中美地方基層政府與農村社區自治組織法律關系比較分析
——以我國村民委員會為例

李 渡，汪 鑫

(同濟大學政治與國際關系學院，上海 200092)

中美地方基層政府與農村社區自治組織法律關系比較分析
——以我國村民委員會為例

李 渡，汪 鑫

(同濟大學政治與國際關系學院，上海 200092)

地方基層政府是國家治理的權力末端，農村社區自治組織是社區自治的主體，明確兩者的法律關系是國家治理法治化的重要一環。村委會是我國村民自治的常設執行機構，是村民自治最為重要的機構，因此研究以我國村委會為例，通過對中美兩國地方基層政府與農村社區自治組織法律關系的闡釋，來比較兩國法律關系存在的共同點，并且從法律地位、管理力度、處理糾紛方式三個方面深入比較兩者存在的差異。

地方基層政府；農村社區自治組織；法律關系；中美比較

目前，在新型城鎮化背景下，農村已經進入快速發展與深度變革的時期，農村土地流轉變動，城鄉人口流動加速以及農村公共服務等都對鄉鎮政府與村民委員會提出了新的要求。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”；“推進基層治理法治化。”在我國，鄉鎮政府與村民委員會是我國基層治理的主體，因此明確鄉鎮政府與村委會法律關系符合當前依法治國的大政方針，是基層治理法治化的重要一環。此外，李克強總理在第八屆夏季達沃斯論壇的致辭中指出，“法無授權不可為，法無禁止皆可為，法定責任必須為”[1]，也表明必須明確我國鄉鎮政府與村民委員會法律關系，限定兩者各自的權責。然而學界對鄉鎮政府與村民委員會的關系的研究多集中在其職能、角色以及權力結構等方面，用比較的方法對兩者法律關系的研究少有涉及。因此本文擬分別探討中美兩國地方基層政府與農村自治組織法律關系，并比較其異同，以進一步加深對我國鄉鎮政府與村委會法律關系的認識。

一 地方基層政府與農村社區自治組織概說

地方政府廣義上指管理特定行政區域內公共事務的政府組織的總稱，狹義的定義則專指地方或地區行政機關，與中央政府相對。農村社區自治組織是指農村社區中的居民自治組織，是實現社區自治與民主管理的主要載體。

我國地方政府是指相對于中央人民政府(國務院)而言的各級人民政府，憲法第95條規定，“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”，簡稱“地方政府”。我國的地方基層政府是指依法設立的縣(縣級市)、區級以下人民政府，包括鄉、鎮人民政府。因此，本文所研究的地方基層政府系指鄉鎮政府。此外，我國現行《憲法》第一百一十一條和《村組法》第二條規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”；可見，我國村民委員會是村民自治的一個常設執行機構，是我國村民自治的主要載體，本文所研究的農村社區自治組織即特指村民委員會。

美國是一個實行地方高度自治的聯邦制國家，有地方自治和社區治理的傳統。美國地方政府分為縣、市、鄉、村、學區和特別政區。其中村政府是農村社區的管理機構，是一級地方政府，具有獨立管轄本地事務的權力，決定本村發展過程中的重大問題，且具有一定的立法權，是地方自治的一個重要組成部分。本文主要研究美國鄉村自治，因此選取村政府為例。在美國農村社區自治組織多種多樣，概括其類型,一是全國性的非政府組織在社區設置的分支，如全國的農產品組織等；二是農村社區建立的農村行業組織；三是社區服務性設施的共同管理組織；四是社區非營利組織[2]。在美國，針對美國農村社區自治組織，建立了由各州政府與聯邦政府共同監督規制的法制管理體系，法律明確規定了農村社區自治組織的準入制度，并且通過公開透明的稅收制度進行監督管理。

二 我國鄉鎮政府與村民委員會的法律關系分析

改革開放前，我國的農村社會一直處于行政性較強的國家管理中。1950年，設立村政權組織，行政村與鄉成為同一級政權。1954年，逐步取消行政村建制。1958年實行“政社合一”的人民公社制度。直到改革開放，隨著農村家庭聯產承包制的推廣，村級組織開始出現變化。1980年，廣西宜山縣三岔公社合寨大隊選舉產生了中國第一個村民委員會?！鞍硕椃ā笔状未_認“村民委員會”這一組織形式，明確村民委員會是基層群眾性自治組織。1987年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，后于1998年11月修訂正式實施，明確了村委會性質、地位、職責和組織架構等，為村民自治提供了法律保障。2010年，修訂頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)，我國村民自治的實踐進入新的發展階段。

