新形勢下優化地方政府決策機制問題研究

摘要：

當前，在我國地方政府公共決策中不僅存在著權力主導性的體制弊端，決策過程受到部門利益的影響，同時還存在著政府決策的專業化水平不高、民主化公開性不夠、決策的監督和責任追究機制尚未健全等諸多突出問題和矛盾。究其根源，既有主觀上的思想觀念、素質能力缺失等原因，也有現實的體制機制障礙、制度不健全等客觀因素的影響。為此，應著力構建政府主導下的多元主體參與決策模式，優化行政決策的規則、程序和環境，促進決策信息的公開與交流，健全決策的評估與責任制度。

關鍵詞：公共決策；決策機制；地方政府；體制機制優化

中圖分類號：D63-3

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）03-0008-04

基金項目：重慶中國特色社會主義理論體系研究中心重點課題“中國特色社會主義民主政治的制度優勢研究”（16ZTZ06）階段成果。

作者簡介：

吳大兵（1969-），男，重慶人，重慶社會科學院哲學與政治學研究所研究員，研究方向：政治學與黨的建設。

決策是地方政府的基本職能。實現科學決策是善治語境下的根本要求。當前，在我國地方政府公共決策中，不僅存在著權力主導性的體制弊端，決策過程受到部門利益的影響，同時還存在著政府決策的專業化水平不高、民主化公開性不夠、決策的監督和責任追究機制尚未健全等諸多突出的問題和矛盾。適應國家治理現代化建設的需要，從我國行政管理學的基本理論和方法出發，從主客觀多維視角深入剖析這些問題的成因，進而找出可行之策，對促進我國地方政府決策機制的優化具有重要的現實意義。

一、當前我國地方政府決策存在的主要問題

當前我國地方政府決策中存在的問題，既有決策要素方面的，也有決策機制運行方面的。具體來說主要呈現為以下五個方面。

其一，權力主導性體制弊端未清除。這主要體現在決策權高度集中的體制中。從已有的規定來看，現在政府決策都強調必須遵循一定的程序，即發現問題→調查研究→資料與信息收集→擬定各種可行的備選方案→對各種備選方案進行可行性評價→提交相關會議研究決定→組織力量實施決策→反饋信息等。由此可見，我國各級黨委和政府的決策權并不為個別人所掌握。但是，事實上還在不小范圍和程度上存在著非程序化甚至是違法的決策，誰權大誰說了算，有關決策的規則、程序不過是走形式的東西。特別是目前，不少行政主管仍然是集政策制定權、資源分配權、行政管理權、行業監管權于一身。絕對的權力必然導致權力的異化或腐敗。因此，要從根本上解決濫用行政權力問題，必須加快建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的行政權力運行機制，也才有可能從根本上使政府的決策走向民主化、科學化和法治化。

其二，決策受部門利益影響依然存在。政府決策受部門影響的現象一直都存在。近年來，部門利益和地方利益影響決策的現象還很嚴重。特別是一些政府部門的決策表現出不同程度的部門利益傾向，同公共管理服務社會公共利益的要求不符。這些政府部門的決策論證常常帶有某種指向性，看似公正公允，實際上隱含著“部門利益優先”的原則，傾向于強化各自的利益，從而導致了在推動立法和政策出臺過程中不良政策法規的產生，甚至造成國家的立法和中央政府一些政策法規“難產”或難以落實。在中央與地方、整體與部門的博弈過程中，追求地方和部門最優，造成部門和地方的一些政策決策與中央政策偏離的傾向，導致了“政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益法定化”的怪現象。如此，又使政府部門之間，以及地方政府之間的政策經常“打架”，部門之間協調困難，嚴重影響政府政策的社會公信力。結果是，你管你的，我管我的，有利益可圖的大家爭著做，有責任和風險的誰都推卸。有的政府部門在冠冕堂皇地把自己的權力和利益最大化時，還與一些強勢行業單位結成利益共同體或既得利益集團，進而上演出“行政權力部門化，部門權力個人化，個人權力商品化”的“特色”現象。

