從產城分離走向產城融合

夏永祥

從狹義上講，產城關系的本質是指工業化與城市化的關系，“產”主要指二三產業以及整個經濟發展水平，“城”則指人口以及住房等生活設施規模。如果沒有工業化和整個城市經濟的發展，就不可能創造出就業崗位以吸引農村人口流入，即使流入，也不能安居樂業，最終要么重新返回農村，要么留在城市成為貧困人口，演變為“城市病”。這樣的城市化，不管大樓多么漂亮，道路多么寬闊，但因缺乏人氣，只能是“空城計”，違背了城市化的初衷。相反，如果工業化沒有城市化的外在形式，也不能實現空間集中，而只能零星地分布在鄉間村舍，從而造成土地、資金、人力等資源浪費以及環境污染等問題，這樣也違背了工業化的真諦，阻礙了產業結構和農村社會向城市社會的轉變進程。

產城關系是任何一個國家在工業化和城市化進程中都必須解決好的重大問題。改革開放以來，我國的工業化和城市化取得了巨大成績，但對產城關系的處理仍有不盡恰當之處，存在著不同形式的產城分離現象。而在新型城鎮化過程中，從產城分離走向產城融合是大勢所趨。

產城分離是怎么來的

產城分離問題，主要表現為以下幾點：

第一，由于限制人口流入導致的“城”滯后于“產”。從“一五計劃”開始，就開啟了大規模的工業化，但由于農業落后所導致的農產品供應不足以及對“城市病”的擔心，國家通過城鄉戶口劃分，嚴格限制農村人口流入城市。“文革”期間的城市知識青年“上山下鄉”運動和“三線建設”期間的“山、散、洞”布局，更是逆城市化的體現。

即使在改革開放初期的鄉鎮企業發展過程中，一些人仍囿于陳舊觀念，要求農民“離土不離鄉，進廠不進城”，大量鄉鎮企業呈現“滿天星”式的布局，散落在村間民舍，結果造成城市化滯后于工業化的現象，浪費了一些資源，并造成了工業化中一定程度的環境污染。這種產城分離延續了半個世紀，對經濟社會所造成的負面影響不可小覷。

第二，由于快速城鎮化導致的“產”滯后于“城”。鑒于上述城市化滯后于工業化的弊病，2002年中共十六大后，國家把大力推進城鎮化作為經濟社會發展的重要戰略。然而，一些地方政府從一個極端走向另一個極端，有的為了顯示本地的城鎮化成績，提高城鎮化率，動員甚至強迫農民進城，其中有的農民進城后沒有工作和收入，又失去了農村的土地和房，生活陷入困境；有的地方則因為缺乏二三產業的支撐，財政過分依賴變賣土地和發展房地產，形成房地產泡沫，造成畸形發展。

第三，由于資源枯竭導致的“產”滯后于“城”。在過去的工業化和城市化過程中，興建了一大批資源型企業和城市，例如煤炭、石油、鋼鐵、有色金屬、森林工業等企業和城市，其成長軌跡一般為：因資源而興企業，因企業而興城市。這些企業和城市的命運都過分系于資源，由于產業單一，當資源豐裕時，企業興旺發達，城市欣欣向榮，居民就業和收入情況良好，產城高度融合。

然而，一些自然資源是不可再生的，經過幾十年的大規模開發后，從上世紀90年代開始，便陸續有一大批企業和城市進入資源開發后期。由于資源漸漸枯竭，越來越多的企業陷入停產，如果轉型不成功，沒有替代產業，就只能關門倒閉，部分工人失業，陷入困境。失去了產業的支撐，這些城市就難以維持往昔的輝煌和繁榮。

第四，由于職住分離導致的產城分離。職住空間布局是城市規劃中的一大難題。顧名思義，“職”是指工作地點，即產業所在地，“住”是指生活地點，即居民居住區。二者如果在空間上統一，優點在于可以減少居民上下班的時間和費用，緩解交通壓力，但缺點在于工作地點一般污染較重，會導致生活環境和質量的下降。

相反，二者如果在空間上分離，優點在于居住和生活環境好，但會延長居民的上下班時間，增加交通成本，加劇城市交通負荷，例如有些大城市居民的上下班往返時間可達三四個小時。為此，一些大城市便在城市外圍建設一些“衛星城”或居民小區，而居民的原有工作地點不變，結果反倒加劇了交通壓力。這些“衛星城”和小區僅僅只有晚間睡覺的功能，成為名副其實的“睡城”。