我國《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)規定了村民委員會的性質，是一個具有自治性、基層性、群眾性的組織，具有管理本村村務與財產、協助與執行鄉鎮政府委托職權的職責[3]?？梢?，村民委員會既要在基層政府的指導、支持和幫助下協助政府執行部分行政行為，并且落實和貫徹相應的國家政策，又要積極執行村民會議的決定、決議，真正將管理組織職能落到實處。因此，村民委員會職責主要包括這兩方面：(1)管理與組織職能?！洞褰M法》第二條規定“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安”?！洞褰M法》第八條則賦予村委會經營和管理村集體財產的職權，以保障村民的合法經濟權益[4]。(2)協助與執行職責。《村組法》第五條規定“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”；第十條規定“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議?！?/p>

《村組法》也明確規定了我國鄉鎮政府與村委會的法律關系?！洞褰M法》第五條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作?！贝送?，《村組法》賦予鄉鎮政府對村委會監督、支持與幫助等權力，如村委會的設立、撤銷、區域劃分等問題，需由鄉鎮政府提出；村規民約的制定需向鄉鎮政府備案，如違反法律規定，由鄉鎮政府責令改正；村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，鄉鎮政府負責調查核實，責令其依法公布；村委會不依照法律、法規的規定履行法定義務的，由鄉鎮政府責令改正；鄉鎮政府還須為村委會協助政府開展工作提供必要的條件幫助，且提供委托工作的經費[5]。同時《村組法》規定村民委員會成員的任期和離任經濟責任審計，可由鄉鎮政府負責組織[6]?？梢钥闯?，通過上述《村組法》規定，鄉鎮政府與村委會的關系不是上、下級關系，不是行政隸屬關系，具體表現為：第一、鄉鎮政府對村委會工作主要是指導、支持、幫助與監督，具體包括：對村委會原則性、方向性工作進行指導，不涉及村民自治的范疇；幫助支持村委會依法履行的職責，宣傳憲法、法律、法規和國家方針政策,執行村規民約、提供公共服務與公共設施建設等方面,鄉鎮人民政府都要盡量給予實際支持[7]；監督處理村委會的違法行為。第二、村委會經村民及法律的法定授權和委托，自主管理本村政治、經濟、法律、文化等各項事務，調解民間糾紛，協助維護社會治安[8]。鄉鎮政府無權干涉村民自治范圍的各項事務，村民委員會在村民自治事務的工作范疇內，擁有自主的權利。第三、村委會要協助鄉鎮政府工作，對法律規定的鄉鎮政府行使職權必須給予協助，推行國家在農村的各項政策，共同推進我國農村建設。此外，如果鄉鎮政府干預依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級政府責令改正[9]。

綜上所述，村委會作為我國的村民自治組織，與鄉鎮政府的法律關系實質是一種指導、合作的關系，具有以下兩個特點：第一，《村組法》對兩者各自的職責范圍有明確規定，進一步說就是村民自治范圍與鄉鎮行政職權范圍有著明確的界限，村委會負責村務自治，鄉鎮政權則以政務為限。村務由村委會代表村民進行管理；政務由鄉鎮政府代表國家進行管理。但當村委會違反法律法規時，鄉鎮政府有權責令其改正，如果鄉鎮政府干預屬于村民自治范圍事項，則由上一級政府責令改正。第二，我國村委會是農村社區主要的自治組織，具有維護村民合法權益的職責，因此，當村民與政府、其他組織產生糾紛時，村委會有權代表村民通過合法渠道解決糾紛。

三 美國村政府與農村社區自治組織的法律關系解析

美國是一個地方自治高度發達的國家，鄉村自治是整個自治體系中最典型、最重要的一部分。在90年代初，美國國會通過“授權區和事業社區”的法案，重新界定了政府和社區的關系。在美國，農村社區的事務通常由委員會(董事會)來進行自治管理，委員會(董事會)是農村社區的權力機關，同時也是村政府的重要機構，是地方政府的一個重要組成部分，主要職能是管理本村各項事務，提高社區居民的福利，促進社區的溝通，監督與評估社區社會質量等。在美國，鄉村自治是一個當然的概念，鄉村自治法本身健全完善，但是美國并沒有一部統一的國家法來規定鄉村自治，州的法律中也沒有對鄉村法進行規范和約束的具體成文的法律條款，但是極少數以州法律的形式規定村自治制度，比如密歇根州的《村莊法案》(TheGeneralLawVillageAct)。

