黑診所的“后臺(tái)”

汪宇堂+王俊善

無證診所長期大量存在，擾亂了醫(yī)療衛(wèi)生管理秩序，嚴(yán)重危害了老百姓的生命健康，常被人稱“黑診所”。

然而，有這樣一些人，他們盯上這些“行政罰沒收入”，通過對非法行醫(yī)案件采取以罰代管、以罰代刑，為單位或個(gè)人牟取私利。

近日，河南省南陽市檢察院聯(lián)合所屬唐河、新野、南召、方城等六個(gè)基層檢察院成功查辦了13名衛(wèi)生監(jiān)督人員涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件犯罪。這些犯罪嫌疑人利用縣域偏遠(yuǎn)、社情復(fù)雜、人口眾多、對醫(yī)療資源需求大、監(jiān)管面廣無人過問的“空檔”，采取“瞞天過海”“抱團(tuán)取暖”“多開罰單、不移交”等手段，在所屬縣內(nèi)醫(yī)療財(cái)務(wù)部門進(jìn)行報(bào)銷、多次領(lǐng)取行政罰沒還返資金。

記者了解到，在南陽市檢察院反瀆部門統(tǒng)一部署下，七個(gè)縣、市檢察院上下聯(lián)動(dòng)，張開“大網(wǎng)”，一舉查辦了全市衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域13人徇私舞弊不移交刑事案犯罪（這13人均受到法律制裁），并從中挖出119起非法行醫(yī)案的犯罪嫌疑人，監(jiān)督衛(wèi)生監(jiān)管部門固定證據(jù)，移交立案，分批查處，使320余家無證“黑診所”被取締或關(guān)停整頓。

這起重大案件成功辦理受到了省、市委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示和肯定。

觸網(wǎng)：一次就醫(yī)，扯開小診所久治不絕的“內(nèi)幕”

2016年6月初，河南省南陽市唐河縣檢察院反瀆干警小劉在“杜氏診所”就醫(yī)時(shí)，該診所從醫(yī)人員杜某芳發(fā)牢騷說：“自2010年以來，我每年都會(huì)被衛(wèi)生監(jiān)督部門處罰，罰金都在1000～2000元之間不等，七次算下來也有上萬元了?！闭f者無意，聽者有心。小劉意識(shí)到這件事沒那么簡單，“濫開罰單”可是瀆職行為。在摸清轄區(qū)非法行醫(yī)的基本情況后，小劉主動(dòng)向反瀆局領(lǐng)導(dǎo)作了專項(xiàng)匯報(bào)。

“既然‘觸網(wǎng)，就說明‘杜氏診所行醫(yī)的手續(xù)不全；既是非法醫(yī)療機(jī)構(gòu)，為何長期存在，且屢禁不止又死灰復(fù)燃。”“據(jù)調(diào)查，全縣像這樣的‘黑診所多達(dá)50余家，誰給它們當(dāng)靠山？”案件分析會(huì)上，唐河縣檢察院檢察長李發(fā)武臉色凝重：“該線索可查性強(qiáng)，雖然牽扯面廣，社會(huì)影響較大，也有諸多阻力，調(diào)查取證較難，但是為了全縣百萬百姓的生命健康，可以成立專案組，開展衛(wèi)生監(jiān)督專項(xiàng)立案行動(dòng)，既要打掉非法行醫(yī)的保護(hù)傘，還要監(jiān)督取締一些黑診所?！?/p>

唐河縣衛(wèi)生監(jiān)督處受縣衛(wèi)生局委托從事衛(wèi)生行政執(zhí)法工作，該處醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督科具體負(fù)責(zé)全縣醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法，打擊非法行醫(yī)、對非法胎兒性別鑒定、非醫(yī)學(xué)需要選擇性終止妊娠案件進(jìn)行監(jiān)管查處。

不打無準(zhǔn)備之仗。處理醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)瀆職犯罪具有很強(qiáng)的專業(yè)性，涉及的環(huán)節(jié)、法律法規(guī)較多，在對衛(wèi)生業(yè)務(wù)不熟的情況下，要在短時(shí)間內(nèi)清理案件脈絡(luò)存在一定困難。為此，該院抽調(diào)精干力量，分成預(yù)防調(diào)查、證據(jù)收集、案件偵破三個(gè)小組，兵分三路，協(xié)同作戰(zhàn)。

該院預(yù)防調(diào)查組及時(shí)協(xié)調(diào)衛(wèi)計(jì)委、工商、公安、食品藥品監(jiān)督等部門，在全縣范圍內(nèi)組織開展食品藥品衛(wèi)生安全大檢查專項(xiàng)活動(dòng)，借此向縣醫(yī)藥衛(wèi)生監(jiān)督部門借閱了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則以及《中華人民共和國行政處罰法》等法規(guī)，通過調(diào)查走訪和系統(tǒng)學(xué)習(xí)，使辦案干警全面掌握轄區(qū)內(nèi)非法行醫(yī)的主要特點(diǎn)，以及衛(wèi)生監(jiān)督部門是否存在行政執(zhí)法不嚴(yán)、徇私舞弊、包庇縱容、有案不移等違法行為和刑法追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

