內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建探究

董朝輝

摘要：事業(yè)單位是以國(guó)家為后備支撐，是為了促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)的構(gòu)建而存在的一種具有中國(guó)經(jīng)濟(jì)特色的組織形態(tài)，其對(duì)穩(wěn)定我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平和促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。預(yù)算績(jī)效管理體系作為我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要內(nèi)容，對(duì)提高我國(guó)事業(yè)單位綜合管理水平具有重要的意義。本文將從內(nèi)控視角下，探究和探索構(gòu)建具有我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色的事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系的有效途徑，以期提高我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平。

關(guān)鍵詞：內(nèi)控視角 行政事業(yè)單位 預(yù)算績(jī)效管理體系 構(gòu)建

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）從2004年開始頒布、被推廣。通過該文件的深入推行，我國(guó)事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理水平已有顯著的提升，但是，離該文件控制事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確保事業(yè)單位資產(chǎn)安全和使用高效益的目標(biāo)仍存在一定的距離。為了進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)事業(yè)單位的內(nèi)部控制，尋找出一條完善我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的有效捷徑成了每個(gè)事業(yè)單位管理者的首要任務(wù)。預(yù)算績(jī)效管理體系則是在這種背景下被推至前臺(tái)。

一、內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理的相同點(diǎn)

在內(nèi)控視角下建立預(yù)算績(jī)效管理體系是因?yàn)槭聵I(yè)單位的內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理存在許多共同點(diǎn)，讓兩者之間具有相容性，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）目標(biāo)相同

預(yù)算績(jī)效管理是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以目標(biāo)成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估核心的財(cái)務(wù)管理體制。其主要目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部控制成果和財(cái)務(wù)管理效益，最終目標(biāo)是達(dá)到提高事業(yè)單位整體經(jīng)濟(jì)效益的終極目標(biāo)，完成社會(huì)使命。而內(nèi)部控制制度的目標(biāo)是為了提高事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)效率，使事業(yè)單位內(nèi)部的各項(xiàng)資源達(dá)到利用最大效益，最終完成既定的管理目標(biāo)，為社會(huì)主義建設(shè)提供良好的公共服務(wù)效率及產(chǎn)品。兩者之間的管理目標(biāo)存在一致性。從本質(zhì)上來說，預(yù)算績(jī)效管理水平的高低是受內(nèi)部控制運(yùn)行效果直接影響的。因此，從內(nèi)控視角下構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體系是提高行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理水平的有效途徑。

（二）都非常重視對(duì)過程的控制

良好的預(yù)算績(jī)效管理要求預(yù)算管理行為要貫穿于整個(gè)管理環(huán)節(jié)和每項(xiàng)具體工作中，要求績(jī)效管理工作要融入到整個(gè)預(yù)算管理的過程。而內(nèi)部控制也要求內(nèi)部控制制度的各項(xiàng)措施應(yīng)該涵蓋到事業(yè)單位的每個(gè)經(jīng)濟(jì)行為，以及事業(yè)單位管理的每個(gè)基本流程當(dāng)中，都必須具有內(nèi)部控制的意識(shí)，也必須依照內(nèi)部控制來實(shí)施。由此可見，內(nèi)部控制與績(jī)效管理都具備全面性原則，對(duì)管理前的防范、管理控制以及管理監(jiān)督整個(gè)過程的控制都非常的重視。

（三）都體現(xiàn)出了共同參與的管理特征

預(yù)算績(jī)效管理工作需要的整個(gè)事業(yè)單位的全體員工，整個(gè)事業(yè)單位績(jī)效管理有關(guān)的所有人都必須參與其中，需要各個(gè)部門，每位員工共同參與、相互配合。通過全體員工的共同參與使事業(yè)單位預(yù)算管理的既定目標(biāo)逐漸實(shí)現(xiàn)，依據(jù)既定管理目標(biāo)制定的相關(guān)措施才能順利開展。而內(nèi)部控制的實(shí)施也是如此，需要內(nèi)部控制管理團(tuán)隊(duì)、財(cái)務(wù)部門及內(nèi)部執(zhí)行部門等主體共同參與，以確保各項(xiàng)內(nèi)部控制制度的貫徹與執(zhí)行。內(nèi)部控制工作也具有全員參與性。