其三，政府決策的專業化水平還不高。決策的專業化，雖是政府決策發展的方向，但從現實來看，依然還存在不少需要解決的問題和困難。當前最突出的問題是政府決策尚欠缺專家客觀公正的咨詢論證。專家咨詢論證已經成為科學民主決策的一個基本環節，但是，現在的專家咨詢論證，越來越成為形式主義。一是一些地方政府決策過程中的專家咨詢論證，只是為了符合制度規定和程序要求，而在具體操作過程中往往存在著“領導先下結論、然后專家論證”的情況。二是專家組成的全面性與合理性存在問題。有些決策涉及到多個方面、多個領域，需要多個領域的專家咨詢論證。但是，在實際操作過程中往往是把問題簡單化，咨詢論證邀請的專家不夠全面。有些決策事項專業化程度高，邀請的專家不一定對這項決策具有比較專業的了解，容易造成專家與專業不對口的情況發生。另外，在實踐過程中還可能（也事實上）存在事前溝通缺乏、熟人關系請托和專家不敬業的問題。加之當下咨詢研究機構作為“思想庫”“智囊團”的獨立性嚴重不夠，影響了咨政研究的客觀公正性，其咨政服務功能也難以有效發揮。

其四，政府決策的民主化公開性還不夠。按照相關要求，政府決策凡涉及人民群眾利益的重大事項，必須實行公示和聽證制度，這是當前民眾參與科學民主決策過程的重要制度。但在實際的操作過程中，仍存在一些比較普遍的問題：從決策信息的供給和采集來看，存在著決策信息供給渠道不夠暢通，信息來源較單一，采集、加工、處理信息的手段較落后，信息綜合運用的程度不高，與決策相關的政府統計工作不夠完善，科研院所和專家學者收集掌握的信息資料很少被綜合利用等諸多問題。從目前地方政府所采取的公示、聽證的方式來看，也多流于形式。具體問題有：一是聽證制度的內容與程序還不夠規范。如聽證的時間、地點、內容等模糊不清，影響了聽證制度的效能。二是聽證代表擇選機制不健全。如在聽證代表的選擇上不認真準備，隨意找一些代表參加聽證。有的為了能夠順利通過決策，故意回避持不同意見的人，甚至人為限制代表參加聽證。三是聽證信息不對稱。包括聽證信息內容不全面、信息公布不及時等，都嚴重影響了聽證的實效。以上存在的種種問題，都制約著決策民主化的提高。

其五，決策的監督和責任追究機制尚未完全到位。決策必須接受監督與實行責任追究，這是優化決策機制，促進決策科學化、合理化，保證做出正確決策的必要環節。目前，我國地方政府的決策監督機制還很不健全，特別是缺乏有效的決策失誤責任追究機制。表現為一方面決策、執行與監督既相協調又相互制約的運行機制沒有真正建立；另一方面決策反饋糾偏機制和決策責任追究制度還是空白。決策者的權責不對等，導致其責任心不強。對于決策失誤的責任人，更多的把決策失誤當作工作上的缺點，往往以“交學費”為由了結，難于依法追究決策者的法律責任。決策監督和問責制度的缺位，還與缺乏嚴密的決策后果評價機制、從而難以對決策效應做出客觀評價有關。存在的問題有：一是評價標準模糊，重視定性標準，忽視定量標準；二是評價績效存在偏差，過多強調工作數量和速度，忽視工作質量和實質效益，過多注重工作總結、匯報等靜態書面材料，忽視動態的執行過程和真實結果；三是評價主體單一，評價者往往是領導者本人或者與領導者本人有直接利害關系的監督機構。內部監督追究、媒體監督問責，以及事前制衡、事中監督與事后追究的制度都嚴重缺漏。[1]

