雨花臺區(qū)實施生態(tài)紅線保護工作的困難與建議

馬志偉

摘 要： 隨著黨的十八屆三中全會明確提出和新修訂《環(huán)保法》明文規(guī)定，“生態(tài)紅線”這一旨在為維護自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護空間的名詞概念，上升成了國家政策和法律法規(guī)。在我區(qū)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的重要關(guān)口、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、可用土地資源日益減少的今天，科學(xué)、準(zhǔn)確劃定區(qū)域“生態(tài)紅線”為保護和進一步放大雨花得天獨厚的生態(tài)資源優(yōu)勢和效益具有積極重大意義。

關(guān)鍵詞： 雨花臺區(qū)； 生態(tài)紅線

1. 我區(qū)“生態(tài)紅線”實施現(xiàn)狀

在2013年江蘇省頒布的《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》中，劃定我區(qū)雨花臺砂礫石層自然保護區(qū)、三橋濕地生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)、雨花臺區(qū)烈士陵園（市直管單位）、牛首山和將軍山風(fēng)景名勝區(qū)5塊生態(tài)紅線保護區(qū)域，總面積為8.582km2；在2014年南京市編制下發(fā)的《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》中，在我區(qū)省級生態(tài)紅線保護區(qū)基礎(chǔ)上，增加了板橋北側(cè)生態(tài)綠地（開發(fā)區(qū)城市森林）和將軍山西側(cè)生態(tài)綠地（梅山塌陷區(qū)）2塊生態(tài)綠地保護區(qū)，面積為8.3km2。全區(qū)生態(tài)紅線區(qū)域總面積16.882km2，占全區(qū)國土面積的12.56%。除雨花臺砂礫石層保護區(qū)為一級管控區(qū)（0.002km2）外，其余均為二級管控區(qū)（16.88km2）。

2014年下半年，區(qū)委、區(qū)政府在進行細致調(diào)研基礎(chǔ)上，研究通過了我區(qū)區(qū)級生態(tài)紅線區(qū)域規(guī)劃編制工作。計劃在省、市在我區(qū)規(guī)劃的7塊16.882km2生態(tài)紅線區(qū)域基礎(chǔ)上，再編制規(guī)劃菊花臺公園、文萊風(fēng)景區(qū)、花神廟天隆寺生態(tài)綠地、鄧府山石刻園、板橋三山自然景區(qū)、蓮花湖濕地公園、花神湖青少年活動中心、板橋生態(tài)園等8塊具有自然與人文景觀和生態(tài)防護性質(zhì)區(qū)域。并委托環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所負責(zé)對我區(qū)生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵤┮?guī)劃編制工作，具體規(guī)劃方案將于2015年5月30完成。

2. 我區(qū)實開展生態(tài)紅線工作的意義

2.1 奠定了雨花發(fā)展版圖上的生態(tài)“聚寶盆”

在我區(qū)東部強化南站地區(qū)商業(yè)圈建設(shè)，南部加快推進梅山、開發(fā)區(qū)城市化建設(shè)推進，西部對接奧體新城經(jīng)濟圈，北部加快推進軟件谷和“兩橋”建設(shè)的版圖上，這15塊省、市、區(qū)級生態(tài)紅線保護區(qū)就如同15個綠色聚寶盆被安布在我們的街道（園區(qū)），這些生態(tài)紅線保護區(qū)不僅鏟除了我們生態(tài)保護的“盲區(qū)”和“死角”，實現(xiàn)生態(tài)紅線保護區(qū)的全覆蓋；還大大提升了所在區(qū)域的生態(tài)文化含金量，只要合理科學(xué)的保護利用好，把每一個保護區(qū)獨有的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢和競爭資本，把它們連接起來做好規(guī)劃開發(fā)文章，打造成為雨花的生態(tài)大動脈。

2.2 筑牢了現(xiàn)代化新城區(qū)建設(shè)的生態(tài)“防火墻”

通過劃定“生態(tài)紅線”，嚴格界定保護區(qū)邊界、樁位，把生態(tài)紅線制度同環(huán)保審批制度相結(jié)合，一級管控區(qū)嚴禁項目開發(fā)建設(shè)，對二級管控區(qū)和區(qū)級生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)不符合保護區(qū)生態(tài)主導(dǎo)功能的新建項目一律禁批，對保護區(qū)周邊可能會對保護區(qū)產(chǎn)生破壞作用的項目一律限批，確保項目發(fā)展符合生態(tài)保護需求。對符合生態(tài)功能要求，有利于進一步彰顯生態(tài)效應(yīng)，對生態(tài)環(huán)境具有反哺作用的項目進行積極引導(dǎo)、支持和幫助。通過行政和司法手段，切實嚴格保護好生態(tài)紅線保護區(qū)，為全區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展筑起一道堅實的生態(tài)防火墻。

2.3 存的一些問題

區(qū)內(nèi)實施生態(tài)紅線規(guī)劃工作剛剛開展，在摸排調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)我區(qū)部分生態(tài)保護區(qū)還存在一些不到位的現(xiàn)象。以我區(qū)唯一一家一級管控區(qū)雨花臺砂礫層保護區(qū)為例進行分析，在該保護區(qū)存在的問題也是其他保護區(qū)不同程度存在的共性問題。