在密歇根州，《村莊官員普通法》規定建立村政府的主要目的是為了制定和實施當地監管條例和提供公共服務,如消防和警察,公共工程和公用事業，并且規定了村政府的構成。在密歇根州，共有254個村莊，其中46個有自己的村憲章，208個村遵循《村莊法案》規定，這些村莊基本都是被按照標準模式重組的典型的弱村總統-委員會模式。根據法案規定，村總統一般由村民選舉產生，該法案1973年修訂中規定總統有為期兩年的任期,且村總統是村理事會的投票成員。1974年,重新修訂該法案，規定村總統有4年任期，但是每兩年選舉一次，且獲得一半以上的選票。該法案在1998年再次通過修正案規定，包括理事會成員從七個減少到5個,允許村政府任命一位書記員和財務主管。TheHomeRuleVillageAct要求每個村莊選舉產生村長、書記員和立法機構，但是總統和職員不需要由村民直接選舉,可由村委員會(董事會)選舉產生。在46個遵循該法案的村莊中,只有22個村有村經理(村長)這個職位。地方自治村的政府形式靈活多樣,《村莊法案》沒有規定統一的形式。同時密歇根州的自治村憲章根據不同社區的情況采納不同的版本[10]。

此外，在美國目前沒有一個國家法明確規范農村自治組織建設的，但是針對農村社區自治組織的管理條例滲透在諸多法律法規中，諸如憲法、州財產法以及聯邦稅法等。部分州也對村政府與農村自治組織的法律關系進行概述，如“紐約州在地方合作方面,法人主體的相對獨立性,使社團性村與其他法人主體之間的合作關系常常表現為一種法律關系，目的是為了同多邊合作預防化解風險，促進共同發展，提高資源集約利用?！盵11]此外，密歇根州對村政府與農村自治組織之間的關系有著比較明確的界定。比如法律要求村的委員會成員必須會見其他農村社區自治組織、公民團體，如農村行業協會、共管組織等，要求官員傾聽他們的意見與建議，且被要求發言或討論問題。這些做法有利于獲得有價值的遠見和構建社區的政治支持,且減少來自自治組織的投訴。TheGeneralLawVillageAct規定了具體做法：(1)必須在會面前盡可能地多了解這些組織；(2)做好充分的準備，不允許應付；(3)如果被要求做演講,十至十五分鐘即可，但是要給其他自治組織留下充分足夠的提問時間；(4)要坦率、直接地正視自治組織提出的問題,不能躲避和畏懼；(5)如果不知道一個問題的答案,就直接說，不要欺騙他人；(6)如果委員會的其余成員不同意,或者出現一些法律障礙,而進一步調查后,前面的事實似乎不準確,要及時糾正；(7)要時刻關注其他組織的需求，即使是告知他們的要求不能實現[12]。

通過上述分析，可以看到在農村社區治理過程中，中央政府、村政府以及其他自治組織既分工又合作，及時而有效地傳遞和反饋社會需求。通過這樣的多元供給機制，對反饋出來的社會需求，政府、市場、社會根據需求類型的不同迅速提供。因此，美國村政府與農村社區自治組織法律關系是一種合作、互補、承包的關系，而不是一種隸屬、上下級的關系，具體表現為：(1)村政府沒有權力直接對自治組織的具體運營管理進行干涉，只能通過法律、法規等建立自治組織的準入機制、規范農村社區自治組織的行為、建立透明的稅收制度?？傊?，就是要保證農村社區自治組織的獨立性和自治性。(2)對于村莊的公共服務、共同工程與公用事業等事務，很多都是村政府委托或雇傭自治組織代為經營管理，兩者資源共享，共同對農村社區進行合作共管。(3)村政府要定期會見自治組織代表，尊重自治組織，聽取他們的意見，接受他們的監督，解決他們提出的問題。

四 地方基層政府與農村社區自治組織法律關系之中美比較

通過上文對中美兩國地方基層政府與農村社區自治組織法律關系的分別概述，可以看到兩者之間有著明確的共同點與不同點。共同點具體變現為：首先，中美地方基層政府與農村社區自治組織法律關系具有相同的性質。中美地方基層政府與農村社區自治組織的法律關系實質是法律對地方政府與社區之間關系的具體延伸與細化，具體說來就是地方基層政府與農村社區自治組織之間的一種合作、共贏的社區治理。中美兩國農村社區自治組織在法律上具有相同的性質，都是非政府組織，而不是一級政府，但同時都是社區治理的一個重要參與者。因此，地方基層政府與農村社區自治組織的法律關系具有相同的性質，都是政府與非政府組織的法律關系的具體化。其次，中美農村社區自治組織雖然形式多樣，但是卻都具有相同的功能：為村民利益服務，保障村民的經濟社會權利，還擔負著擴展社區服務領域、提高社區服務水平的功能。因此，中美地方基層政府與農村社區自治組織的法律關系中，農村社區自治組織都是代表本社區村民利益，對社區進行共管共治的重要組織。