由于政府決策機制上存在的不足，導致了在決策制定、落實和執行過程中出現這樣那樣的問題，其中較為突出的是決策失真和決策失公問題。決策的失真，即決策科學性的喪失。其主要表現為：一是決策缺乏前瞻性和預見性。特別在行政權力非理性思維的影響下，決策缺少科學的規劃和長遠的目標，只注重短期效應，常常就會犯近視或短視的毛病，使決策的有效性周期大大縮短。二是決策的實效性和針對性缺失。特別是在缺乏廣泛信息交流基礎上的決策，其功用往往大打折扣，既沒有體現決策的針對性、實效性，更時常導致所做出的決策出現懸浮或者擱置現象。三是決策的技術含量缺失。尤其是在專業領域或專項決策中，受“官本位”思想影響，決策中往往弱化或者忽視了科學技術的支撐和保障作用，權力權威替代技術權威時有發生。此外，決策的失真性，還體現為決策的系統性不強、決策的協調性缺乏、決策的持續性不夠等現象。決策失真不僅導致決策本身的失敗，更在實踐中極大地阻撓著經濟社會的持續健康發展。決策失公，即決策失去公允，也就是決策失去公平正義性。如前所述，政府決策機制上的不完善及其相應的制度約束不力，也造成了政府的決策出現失公的現象。決策失去公正性，根本上是跟決策者的偏私、偏好和主觀意志密切相關的，當行政決策者的權力不能受到有效規范和制約時，其主觀偏好往往就會在很大程度上成為主導決策的重要因素，這正是造成決策失公以及執政不公的主要原因。而政府的決策往往事關全社會成員，決策的不公通常會造成人們在發展機會、權利保障、資源占有和發展成果享有上的嚴重不公平。這又導致社會各階層發展差距的進一步加大，對立和沖突不斷加深，社會的聚合力遭到消解，是造成社會不穩定的重要原因。

二、當前地方政府決策過程中存在問題的癥結分析

綜合起來看，產生上述地方政府決策的問題，既有主觀上的思想觀念、素質能力缺失等原因，也有現實的體制機制障礙、制度不健全等客觀因素的影響。具體來說集中在以下四個方面。

其一，威權型的管理決策模式。在當前，由于地方政府實質上掌握了社會中絕大部分資源的支配和控制權，因此一些地方政府其決策體現的是一種基于威權的管理式決策。政府（公權的主要管理者）作為決策主體擁有決策權和否決權，決策往往是被動反應式的，決策更多是依據公權主要管理者的經驗和個體的價值取向。這一模式是目前我國絕大部分地方政府較為廣泛采取的決策模式。威權型管理決策的優點在于：決策迅速高效；在急需行動的情況下最實用；在權力界限明顯的地方最有效。其缺點是：雖然可迅速做出決策，但實際支持和執行建議也不易；當復雜性增高時，權威決策的質量會由于考慮不周而受到影響。特別是這種決策模式易產生長官意志和獨斷專行，以感情和個人好惡作為決策的標準，決策隨意性、主觀性較強，科學性、民主性較弱，大大增加了違背客觀規律從而導致決策失誤的幾率。盡管這一模式具有上述缺陷，但在現代社會的危機決策中，這種決策模式仍然會在特定情境下在一定程度上發揮作用。

其二，決策者的素質能力欠缺。從當前來看，影響地方政府決策的主體方面的因素，一是決策主體受“官本位”思想觀念的影響，“長官意志”或“家長作風”還比較盛行。在這種思想觀念的主導下，決策往往缺少民主科學的氛圍，決策的成敗、好壞往往取決于行政主要負責人自身的思想素質、能力、經驗和知識結構，在對行政權力的法律規范和制約不到位的情況下，決策者盲目決策、胡亂決策甚至違法決策的現象就難以避免，而且成為一種比較普遍的現象。二是主體的素質能力不能勝任決策工作。現代政府的決策對決策者的思想素質、專業能力提出了更高的要求，因此，提高決策者的整體素質，對實現行政決策科學化、民主化至關重要。當前行政決策主體素質能力不能適應決策需要的問題，主要就表現在綜合性的思維能力較差、民主政治思想的修養不夠和專業知識欠缺等方面。