二、內(nèi)控視角下預(yù)算績(jī)效管理存在的弊端

（一）預(yù)算績(jī)效管理水平仍有待提高

目前我國(guó)事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理一直都處于被動(dòng)管理的地位，自身缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的主觀能動(dòng)性。事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作一直處于推一步走一步的狀態(tài)之下，預(yù)算績(jī)效的管理水平并沒有得到實(shí)際上的提升。目前，我國(guó)事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制管理實(shí)行的是分開原則，將預(yù)算績(jī)效工作與內(nèi)部控制工作分開進(jìn)行管理。這種預(yù)算績(jī)效管理方式在內(nèi)部控制條例實(shí)行之后會(huì)大大增加財(cái)務(wù)管理方面的工作量，預(yù)算績(jī)效管理制度執(zhí)行后的管理效果沒有預(yù)期的那么明顯。另外，一些事業(yè)單位會(huì)因?yàn)閷?duì)業(yè)務(wù)能力的管理比較重視而忽視對(duì)預(yù)算績(jī)效和內(nèi)部控制的管理工作，也缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制制度實(shí)施的熱情。還有一部分是單位受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，認(rèn)為事業(yè)單位的主要存在目的是為了提高我國(guó)的社會(huì)效益，而不注重對(duì)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)效益的提升。即便在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革之下，也不需要向其他以盈利為目的的事業(yè)單位一樣去注重預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制建設(shè)的完善，這種錯(cuò)誤的管理認(rèn)識(shí)制約了事業(yè)單位管理水平的提升，限制了我國(guó)事業(yè)單位的全面發(fā)展。

（二）缺乏完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施之后，通過我國(guó)財(cái)政部門的政策指引，我國(guó)事業(yè)單位已經(jīng)初步形成了一套具有指導(dǎo)意義的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這套體系當(dāng)中對(duì)績(jī)效管理指標(biāo)的解釋和規(guī)定仍比較寬松和廣泛，缺乏精準(zhǔn)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑~義解釋和定位。對(duì)內(nèi)部控制中的決議投票機(jī)制的規(guī)定較少、要求較低，使內(nèi)部控制制度的決策功能無法充分的發(fā)揮出來。這主要是因?yàn)閷?duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的管理不夠完善，可能會(huì)在項(xiàng)目申報(bào)和批復(fù)制度中的風(fēng)險(xiǎn)考核管理效益變低，有時(shí)候甚至出現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)超標(biāo)仍卻通過決議的不良現(xiàn)象，致使國(guó)有資產(chǎn)的投資風(fēng)險(xiǎn)增大，國(guó)家資本的安全性受到威脅。

（三）信息化建設(shè)滯后

2014年的《規(guī)范》指出，事業(yè)單位應(yīng)該要加強(qiáng)信息化體系的建立、強(qiáng)化內(nèi)部信息數(shù)據(jù)資料的管理工作，要積極運(yùn)用單位信息系統(tǒng)單位內(nèi)部控制開展管理工作，盡量減少人為操作內(nèi)部控制的現(xiàn)象發(fā)生，以確保內(nèi)部控制信息的安全性和完整性。但是，由于我國(guó)目前事業(yè)單位內(nèi)部控制改革還不夠深化，事業(yè)單位內(nèi)部的信息化水平仍有待提升，大部分事業(yè)單位的內(nèi)控管理工作仍通過人工管理的方式進(jìn)行。這樣的工作方式、管理方式使事業(yè)單位內(nèi)部的信息數(shù)據(jù)、可行性報(bào)告及年度報(bào)表與實(shí)際情況存在一定的差異，使事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的實(shí)施效果大大縮水。

