以綠色理念引領經濟發展生態化轉型路徑研究

路云霞+李文青+于忠華+劉海濱

摘要：黨的十八屆五中全會以來，“綠色發展”成為引領經濟社會發展的重要理念，堅持經濟與環境共贏發展，是新常態下轉變經濟發展方式的戰略選擇，也是破解資源環境約束、改善生態環境質量的必由之路。以江蘇省南京市為例，分析了經濟發展生態化轉型的現實背景與客觀差距，從理念、產業發展、生態環境、制度支撐等角度剖析了制約經濟與環保協調發展的主要因素和問題根源，提出了在綠色發展理念引領下推動經濟發展生態化轉型的實施路徑，以期為加快綠色轉型提供決策參考。

關鍵詞：綠色理念；經濟發展；生態化轉型；路徑；南京市

中圖分類號：X22文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017） 01（a）-0000-00

Abstract： A series of crucial ideas have been identified to guide development during the 13th Five-Year period，one of which is the ”green development” concept. Adhering to the Win-Win in Economy and Environment is the strategic selection of the transformation of economic development， as well as the only way to improve the ecological environment quality. The deficiency of the ecological economy development is analyzed， from the aspects of Idea， industry development， ecological environment and system. Finally，it puts forwards some suggestions on how to develop the ecological economy ， based on the green development concept.

Key words： green development concept； ecological economy； path； Nanjing

黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，南京圍繞建設“強富美高”新南京和率先全面建成小康社會的總目標，確立了發展“創新型、服務型、樞紐型、開放型、生態型”等“五型經濟”的戰略構想。南京市提出的發展生態型經濟正是以綠色發展理念為引領，積極尋求經濟和環保協調發展的一種體現。發展生態型經濟，實現綠色發展，為南京培育增長新動力指明了方向。

1南京市發展生態型經濟的現實背景

1.1綠色發展理念堅定了踐行生態型經濟的道路抉擇

綠色發展理念上升到國家戰略的高度，堅定了南京踐行生態型經濟的道路抉擇。近年來，南京立足建設現代化國際性人文綠都的城市定位，大力發展生態型經濟，既符合追求人與自然的生態和諧這一價值取向，又遵循了國家發展戰略的主導方向，這進一步堅定了“凝心聚力建設強富美高新南京，爭當江蘇發展排頭兵”的信心。

1.2四個城市目標定位指明了生態型經濟的發展方向

南京確立了“一帶一路”節點城市、長江經濟帶門戶城市、長三角區域中心城市和具有國際影響力的國家創新型城市“四個城市”的目標。大力發展創新型、服務型、樞紐型、開放型和生態型“五型經濟”，正是南京市委、市政府推動建設“四個城市”的戰略舉措。發展生態型經濟，將倒逼南京從目標設置、動力支撐和實踐方法，全面調整思路和擺脫路徑依賴，在現代化建設中占得先機。

1.3發展生態型經濟源于對轉型發展階段特征的科學認識

當前，南京傳統工業生產效率的提升空間已接近臨界點，現有的生產力要素投入和產出方式已經難以為繼，重工業發展慣性依然很大。偏重的產業結構導致了能源消耗的居高不下。環境壓力高位呈現，突發性環境事件呈增多趨勢，產業結構型環境風險客觀存在，綠色發展、轉型發展迫在眉睫。發展生態型經濟，推動綠色、低碳、循環發展，是南京謀求功能轉型和可持續發展的必經之路。

1.4發展生態型經濟是破解資源環境約束的戰略考量

南京市能源利用效率依然偏低，單位GDP能源消耗在13個省轄市中排倒數第3位；生態環境質量不容樂觀，空氣質量優良率在全國15個副省級城市中位于第8位，在13個省轄市中列倒數第3位；水環境好于Ⅲ類水質比例低于小康社會標準，城區河道黑臭現象較為普遍。隨著南京被定位為長江三角洲唯一的特大城市，城市化和工業化進程將進一步加速推進，資源環境對經濟社會發展的制約和約束將更加凸顯。