其三，決策體制機制不健全。我國行政決策體制機制的不健全，主要表現在以下五個方面：一是決策運行機制不健全。由于行政管理體制上的問題，一些政府部門集決策權和執行權、監督權于一身，既是“裁判員”，又是“運動員”，缺乏行政權力的合理分工和有效制約，導致錯誤決策得不到及時糾正，并伴隨滋生執法不公、貪污腐敗等問題，權力部門化、部門利益化和非法利益合法化現象不同程度存在。二是行政決策監督機制還不健全。由于行政權力監督制約機制不完善，決策者的權力不能得到有效制約，紀檢、監察、審計等部門的監督作用難以真正發揮作用，特別是對同級機關決策的監督缺乏有效的制度保證。決策權責不清，決策過程沒有詳細記錄，從而決策失誤很難追究責任。三是在一定程度上存在行政決策程序透明度不高，政務不公開的現象。公眾無法了解政府決策內容，不能行使合法的知情權和社會監督權。四是缺乏對咨政服務的立法規定，使科學服務決策難以走入地方政府的決策之中。各級政策研究咨詢機構職能發揮普遍不夠，體制外的或者民間的研究組織發育緩慢，與政府部門缺乏制度性的聯系，其研究成果難以得到有效利用，一些專家咨詢論證流于形式。五是行政決策系統關系不順，導致決策成果難以實施。在現行的決策結構系統中，黨、政和人大等決策機關的權力、職權及范圍的劃分不是很清晰，關系尚未完全理順。政府各部門也存在著多頭決策、政出多門致使決策“相互打架”的情況。

以上決策體制機制的不健全，又帶來了一系列的問題：一是導致部分官員和執政部門責任意識不強。由于行政決策責任不明確，決策責任和決策權力相分離，經常是“集體決策，集體負責”，這是導致官員責任意識淡薄的一個重要原因。二是導致行政決策主觀隨意性強。我國傳統的公共行政體系一直“重實體，輕程序”，致使像“三拍”（決策拍腦袋、執行拍胸脯、出事拍屁股）等現象屢見不鮮。三是導致行政決策主要體現的是長官意志。由于民眾參與程度低，社會力量對決策的影響力較弱，社會公眾參與公共決策過程的具體方法和途徑十分缺乏，公眾意見、愿望、要求難以表達，群眾建言難以進入領導視線或根本不被重視，專家學者也更多是為領導意志作論證，如果有學者提出不同意見，通常只會被置之不理，甚至還會加以打壓。

其四，決策體制機制的規范化、制度化和法律化不到位。隨著政治體制改革的不斷深化，我國行政決策體制機制不斷建立健全，但離現代決策的規范化、制度化和法律化的要求還有一定的距離。一是規范化不夠。突出的表現為政出多頭，即各級黨組織、政府或部門，在工程推進或項目落實中，“善于創新”或“勇于創造”，不斷出臺更多更細的決策安排，構成一個縱橫交錯的宏大而復雜的決策體系。在這種想當然的無序決策中，勢必構成對同一問題的重復決策和不同決策，進而影響執行者的價值判斷和目標取向，進而阻礙實踐工作的推進。二是制度化不夠，我國已建立了一些行之有效的有關公共決策的法規制度，如行政首長負責制、聽證會制度、社會公示制度、專家咨詢制度、決策論證制度等等。但總的來說，這些制度比較原則，缺乏細化，同時制度內容設計還存在不協調、不配套、極易產生碎片化現象。具體表現在制度與制度之間內容交叉重復，甚至相互沖突；某些配套制度建設相對滯后，缺乏具體的實施辦法或細則，貫徹落實難度較大；有的則是應急式地建立起來的單項制度規定，通盤統籌欠缺，甚至在執行過程中相互抵觸；有的制度規定沒有及時進行修訂、補充或完善，使制度建設存在較明顯漏洞。三是法律化和程序化不夠。主要表現在：第一，我國現行公共決策還沒有建立完備的違憲審查制度和機制；第二，我國公共決策尚未建立起完整嚴謹的法定程序；第三，決策責任制度、信息公開制度、專家咨詢制度和決策監督制度的立法規范明顯滯后。政府公共決策法治化的滯后與不到位，是造成我國公共決策一系列問題的主要癥結所在。