三、內(nèi)控視角下構(gòu)建事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系的措施

（一）從管理意識(shí)方面強(qiáng)化內(nèi)部控制下的預(yù)算績(jī)效管理工作

事業(yè)單位內(nèi)部控制管理團(tuán)隊(duì)自身應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，正確認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理對(duì)內(nèi)部控制的促進(jìn)作用，以及內(nèi)部控制對(duì)事業(yè)單位發(fā)展的推動(dòng)作用，然后加大宣傳力度，將預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)傳播到事業(yè)單位的各個(gè)部門，逐漸形成一個(gè)良好的內(nèi)部控制管理氛圍。其次，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過快，各種先進(jìn)的管理理念和外部市場(chǎng)環(huán)境變化速度較快，為了保證事業(yè)單位內(nèi)部控制管理團(tuán)隊(duì)的先進(jìn)性和科學(xué)性，為了保證單位預(yù)算績(jī)效管理工作的水平滿足國(guó)情發(fā)展需要，應(yīng)該定期對(duì)事業(yè)單位整體員工組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)和內(nèi)部控制理念宣導(dǎo)，以此來保證事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部和內(nèi)部控制管理隊(duì)伍都能基本掌握內(nèi)部控制的先進(jìn)理念和預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)方法。最后，為了保證事業(yè)單位內(nèi)部的資源能得到最大效益的發(fā)揮，應(yīng)該將內(nèi)部控制的管理理念有效地融入到預(yù)算績(jī)效管理工作當(dāng)中，將事業(yè)單位的內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理工作有效地結(jié)合在一起。

（二）完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)工作作為事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的完善程度直接影響到內(nèi)部控制制度的實(shí)施效果。根據(jù)《規(guī)范》的要求，事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)管理應(yīng)該具有預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避外部投資風(fēng)險(xiǎn)的作用。可見，完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是非常具有現(xiàn)實(shí)意義的。

完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該首先要將項(xiàng)目決策的設(shè)定目標(biāo)納入到事業(yè)單位內(nèi)控控制的管理范圍之內(nèi)，然后采取集體決策、專家咨詢輔助和項(xiàng)目技術(shù)參考三者相結(jié)合的審批機(jī)制，并依照我國(guó)法律法規(guī)以及財(cái)政部門有關(guān)的規(guī)定建立與之相匹配的立項(xiàng)評(píng)審制度。同時(shí)還要依據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制實(shí)施對(duì)項(xiàng)目決策實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，項(xiàng)目實(shí)施后還應(yīng)及時(shí)分析預(yù)算的執(zhí)行情況，收集預(yù)算執(zhí)行過程中有價(jià)值的預(yù)算管理信息。

（三）強(qiáng)化預(yù)算管理全程控制

基于績(jī)效管理工作的全面性原則，事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理措施時(shí)應(yīng)該先采用預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)管制度，監(jiān)管部門或者是財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況要進(jìn)行及時(shí)地登記和記錄，并進(jìn)行有效地分析和總結(jié)。其次，建立與預(yù)算績(jī)效管理制度相適應(yīng)的執(zhí)行通報(bào)制度，定期公開預(yù)算監(jiān)管信息，保證預(yù)算績(jī)效管理工作的公正性和公開性。最后，建立與監(jiān)管制度相符合的事后整改機(jī)制，及時(shí)整改預(yù)算管理中出現(xiàn)的各種問題。

（四）深化預(yù)算績(jī)效管理體系信息化建設(shè)

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)信息化的社會(huì)，信息化在發(fā)展中往往能起到巨大的推動(dòng)作用。事業(yè)單位應(yīng)該在預(yù)算績(jī)效管理體系當(dāng)中積極地深化信息化建設(shè)，建立完善的內(nèi)部控制信息資源庫(kù)。依據(jù)事業(yè)單位所處的行業(yè)特征、發(fā)展趨勢(shì)以及單位自身的經(jīng)營(yíng)狀況，收集與事業(yè)單位有關(guān)的相關(guān)信息及對(duì)手企業(yè)的發(fā)展情況，通過科學(xué)的分析、合理的總結(jié)，為后期預(yù)算管理決策提供信息依據(jù)和數(shù)據(jù)支持。

四、結(jié)論

綜上所述，預(yù)算績(jī)效管理作為內(nèi)控控制的重要內(nèi)容，其應(yīng)該響應(yīng)內(nèi)部控制規(guī)范的號(hào)召，通過樹立從內(nèi)控視角下構(gòu)建事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系的意識(shí)，建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高預(yù)算績(jī)效管理體系信息工作水平，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算管理工作的全程監(jiān)管和控制，進(jìn)而不斷地完善我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系，提高事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理水平。

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