉型，這有助于提升基礎性的國家能力。其次，依法適度隔離民營企業與政府，提升企業自主性，減少企業對政府反嵌入的范圍與頻次。政府應加快由計劃經濟時代的管控型政府向市場經濟時代的服務型政府轉變，取消、下放或簡化行政審批，完善企業的負面清單，“法無禁止則自由”，從而簡化政商關系。再次，通過市場適度隔離民營企業與政府，讓政府調節市場，市場引導企業，進一步提升企業自主性，減少企業對政府反向嵌入的范圍與頻次。當前我國資本不再稀缺，民營企業應轉變觀念，要從市場而不是從政府那里獲取資源，把精力放在技術創新和市場服務上，而不是放在搞關系上，真正做到政治與經濟分離，從而進一步減少企業同政府及官員直接打交道的機會，簡化政商關系。最后，依法規范并監督官商交往，將官商關系納入法治化軌道。民營企業要遵守國家政策，守法經營，永不行賄，而政府應有效保護企業的合法權益，避免“掠奪性”行為。可見，民營企業對政府反向嵌入的法定化、規范化和制度化是政商“各安其分、各司其職”的重要保障，能夠有效推進國家能力與法治的相對均衡發展，從而進一步減少政商關系異化的可能性。

第四步，在政商之間形成治理式互賴。民營企業治理能力現代化離不開國家的參與，反之亦然，政商合作有其必然性、必要性。在法治框架下構建政府與官員的嵌入式自主和民營企業的反向嵌入式自主，不僅會推動法治建設，而且會提升基礎性的國家能力，促進經濟持續發展，從而達致構建起政商關系新生態的目的。在政商之間構建這種自主性具有以下特點：首先，嵌入性。法治為政商之間彼此進入限定了邊界和領域，既不會造成彼此過度嵌入，也不會導致彼此欠嵌入，適度而有效的嵌入保障了彼此的自主性，這有助于化解官商隔絕、官商對抗。其次，自主性。這種自主性不是一種孤立式自主性，而是一種相對自主性，政商之間經法治、市場的適度隔離而彼此受到對方的約束，但又不被彼此所左右的情形，有利于消除官商勾兌、官商互變。再次，互動性。通過彼此嵌入，政府與民營企業互為主體，兩個主體能夠平等地進行互動與博弈，實現資源、信息、價值、規則和知識的交換與共享，從而提升政商兩個系統的功能。最后，合作性。政商之間通過互動與交換，一方面，提升政府決策的科學化、民主化，便于政策的執行；另一方面，民營企業可及時調整經營策略，以提升其產權強度。可見，政商之間互動而合理的嵌入自主性是二者形成治理式互賴的必要條件，能使政商“各安其分、各司其職、各得其所”，從而真正構建起政商關系新生態。

政商之間基于互嵌入式自主而達成的治理式互賴是政府、官員和民營企業合作共贏的結果。就政府而言，治理式互賴會提升基礎性的國家能力，推進政府治理能力現代化。政府適度嵌入企業，不會造成滲透過度或不足，適度地滲透會提升政府對企業的互動能力。政企相互滲透能有效化克因信息、知識、價值不對稱而造成的決策主觀性、盲目性與非理性，而科學、民主決策是國家管制、調控能力有效發揮的關鍵，也是企業及時而靈活地調整經營策略的關鍵。有效的市場監管、精準的宏觀調控是企業發展的保障，也是經濟持續發展的保障，而經濟持續發展又是國家提取能力有效發揮的前提，國家提取能力有效性的提升又是分配能力有效發揮的基礎。可見，經濟持續發展是政府與民營企業緊密合作的產物，也是二者共同訴求的目標。就官員而言，政商之間的治理式互賴會提升政府滲透、調控、提取和分配能力的有效性，提高政府駕馭經濟持續發展的本領，并增加政府的財政收入，為官員帶來優異的政績、實現其自我價值。良好的政績有助于官員的晉升，從而使他們更樂意承擔本職工作，有效避免懶政怠政慵政等“消極腐敗”現象。就民營企業而言，政商之間的治理式互賴能夠推動企業治理能力現代化，促進其產權最大限度的實現。因我國市場受政治因素影響較多，政府政策的導向深刻地影響著資源的分配和購買力流向，故民營企業應結合國家的發展目標、政策走向，靈活地調整發展策略。與此同時，企業可借助自身自主性抵御國家能力的過度增長，維護自身權益，既推進企業自身的發展，又提升基礎性的國家能力，從而使政商“各得其所”。

總之，當前我國政商關系的嚴重異化侵蝕了國家能力、破壞了法治，而構建政商關系新生態又面臨著因政府壟斷重要資源并主導經濟發展和“準分權治理結構”而導致的國家能力增長與法治建設嚴重失衡的挑戰。只有在法治框架下構建政府與官員的嵌入式自主和民營企業的反向嵌入式自主，并在政商之間形成治理式互賴，才能逐步構建起政商關系新生態。

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【責任編輯：張亞茹】