（1）區(qū)界劃線不精準(zhǔn)。目前，省、市級生態(tài)紅線已經(jīng)劃定，但生態(tài)紅線保護區(qū)域由于沒有明確實地具體精準(zhǔn)區(qū)域，目前均未設(shè)置生態(tài)紅線標(biāo)識牌和邊界標(biāo)志；如地處賽虹橋街道安德門社區(qū)十字崗東側(cè)雨花臺砂礫層保護區(qū)，該保護區(qū)距離江蘇省地質(zhì)勘察研究院南側(cè)圍墻外約50m，西、北至華威鋼構(gòu)廠圍墻邊，東南至拆遷區(qū)平地，總面積大約為200m2，保護區(qū)域沒有精準(zhǔn)的樁位和隔欄明確保護范圍。

（2）責(zé)任主體不明確。每一個生態(tài)紅線地塊沒有明確責(zé)任主體，生態(tài)環(huán)境能力建設(shè)工作均未開展；如國土部門是雨花臺砂礫石層地質(zhì)遺跡保護區(qū)的主管部門，環(huán)保部門是生態(tài)保護區(qū)的監(jiān)管的監(jiān)管部門，屬地街道按屬地原則進行具體保護管理，整治環(huán)境需要城管局負責(zé)執(zhí)行，整治完畢后建設(shè)宣傳欄、護欄等保護設(shè)施的職能牽涉到宣傳、文化等部門，這些部門各管一塊，一時難以協(xié)調(diào)，相關(guān)生態(tài)保護建設(shè)工作沒能得到有效開展。

（3）經(jīng)費保障不到位。生態(tài)環(huán)境能力建設(shè)與生態(tài)紅線保護沒有資金來源，如對拆除中可能牽涉到安置、費用等問題；財政這塊沒有固定保護經(jīng)費，造成治理保護沒有經(jīng)費保障。另外，該保護區(qū)屬一級管控區(qū)，不允許進行任何商業(yè)開發(fā)，也就無法形成借力開發(fā)來進行整治。

（4）保護能力不相配。我區(qū)生態(tài)保護工作面廣、量大，而與之相適應(yīng)的保障手段仍然不足，從事生態(tài)保護工作的專業(yè)人員、執(zhí)法人員相對缺乏，環(huán)保部門作為生態(tài)保護區(qū)監(jiān)管部門，執(zhí)法隊伍受限于編制約束，平時應(yīng)對工業(yè)污染防治以及水氣聲環(huán)境治理已經(jīng)捉襟見肘，根本抽不出力量進行生態(tài)保護區(qū)的巡查保護。街道（園區(qū)）作為屬地管理的責(zé)任部門只配一名環(huán)保員，更無力從事保護區(qū)巡查保護工作。

3. 解決問題的一些建議

法規(guī)、政策的尊嚴在于執(zhí)行，執(zhí)行的前提是有制度的保障。我們在全市主城區(qū)率先制定規(guī)劃區(qū)級“生態(tài)紅線”，能否得到有效落實和執(zhí)行，關(guān)鍵在于科學(xué)到位的建好章立嚴制。

（1）建立生態(tài)紅線聯(lián)席會議和問責(zé)制度。由區(qū)政府牽頭，按照工作職能和管理權(quán)限，以條塊結(jié)合的方式，將各生態(tài)紅線區(qū)域的保護和建設(shè)職能分解到各屬地街道（園區(qū)）和各職能部門，防止出現(xiàn)職責(zé)不清九龍治水的扯皮情況。各有關(guān)部門、街道（園區(qū)）及生態(tài)環(huán)境保護、利用、規(guī)劃等領(lǐng)域的專家組成生態(tài)保護聯(lián)席會議制度，每半年召開一次聯(lián)席會議，研究重大事項，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并進行通報點評考核。對失職、瀆職的行為要進行嚴格問責(zé)，造成惡劣后果的要依法移送司法機關(guān)處理，通過嚴格；通過建立嚴格的問責(zé)機制，給我們每一個職能部門和屬地街道（園區(qū)）的領(lǐng)導(dǎo)干部套緊生態(tài)紅線的“緊箍咒”，要讓生態(tài)紅線成為每一個領(lǐng)導(dǎo)干部頭頂?shù)倪_摩克利斯之劍，確保“生態(tài)紅線”如同黨紀(jì)國法一樣，成為大家不敢跨越的雷池。

（2）建立生態(tài)準(zhǔn)入和補償制度。將生態(tài)紅線區(qū)保護要求納入環(huán)保“三同時”體系，即新建、改建、擴建的基本建設(shè)項目、技術(shù)改造項目、區(qū)域或自然資源開發(fā)項目，其防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的硬性要求。把是否符合生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)主導(dǎo)功能要求作為項目環(huán)保審批的先決條件，對生態(tài)紅線區(qū)保護要求沖突的項目一律禁批、限批。同時，要建立生態(tài)補償制度。制訂完成區(qū)生態(tài)補償機制實施意見、技術(shù)規(guī)范和資金管理辦法等政策文件，嚴格控制生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)土地和生態(tài)資源占用，確需占用且與保護要求不沖突的，由區(qū)政府按照“占一補一”原則，確保紅線區(qū)面積和生態(tài)服務(wù)功能不降低。

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