2南京市發展生態型經濟的探索實踐

2.1發展戰略演進

南京較早認識到綠色發展對實現現代化和提升民生質量的重要性，并不斷加大綠色發展落實力度。根據具體推進情況，可將生態經濟發展實踐分為三個時期：研究探索期（1978-2004年），南京工業化、城鎮化快速推進，對生態經濟的認識還不夠深入，務實舉措不多；強基筑本期（2004—2013年），2004年作出“實施綠色南京戰略，建設生態市”的戰略決策，2006年批準實施《南京市生態市建設規劃綱要》，2011年出臺《關于堅持生態為基加強資源節約環境保護的意見》；創新提速期（2013年至今），出臺《關于印發推進可持續發展“1+2”實施意見的通知》、《關于加快推進生態文明建設創建全國生態文明先行示范區的意見》和《南京市生態文明建設規劃（2013-2020）》，在“十三五”規劃中明確提出實施綠色引領戰略、大力發展生態型經濟。

2.2具體實踐與成效

綠色發展水平有所提高。多年來，南京堅持以創新為核心動力推動轉型升級，協調推進創新型、服務型、樞紐型、開放型、生態型經濟發展。產業結構不斷優化，2015年，三次產業比例為2.4：40.3：57.3。高新技術產業產值占規模以上工業產值比重達到45.3%，石化、鋼鐵等高耗能產業占工業比重進一步下降。2014年，南京市綠色發展綜合指數居于全省第4位，綠色發展指數由2010年的65.7%提高到2014年的79.1%，增長幅度高于蘇南地區平均水平。

能源資源利用更加集約。能源利用效率不斷提高，2015年，南京萬元GDP能耗為0.62噸標準煤，比2016年的1.31噸標準煤下降了73%。通過實施鐵腕控煤，倒逼產業轉型、結構優化，在保持經濟高速增長的前提下，南京近三年的煤炭消耗量呈負增長趨勢。水資源利用效率逐年提高，單位GDP用水量以平均9%的速度逐年遞減。

環境質量總體保持穩定。在經濟快速發展、重化工業規模明顯擴張、能源消耗不斷增加的情況下，全市環境治理力度不斷加大，主要污染物排放總量逐年下降，生態環境質量總體保持穩定。2015年，空氣環境質量達到或優于二級標準的天數比例達到64.4%，比2013年提高了9.1個百分點；PM2.5年均濃度為57微克/立方米，比2013年下降26.9%。水環境質量有所改善，地表水省考斷面好于Ⅲ類比例提高至45.5%。

綠色保障機制進一步完善。不斷深化制度改革，頒布實施了《水環境保護條例》等法律規章，制定施行《生態紅線區域保護規劃》等基礎性、強制性、約束性的規劃，出臺實行了節能減排、脫煤降耗、治水減污、大氣治理、環保改革等一系列政策和行動宗旨。在考核評價方面，堅持把環境保護與生態建設納入經濟社會發展核心指標體系，在今年的區域發展績效考核評價體系中，生態環境指標占比達到21分（百分制），生態文明建設在五大建設體系中占據較大比重。

3南京市發展生態型經濟的問題與制約

雖然南京城市發展與環境改善呈現良性循環，但傳統重化工業發展慣性與產業綠色轉型發展之間、經濟總量不斷擴大與資源環境承載力不足之間、環境質量不高與群眾更高訴求之間、優質生態產品供給不足與群眾對優美生態期盼之間的矛盾依然突出。