產城融合乃大勢所趨

以上不同形式的產城分離現象都表明了我國工業化與城鎮化的步調不協調，降低了工業化與城鎮化中的資源配置效率。中共十八大后，我國致力于走新型城鎮化道路，糾正以前的偏差，其中，理順產城關系，從產城分離走向產城融合應是重要內容。為此，應根據產城分離的不同原因，因城施策，對癥下藥。

首先，工業化和城鎮化都要堅持以人為本。盡管在實際工作中，需要以GDP、工業化水平、城鎮化率等指標來衡量經濟和社會發展的水平和進程，但它們都只是工具和手段，而不能成為目的。以此而論，農民要不要進城、進城數量多少，應該以工業化和整個城市經濟的發展能夠提供多少就業崗位、是否能夠增進農民福祉為根據。只有厘清這些根本層面的常識，才能讓工業化和城鎮化回歸真諦，才能實現協調發展。

其次，確立科學合理的產城融合實現機制體制。中共十八屆三中全會關于全面深化改革的《決定》指出，要堅持市場對資源配置的決定性作用，處理好市場和政府的關系。這一點同樣適合于產城融合。分析產城分離的現狀可以發現，其中一個重要原因在于政府干預過多。

必須承認，工業化和城鎮化都是人類社會和經濟發展過程中的自然演進現象，它們有其自身規律，不以人的意志為轉移，二者發展規模多大，如何協調，都應由各個市場主體自主決定，政府不能越俎代庖。同樣以此而論，農民自己做出進城決策時，不應阻攔，而農民不愿意進城時，也不能強迫。農民自己決定出售農村住房和進城買房時，也不應左右。對工業化和城鎮化的調控和引導更應順市場之勢而為，充分尊重各個市場主體的利益和愿望。

再次，資源型企業和城市要在發展轉型中確立新的產城融合模式。目前，我國此類企業和城市數量多、規模大，涉及人口眾多，需要投入的資金巨大，地方政府的責任和壓力也很大。對于這類企業和城市，其中一部分可以通過轉型發展，確立新的替代產業，繼續利用原有基礎設施和設備，提供新的就業崗位，走出產城融合的新路。但也必須承認，有一批企業是無法在短期內培育起新的替代產業的，這些企業只能破產重組，部分工人另謀生路。

無論哪種情況，都需要各級政府特別是中央政府的大力支持。吸取這些企業和城市從產城融合走向產城分離的教訓，今后，對于新建的資源型企業和城市，在發展之初就應未雨綢繆，使產業結構多元化，以避免未來資源枯竭所帶來的問題。

接著，準確把握房地產在城市、區域乃至整個國民經濟中的定位。2016年底中央經濟工作會議中提出的關于“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，為我們解決房地產問題提供了科學的理論依據。應該以此為起點，加大對房地產市場的調控力度與精度，以一時的陣痛換取房地產市場長久健康的發展，避免今后再發生產城分離的現象。

然后，城市規劃中分類處理職住空間布局。由于職住統一與分離各有利弊，而各個城市的產業與環境條件又各不相同，因此需要因地制宜解決這一問題。對于那些產業輕型化、企業污染物排放少、環境壓力小的城市，可以實行職住統一，以趨利避害。而對于那些產業重型化、企業污染物排放多、環境壓力大的城市，則應實行職住分離，同樣趨利避害。對于一些大城市建設“衛星城”，其方向是正確的，但應把產業疏散和人口疏散相結合，同時完善生活設施，真正發揮疏解中心城市壓力的作用，避免成為“睡城”。

最后，把特色小鎮作為產城融合的新載體和新平臺。上世紀90年代，各地都興建了大量的經濟開發區和工業園區，以此作為產城融合的載體。這種載體較之企業的分散布局當然前進了一大步，但也有不少問題亟待解決，例如產業雜亂，管理難度大，特別是有些開發區發展后勁不足，一旦外資撤出，就容易陷入困境等。

有鑒于此，過去幾年，浙江等地區大膽創新，改換思路，探索以特色小鎮來彌補開發區的不足。每個小鎮面積僅有幾平方公里，產業選擇因地制宜，互相分工，各有特色，解決了諸多問題。特色小鎮為產城融合尋找到了一個新的載體，值得大力推廣。不過要注意，它不能也不應該完全取代開發區與工業園區，對于一些大城市和大投資項目而言，還是應該進入開發區和工業園區。這些載體和平臺可以同時并存，相得益彰。

（作者系蘇州大學中國特色城鎮化研究中心研究員、商學院教授、博導，中國區域經濟學會常務理事）