三、優化地方政府決策運行機制的路徑

基于當前地方政府決策運行的實際，結合上述我們探討的地方政府決策的基本范式及存在問題，當前可從以下四個維度思考我國地方政府決策運行機制優化的路徑。

其一，積極構建政府主導下的多元主體參與決策范式。一方面，要突破政府一元化的決策范式。在政府決策機制和決策過程中，行政首腦、政府各部委、政策研究專門機構居于主導性主體地位，其他的組織或個人處在政府決策機制和決策過程中的參與性主體地位。在善治視域下，應當突破政府一元化決策范式，積極構建政府主導下多元主體參與模式。在當下可通過推出的民情調研制度、決策公示制度以及決策專家咨詢制度和第三方評估制度等良好平臺和機制，實現政府主導下多元主體參與決策模式的構建。另一方面，鑒于決策主體素質的高低直接關系到決策主體理性觀念的強弱，也是關系決策水平高低的重要標尺。從提高主體的決策素質來看，應不斷提高決策主體的思想素質、知識儲備、業務能力，尤其是要不斷增長理性意識、理性思維和理性精神，逐步清除非理性的思維方式、觀念。[2]同時，從提高決策的專業化水平來看，還應努力促進一些專門化的政府決策機構和組織的發展壯大。特別是積極探索有效實現政府決策過程，利益表達、利益整合、政策制定與監督等活動，分別都由特定的或專門化的政府決策機構來承擔的路徑；在政府決策的技術支撐，特別是政府決策的信息搜集、數據分析和處理、評估與反饋等方面都由專門機構或專業人員來承擔的路徑，進而形成一個由決策中樞系統、參謀咨詢系統、信息情報系統和監督反饋系統構成的封閉的決策“環”，并促進這個“環”在形式上和內容上都不斷健全。

其二，優化行政決策的規則、程序和環境。一是完善行政決策的規則。進一步樹立平等意識和民主意識，消除對權力權威的膜拜盲從心理，樹立科學民主理念。特別是要樹立公權者的義務觀，切實把“公仆”“領導就是服務”等這些樸素的思想植根公權者的靈魂，抑制權力私欲的膨脹，養成良好的官德。努力樹立公民普遍的規則意識。應從公民自覺意識的角度，消除公共決策時的自由散漫心理，把規則演化為一種自覺行為。積極促進決策規則的建立健全。應本著時代性、創新性和可操作性的原則，對不足的加以彌補，對過時的加以更新，對缺失的重新制定。當前重點是著力完善民主決策制度、民主參與制度、專家咨詢制度以及決策擔責制度等。二是完善行政決策的程序。樹立程序意識，將程序意識與規則意識一樣，培訓成人們行為的基本遵循。努力排除對“權威”的盲從心態，特別是對行政權力的崇拜，包括學術權威的崇拜。積極倡導腳踏實地、實事求是的務實作風。增強程序設置的科學性，以科學的理論和方法為指導，從技術上加大必要的保障，從方法上施行具體的可行的舉措。這樣在行政決策過程中，確保各要素活力充分發揮，各環節緊密配合，各節點（結點）有效銜接。加大決策活動程序立法，即從行政法的角度，加大程序法的制度和落實，在決策的全過程中真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。三是優化行政決策的環境，努力營造良好的經濟發展環境。從實現轉變經濟發展方式的角度，培育人們的理性發展觀念，在發展的速度、結構、方式等方面，努力實現合理科學。培育良好的社會文化環境，拋棄功利觀念，樹立正確的價值觀，特別是要增強自主意識，消除盲從心態；大力倡導民主之風，平等之風，讓討論之風、求真之風在公共決策之中廣泛興起；努力摒棄習慣性的落后的舊思維，讓創新的勇氣和精神在實踐中煥發。培育良好的生態觀，要通過學習、宣傳和教育，讓科學的生態觀深入人心，努力確保發展的可持續性，促進經濟發展、社會進步與生態環境保護共進。