3.1綠色發展理念尚未真正達成共識

長期以來，由于受經濟指標至上的政績觀的影響，政府部門在處理經濟發展和生態環境保護二者關系方面，更多地傾向于追求經濟發展的數量，而忽視了經濟發展的質量和效益。環境保護讓位于經濟發展，這是既是一種尷尬的事實，也是普遍存在于現實中的現象。公眾生態文明意識呈現“認同度高、知曉度低、踐行度不夠”的狀態，認為政府和環保部門是推動綠色發展、建設生態文明的責任主體。部分企業環保責任意識不強，超標排放、非法排污和惡意偷排等現象依然存在。究其原因，就是綠色發展的理念尚未牢固樹立，還停留在口頭上、文件上，沒有真正轉化為行動。

3.2產業結構偏重是資源環境問題的根源

南京重化工特征明顯，高污染、高能耗的重化工產業仍占較大比重。2014年，南京輕重工業產值比是20.5：79.5。與綜合實力相當的副省級城市相比，南京重工業比例高于武漢（23.1：76.9）、大連（24.5：75.5），寧波（27.5：72.5），明顯高于杭州（38.9：61.1）、成都（48.5：51.5）、青島（38.8：61.2）等城市。南京工業煤炭消耗量在副省級城市中排第2位，二氧化硫排放量居第5位，氮氧化物排放量居第3位，煙粉塵排放量居第4位。單位GDP能耗在13個省轄市中排倒數第3位，單位GDP用水量是北京、深圳的2-3倍。

3.3經濟增速換擋制約了產業綠色轉型能力

“十三五”期間，南京經濟將由高速增長轉向中高速增長。在短期經濟下行壓力、財政收支壓力以及企業與產能清出后的就業與社會保障壓力下的“合并陣痛”下，環境保護與經濟增長矛盾可能會短期激化，并波及到社會穩定。產業的綠色轉型，包括淘汰落后產能、支持戰略性新興產業、能源結構調整等均需要一定的財政支持；重化工產業的發展轉型面臨著資金投入、市場、社會穩定等諸多因素制約，短期內難以根本轉變，產業綠色轉型壓力巨大；隨著污染企業關停搬遷整治力度的加大，企業環境準入標準的不斷提高，地方政府保持經濟穩定增長的壓力不斷增大，保生態與穩增長之間的矛盾仍然突出。

3.4生態環境質量依然是最突出的短板

全市空氣環境質量達到或優于二級標準的天數比例與環保部新頒布的《國家生態文明建設示范縣、市指標（試行）》（2016年）中“優良天數比例≥85%”的目標還有較大差距；空氣環境質量總體水平在全國15個副省級城市中位于第8位，在13個省轄市中列倒數第3位。水環境質量達標率較低，地表水Ⅰ-Ⅲ類水質比例低于小康社會60%的標準；城區河道黑臭現象較為普遍，城區黑臭水體占所測斷面的50%左右；鄉鎮飲用水源地水質尚未100%達標。噪聲污染投訴居高不下，建筑施工噪聲擾民現象較為突出。環境安全風險依然偏高，固定風險源單位得規模數量在全省位次居前，環境風險的防范形式依然嚴峻。

3.5綠色發展的協同保障機制亟待健全

可持續發展的綠色發展考評體系、法規保障體系、聯動管理體制、政策激勵機制、目標倒逼機制還有待建立健全。按照“發揮市場作用，轉變政府職能，管治各類污染，引導社會參與”的要求，在生態建設、環境保護、污染防治、環境治理、監督管理等方面，如何建立健全污染防治的全防全控、聯防聯控體系，如何有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，如何充分激發全社會參與生態建設與環境保護的自覺性和積極性，仍需要進一步深入破題。

4以綠色發展理念引領經濟生態化轉型的路徑

4.1深入踐行綠色發展理念

在全社會牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，在生態環境保護問題上，必須堅決杜絕“環境保護讓位于經濟發展”的現象。必須樹立底線思維，合理設定資源能源消耗上限，依據資源環境承載能力，確定制革、制藥、電鍍、印染、有色金屬、農藥等重點行業規模限值，切實將經濟活動限定在資源環境承載能力范圍內。必須強化紅線意識，按照“生態紅線面積不減少、功能不降低、性質不轉換”的要求，對生態紅線區域嚴防死守，限期清理現有不符合保護要求的建設項目，確保生態紅線區域環境質量不降低。只有生態環境與經濟發展并重，才能實現經濟的綠色增長，才是真正的發展生態型經濟。