與此同時(shí)，該院證據(jù)收集組分頭向唐河縣衛(wèi)生監(jiān)督所、公安局、統(tǒng)計(jì)局等單位，調(diào)閱了他們于2012年1月～2016年6月對轄區(qū)非法行醫(yī)處罰的相關(guān)執(zhí)法案卷、賬務(wù)情況說明、移交立案登記等第一手材料，辦案人員對非法行醫(yī)行政處罰詢問筆錄、現(xiàn)場拍照、上報(bào)審批、催交罰單與入庫財(cái)務(wù)賬目等材料進(jìn)行分類查閱核對，發(fā)現(xiàn)“醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法登記簿”中居然沒有有案不移的情況。而“行政執(zhí)法登記簿”登記的執(zhí)法記錄相對應(yīng)的案件卻存在異常，有的沒有卷宗、有的有執(zhí)法卷宗而“行政執(zhí)法登記簿”卻沒有登記。

這一反常情況引起了證據(jù)收集組辦案干警的注意，憑借多年的辦案經(jīng)驗(yàn)，他們斷定“醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督環(huán)節(jié)極有可能發(fā)生有案不移、以罰代刑的行為”。

隨后，案件偵查小組結(jié)合證據(jù)收集組的這一情況，迅速調(diào)取了唐河縣衛(wèi)生監(jiān)督處的執(zhí)法記錄，通過對67本執(zhí)法卷宗、54本非法行醫(yī)罰沒收入專用收據(jù)存根等資料中的數(shù)據(jù)進(jìn)行檢索，從杜某芳、擺某遠(yuǎn)、何某樊、高某栓等14人開辦個(gè)體診所所進(jìn)行的行政處罰案件中，掌握了上述14人長期未取得《醫(yī)師資格證》，且被行政處罰多次以后仍然非法行醫(yī)的違法犯罪事實(shí)。這時(shí)，王牟明作為上述14名違法行醫(yī)的行政處罰案件的承辦人、衛(wèi)生監(jiān)督所行政執(zhí)法科一科科長不移交刑事案件的徇私舞弊行為終于浮出水面。

撒網(wǎng)：縝密初查，“連根帶泥”揪出一個(gè)瀆職團(tuán)伙

8月3日，該縣檢察院決定對王牟明案進(jìn)行初查，并于當(dāng)日立案偵查。面對辦案干警的訊問，王牟明剛開始負(fù)隅頑抗，企圖逃避責(zé)任。幾個(gè)回合下來，王牟明很快便繳了械。

王牟明供述說，2007年至案發(fā)，其先后在唐河縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督處任監(jiān)督員、監(jiān)督一科科長。自2010年以來，他在行政執(zhí)法監(jiān)督檢查中掌握了包片轄區(qū)內(nèi)的杜某芳、擺某遠(yuǎn)等14家個(gè)體診所涉嫌非法行醫(yī)的犯罪事實(shí)，其本應(yīng)依據(jù)事實(shí)和法律，將杜某芳等14人依法移交公安機(jī)關(guān)處理，但卻為了本單位的私利，隱瞞事實(shí)，對非法行醫(yī)行為以罰代管，以罰代刑，致使非法行醫(yī)的違法犯罪行為得以繼續(xù)進(jìn)行，情節(jié)嚴(yán)重，其行為涉嫌觸犯刑法，構(gòu)成了徇私舞弊不移交刑事案件罪。唐河縣檢察院于6月23日對犯罪嫌疑人王牟明進(jìn)行立案偵查；6月28日，該院決定對王牟明采取取保候?qū)弿?qiáng)制措施。

隨后，該院以王牟明案為源點(diǎn)，深入偵查查明：2010年以來唐河縣衛(wèi)生監(jiān)督所醫(yī)監(jiān)處執(zhí)法人員在對全縣醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)50多個(gè)個(gè)體醫(yī)療機(jī)構(gòu)違反《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，在未取得《醫(yī)師資格證》的情況下擅自從事診療活動(dòng)。特別是唐河縣衛(wèi)生監(jiān)督處在對唐河轄區(qū)內(nèi)非法行醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行兩次行政處罰后，多數(shù)無證診所仍在從事診療活動(dòng)，監(jiān)督處執(zhí)法人員王牟明、孫某、王某、李某等四人將非法行醫(yī)包片行政處罰情況向主管副所長汪京偉進(jìn)行了匯報(bào)。汪京偉作為衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法案件的合議主持人（監(jiān)督處副處長），為了牟取本單位私利，明知應(yīng)將案件移交公安機(jī)關(guān)處理，但為增加本單位行政處罰沒款收入，相應(yīng)的增加財(cái)政返還資金，在合議時(shí)沒有依據(jù)案件事實(shí)提出異議，不安排衛(wèi)生監(jiān)督科辦理移交手續(xù)，對50多起非法行醫(yī)案件采取以罰代管、以罰代刑，致使縣域內(nèi)無證診所長期大量存在，危害了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳】怠?