其三，促進決策信息的公開與交流。一是拓展決策信息傳播路徑，樹立決策者正確的信息觀。可通過學習、教育和培訓，使決策者從知情權的角度充分認識信息傳播的意義和作用，切實消除他們在認識上的誤解和偏見。要注重信息的研究和分析，切實把握各項信息的基本特征，因地制宜做好相應的信息互通工作。在具體操作中，應充分運用現代科學技術，使信息的傳播及時、便捷和高效。比如憑借電視、廣播、報刊以及專欄等公開信息，還可以通過手機報等便捷的創新方式，使信息得以廣泛交流。積極搭建載體和平臺，比如開辦相應的論壇、座談，或者信息發布會等，確保信息傳播的常態化。二是健全決策信息公開制度。進一步樹立制度意識，可通過加大民主觀、平等觀的教育，消除對權力的盲從思想，從根本上做好樹立公民制度意識、培養公民制度精神的工作。加大決策信息公開制度的科學設計，本著前瞻性、系統性的思維和視角予以考量，切實改變習慣性的消極工作作風。在制度設計上實現由粗線條投放向精細化、深加工轉變。明晰公開的時間和內容的界限，盡可能減少制度邊界上“亦此亦彼”的行為集合。加大制度的執行力，將決策信息公開制度化為常態的工作，并上升為法律規范。對執行過程中的違紀現象予以及時糾正，違法現象予以嚴懲。真正使公權取信于民，實現還政于民。三是暢通民眾建言參與渠道。努力糾正行政文化中的偏見。應強化公權者的民眾主體意識的培養，實現人民主體觀與價值觀合目的性的統一。搭建好民眾參與的平臺，切實清除民眾參與決策平臺上的各種障礙，包括從實踐操作程序的設計上謀求其科學化和合理化；對于缺失的平臺應積極加以籌建，對不足的加以彌補和夯實。加大民眾建言的立法工作，使民眾參與公共決策走向制度化和程序化。重點做好知情權、參與權和建議權的立法工作。

其四，健全決策的評估與責任制度。一是健全決策論證制度。立足當前實際，健全決策論證制度，除了對要進行的決策內容進行深入的考察和研究論證外，還需要完善集體決策制度，充分發揮集體決策制的優勢，讓集體智慧活力彰顯；嚴格按照“集體討論、民主集中、會議決定”的程序，進行集體議事，落實民主集中制。完善聽證制度，特別是對擬作出的重大行政決策事項應在新聞媒體、政府網站、政府公告欄上進行公示后舉行聽證。完善專家咨詢制度，加強專家咨詢制度的程序設計及法治配套建設。特別是對專業性強的決策、重大決策等，應積極推進第三方機構論證。積極探索第三方機構多家競爭的方式，促進論證充分、科學，確保決策的正確作出。立足決策的需要和各地的資源狀況實際，加大新型特色智庫的建設，為科學決策提供智力支撐。二是健全決策評估制度。要加大行政決策評估制度的設計，特別是重點決策制度的設計。要從思想認識上提升，把決策評估制度納入到正常的工作程序安排中；從內容上精心設計，針對決策內容的需要，依托相應的科學理論和方法，細致安排，從而保障決策評估的公正、客觀、全面和準確。要加大行政決策評估制度的執行力度。應將其納入單位的年度考評、干部的政績測評升遷、行政問責的重要范疇；還可以考慮將行政決策評估納入法治建設中，上升為法律保障。要積極加大第三方評價機構的建設和引進。作為第三方的主體可以是多樣的，除了廣大民眾這一主體外，還應當包括受行政機構委托的研究機構、專業評估組織、社會中介組織以及輿論界，同時，還應當記住利益相關者參與也應該是第三方評價機構的重要主體。三是健全決策責任制度。要加強制度設計，特別需要從責任主體上進行明確，堅持權力與責任對等原則，“誰決策，誰負責”；在目標要求上，實行責任承諾與目標對接；在程序設置上，盡可能做好各環節的安排和銜接，使整個過程趨向有序有理。加大制度的落實。行政決策責任制度中最重要的是考評制度、評價制度、獎懲制度。落實制度應當貫徹到轉變經濟發展方式，踐行科學發展的全過程中。加強制度監督，要從體制內外建立起完整的制度落實機制，努力形成黨內監督與黨外監督、上級監督與下級監督、群眾監督與法治監督的完整監督體系，實現行政、社會、法治的有機統一。從發展的角度，還應當建立健全失誤糾錯機制，努力使實踐的運行走向科學。

參考文獻：

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[2]趙玉麗，徐志國.我國地方政府決策中公民參與模型的改進和完善[J].理論導刊，2014，（10）.

[3]吳大兵.轉變經濟發展方式與政治體制改革研究[M].北京：中國社會科學出版社，2016.

【責任編輯：閆生金】