4.2切實發揮規劃引領作用

規劃引領發展，科學規劃才能引領科學發展，必須充分發揮規劃的引領和規范作用。深入實施“多規合一”，推進生態環境保護規劃與經濟社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用規劃的“多規合一”，以功能定位約束空間規劃、約束開發強度、約束用途用量，實現生產、生活、生態空間合理布局，從源頭上控制污染、防止對生態環境的破壞，促進經濟社會與生態環境協調發展。必須發揮規劃環評的源頭預防作用，推進土地利用的有關規劃和區域、流域的建設、開發利用規劃，以及工業、農業、交通、城市建設等有關專項規劃等領域規劃環評，從源頭控制污染產生；開展江北新區規劃環評試點，探索重大政策環境影響評價試點，對實施五年以上的產業園區規劃，進行規劃環境影響跟蹤評價；建立規劃環評與項目環評的聯動機制，開展重點產業園區規劃環評“負面清單管理試點”。

4.3以綠色助推產業轉型升級

充分發揮環境保護在供給側改革中的引導作用，強化環境硬約束，倒逼產業轉型升級，用高端、高質、高新“三高”實現耗能、污染、排放“三降”。嚴格環境準入要求，以環境承載力為基礎優化新增產能布局，積極探索對新增產能實行資源環境承載力、總量控制指標“雙控制”；健全產業結構、生態空間和總量控制“三位一體”的環境準入模式，全面實行產業準入負面清單，嚴把項目準入關；對于不符合環境準入要求的，必須堅決否決，嚴禁環境保護讓位于經濟發展。嚴格控制“兩高一資”行業發展，顯著降低石化、鋼鐵等高耗能、高排放行業在全市工業中的比重；加快淘汰落后產能，嚴格控制軋鋼、水泥、船舶及國家和省明確的產能過剩行業新增產能，分類有序淘汰相對低端和過剩產能企業。

4.4打好補齊生態短板攻堅戰

良好生態環境是支撐生態型經濟發展的最大本錢，也是實現全面小康、建設“強富美高”新南京的關鍵環節。必須堅持問題導向、民生優先，聚焦社會關注和人民群眾反映強烈的突出環境問題，深化大氣污染防治，在確保完成空氣質量考核目標的前提下，力爭讓人民群眾看到更多的藍天白云；系統開展水污染治理，鐵腕治污，讓城鄉水體清水長流；科學防治土壤污染，協調推進污染防治、風險管控、治理修復三大舉措，從源頭上保障好人民群眾的米袋子、菜籃子和生產生活環境。盡快實現生態環境質量的突破性改善，讓人民群眾有更多生態文明建設獲得感。

4.5用最嚴格的制度提供保障

良好的生態環境是綠色發展的硬指標，嚴格的制度體系是綠色發展的硬保障。必須抓住江蘇省作為國家生態環境管理制度綜合改革試點省份的機遇，大力推進南京市生態文明體制改革，充分發揮制度對建設生態文明、發展生態型經濟的引導作用。完善法規標準體系，加快清理和修訂現行制度中與生態文明建設相沖突或不利于推進生態文明建設的相關內容，制定土壤環境保護、排污許可證管理、排污權交易管理等法規規章，修訂大氣污染防治、環境噪聲污染防治等法規；按照嚴于國家和省標準的要求，制定修訂一批能耗、水耗、地耗等方面的地方標準。制定南京市委、市政府及相關部門生態環境保護責任清單，按照依法依規、黨政同責、歸屬明晰、權責一致、多方聯動的原則，建立管發展必須管環保、管生產必須管環保的生態環境保護工作責任體系。

參考文獻：

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