2016年8月20日，唐河縣檢察院決定對犯罪嫌疑人汪京偉、孫某平、王某業(yè)、李某強(qiáng)等四人采取取保候?qū)弿?qiáng)制措施。2016年12月12日，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)提起公訴，汪京偉、王牟明、孫某平、王某業(yè)、李某強(qiáng)等五人被法院一審均以徇私舞弊不移交刑事案件犯罪作出有罪判決。

收網(wǎng)：切斷利益鏈，不能讓“以罰代管”一罰了之

2016年8月底，唐河縣檢察院打擊非法行醫(yī)背后的瀆職犯罪案件情況呈報(bào)南陽市檢察院，引起該市檢察院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

在分析這起團(tuán)伙瀆職犯罪案件時(shí)，該市檢察院發(fā)現(xiàn)其中有一條重要信息：2011年以來，該縣衛(wèi)生局以保障辦公經(jīng)費(fèi)支出、發(fā)放績效工資等名義，向縣醫(yī)藥監(jiān)督處下達(dá)了“每年上繳70萬左右”的罰款任務(wù)。五年來，這家醫(yī)藥監(jiān)督處對全縣縣直醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、民營醫(yī)院、個(gè)體診所等700余家醫(yī)療機(jī)構(gòu)，處以罰款350萬余元。

在對非法行醫(yī)人員“只給罰單、不移送”背后，竟然隱藏著一條特殊的“利益鏈”。不能讓“以罰代管（刑）”一罰了之。南陽市人民檢察院研究決定：上下聯(lián)動(dòng)，擴(kuò)大戰(zhàn)果，在全市開展一次醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督專項(xiàng)立案“收網(wǎng)”行動(dòng)。

一石擊起千層浪。2016年9月以來，南召、新野、桐柏、方城等六個(gè)縣檢察院借鑒兄弟單位好的經(jīng)驗(yàn)做法，帶領(lǐng)檢察干警依法對各縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)打擊非法行醫(yī)、對非法胎兒性別鑒定、非醫(yī)學(xué)需要選擇性終止妊娠案件進(jìn)行檢查執(zhí)法等情況進(jìn)行全面摸底調(diào)查，共查閱衛(wèi)生行政執(zhí)法部門行政處罰卷宗450余卷，發(fā)現(xiàn)刑事犯罪線索139人，其中移送公安機(jī)關(guān)以涉嫌非法行醫(yī)罪立案119家。并通過詢問相關(guān)證人，調(diào)取相關(guān)書證，這次“收網(wǎng)”行動(dòng)中，全市各縣區(qū)檢察院又查辦了衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)失職、瀆職犯罪8案8人（不含上述唐河縣檢察院一起五人團(tuán)伙徇私舞弊不移交刑事案件犯罪），有力遏制了衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域失職、瀆職犯罪。

正是這一“利益鏈”屢禁不止和衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤的執(zhí)法觀念，導(dǎo)致衛(wèi)生行政執(zhí)法人員為了部門或個(gè)人利益對“三證不全”（即醫(yī)師資格證、醫(yī)療機(jī)構(gòu)職業(yè)許可證、醫(yī)師從業(yè)許可證）行醫(yī)人員以罰代管、一罰了之等現(xiàn)象嚴(yán)重，致使“草菅人命”的行為長期存在、打而不絕。河南省南陽市人民檢察院反瀆局長李學(xué)鋒介紹說。

2017年元月，河南省南陽市人民檢察院向南陽市委、市政府報(bào)送一份《關(guān)于我市非法行醫(yī)問題有關(guān)情況的報(bào)告和建議》。南陽市政府對此高度重視，舉一反三，南陽市衛(wèi)計(jì)部門專門研究制定了專題整治方案，并借鑒市檢察院檢察建議，認(rèn)真研究，拿出“五副猛藥”：[藥方一]依法分類疏導(dǎo)。[藥方二]強(qiáng)化行業(yè)治理。[藥方三]建立“兩法銜接”。[藥方四]強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。[藥方五]加大宣傳力度?！拔甯泵退帯狈椒ɑ睢⒅鴮?shí)力，進(jìn)一步規(guī)范了衛(wèi)生監(jiān)督管理，也不斷提高著南陽百萬群眾的安全感和幸福感。