此外，由于中美兩國政治制度、歷史和國情都存在很多不同之處，因此地方基層政府與農村社區自治組織法律關系之間存在著較大差異，具體表現為：(1)村民委員會具有獨特的法律地位。在中國，相較于其他農村社區自治組織，《村組法》規定了村民委員會是中國村民自治的最主要機構，是我國村民自治的主要載體，具有管理村務的權力[13]。而美國的農村社區自治組織則不存在這種特殊的法律地位，他們只是協助村政府治理農村社區的組織，沒有獨立的治理權，在法律地位上，沒有村民委員會獨特的法律地位。(2)中美地方基層政府對農村社區自治組織的管理力度不同。中國鄉鎮政府對村民委員會有指導、幫助、支持、監督的職能，村民委員會在執行鄉鎮政府委托的職能時，接受鄉鎮政府的監督。簡言之，村民委員會雖然是村民自治組織，但是鄉鎮政府與村民委員會之間的法律關系是一種指導與被指導的關系。但在美國，農村社區自治組織已經形成了一套完整獨立的運作模式和政府管理模式。村政府沒有權力直接干涉農村自治組織的內部運作，只能通過法律法規規范自治組織行為，而且必須保持其獨立性，因此在村政府與農村社區自治組織之間更具獨立性，兩者在治理農村社區時往往處于一種互動的關系。(3)處理糾紛的方式不同。我國《村組法》規定如果鄉鎮政府過度干涉村民自治范圍的村務，則由上級政府部門責令改正[14]。因此，如果鄉鎮政府的管理與村委會的自治產生矛盾時，是由上級政府在進行處理的。在美國，如果村政府過度干涉農村社區自治組織的運營、自治，自治組織則會直接上告法院，通過司法的方式進行解決[15]。

綜上所述，雖然中美兩國地方基層政府與農村社區自治組織法律關系有一定的相同之處，但是兩者也存在較大的差異。從農村社區自治組織的法律地位看，我國村委會更為獨特；從管理力度看，我國鄉鎮政府對村民委員會管理力度更大；從處理兩者糾紛的方式看，我國更傾向于上級政府處理。而通過比較兩者之間的差異可以看出，美國地方基層政府與農村社區自治組織之間更為完整的法律規制值得我們的思考與借鑒，有助于推進我國基層治理的法治化進程。

[1]李克強出席第八屆夏季達沃斯論壇開幕式并發表致辭[N].人民日報，2014-09-11.

[2]蔣學基.美國社區非政府組織的運行情況及其啟示[J].浙江社會科學，2002，(4).

[3]中華人民共和國村民委員會組織法(2010)[Z].第2條，第5條，第8條，第10條.

[4]中華人民共和國村民委員會組織法(2010)[Z].第8條.

[5]中華人民共和國村民委員會組織法(2010)[Z].第3條第2款，第27條第1、3款，第31條，第36條第2款，第37條.

[6]中華人民共和國村民委員會組織法(2010)[Z].第35條.

[7]張厚安.中國農村基層政權[M].成都:四川人民出版社，1992.

[8]中華人民共和國村民委員會組織法(2010)[Z].第2條，第8條.

[9]中華人民共和國村民委員會組織法(2010)[Z].第36條第3款.

[10][12]Handbook for General Law Village Officials[J].The Michigan League，2015，(3).

[11]黃輝.論美國鄉村自治法律制度——以《紐約鄉村法》為例[J].當代法學，2009，(1).

[13]中華人民共和國村民委員會組織法(2010)[Z].第1條，第2條.

[14]中華人民共和國村民委員會組織法(2010)[Z].第36條第3款.

[15]對待非政府組織指導原則[EB/OL].美國國務院國際信息局(IIP)網，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2006/ 12/20061219141944ibnij3.414333e-03.html#axzz4DmaCPKL7.

(責任編校：簡小烜)

Comparative Analysis of Legal Relations of Local Government and Rural Community Autonomous Organization Between China and America

LI Du, WANG Xin

(School of Political Science & International Relations, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Local grass roots government is the end of the power of state governance, rural community autonomous organization is the main body of community autonomy, and it is a critical link to identify the legal relationship between the two parties in the process of governing the country by law. The village committee is the permanent executive body of villager autonomy in our country, and it is the most important institution of villager autonomy. Therefore, taking the village committee in China as an example, based on the legal relationship between local government and rural community autonomous organization in China and USA, the paper compares the two countries’ legal relations, and summarizes the characteristics in common as well as those in different from three aspects: the legal status, management efforts, and handling disputes ways.

local grass-root government; rural community autonomy organization; legal relationship; comparison between China and America

2016-11-23

同濟大學研究生國際交流基金項目，編號：201502034。

李渡(1954— )，男，湖南沅陵人，同濟大學政治與國際關系學院教授、博士生導師。研究方向：中外政治制度、中國政治發展。汪鑫(1986— )，女，山東淄博人，同濟大學政治與國際關系學院博士生。研究方向：憲法與行政法學、政治學理論。

D93.11

A

1008-4681(2017)01-0080-05