環境公益訴訟起訴主體資格淺析

侯佳曼

摘 要：我國法律將法律規定的機關和有權組織列為環境公益訴訟的適格原告，由于這兩類本身就是社會公共利益的代表，天然具備環境公益訴訟的起訴主體資格；然而將起訴主體限定在有關機關和組織仍然具有局限性，個人作為環境公益訴訟的起訴主體有理論依據和現實意義，基于“濫訴預防”的角度對公民個人訴權進行限制是不合理的，法律應當將公民個人納入環境公益訴訟的起訴主體范圍。

關鍵詞：環境公益訴訟；適格原告；濫訴預防

我國《民事訴訟法》和《環保法》將環境公益訴訟的起訴主體范圍限定為法律規定的機關和有關組織，法律審議過程中進行的幾次修改，表明了國家通過擴大訴訟主體范圍以促使社會公眾更為積極地參與到環境保護與行為監督的立法趨勢，然而現行的相關規定并未使公眾參與得到最大限度的發揮，環境公益訴訟起訴主體制度仍需完善。

1 《民事訴訟法》起訴主體規定的適當性分析

國家機關和社會組織作為環境公益訴訟的起訴主體，具備充分的理論依據。

1.1 國家機關作為起訴主體的適當性分析

檢察機關作為公共利益的典型代表，理應成為公益訴訟的適格原告，而這也是世界各國的通行做法，國家機關職能分工各有不同，檢察機關的重要職能就是對個人、國家機關及工作人員和社會組織行為的合法性進行監督，其一般監督職能決定著檢察機關為公益訴訟的當然原告主體，在保護社會公共利益中發揮著無可替代的作用。同時，檢察機關具備著其他社會主體無法比擬的資源利用的先天優勢，且具有司法參與的豐富經驗，可避免或減少訴訟過程的種種障礙。

除了檢察機關外，政府和環境管理相關部門也是公益訴訟的適格原告，這是由其代表環境公益實施管理行為的本質所決定的。雖然經濟主體破壞環境的行為可以通過行政處罰或行政強制進行矯正或制止，但行政手段本身存在不足。已經造成現實損害的環境破壞行為可以在當前行政執法框架內解決；但對于可能造成環境損害風險或者陷環境公益于不利境地的行為，由于此時實際損害尚未發生或尚未完全顯現，行政手段的強制干預也就于法無據了，即使執法的結果確實維護了環境公益，也會遭受公眾“執法濫用”的質疑；此時若將該事項交由人民法院進行審理，則可以有效防止“執法困境”的局面，人民法院的居中裁決，也使處理結果更具公正性和信服力。

1.2 社會組織作為起訴主體的適當性分析

我國法律賦予起訴權的相關社會組織指的是基于維護環境利益之目的，由社會成員自發組織形成的社會團體，即環保團體。由于環保團體是自下而上形成的，具有堅實的群眾基礎，能夠獲得最為廣泛、直接的公眾利益表達，公眾參與度較高，相較于國家機關，能夠更為及時靈敏地對群眾呼聲做出反應；同時，環保團體一般是自籌資金、獨立經營的法人，獨立于政府，立場更為中立。

環保團體具備優勢的同時，其承擔起訴主體角色也存在著一定弊端：其一，環保團體資金雖獨立但相對有限，在巨大的環境公寓訴訟成本面前顯得捉襟見肘，常常無力與財力雄厚的被告抗衡；其二，環保團體成員能力和素質參差不齊，若社會公益立場不堅定，訴訟過程中若抗壓、抗誘惑能力不足，容易與被告達成“法外交易”，損害社會公共利益。

2 環境公益訴訟主體的兩個問題及制度完善

2.1 個人作為起訴主體的適格性分析：對“濫訴預防”的反思

目前我國涉及環境公益訴訟的相關法律中均未將個人列入起訴主體范圍，而個人無論是作為環境損害的直接受害者還是環境破壞威脅的潛在受損者，均應被賦予起訴權，我國法律的原告資格設定是有待商榷的。

環境公益訴訟起訴權環境利益歸屬于社會公共利益，而根據盧梭主張，社會公共利益雖非個人利益的簡單集合或疊加，但與個人利益密不可分，體現在個人利益之中，它是“社會全體成員的個別意志相互抵消后的剩余部分”，也就是說，每個社會成員均是社會公共利益的當然主體，環境公共利益受損，也就是每個社會成員的合法利益受損，個體也就當然具備要求法律保護的訴權。

基于濫訴預防的考慮，我國法律未將個人列入環境公益訴訟的起訴主體范圍，而此種做法的合理性有待商榷。由于環境公益訴訟的審理事項與訴訟原告無直接的利益關聯，無論訴訟結果如何，原告均無法從中獲得任何收益，加之環境訴訟成本較為高昂，“敗訴方承擔”的訴訟成本制度本身就能夠充分發揮合理配置資源和預防濫訴的功能，因為任何人在采取行動之前，都要考慮行為可能產生的成本和收益，若成本遠大于收益，該行動顯然是不經濟的，當事人不會貿然實施。即使某些公民完全基于干擾他方經營或浪費司法資源的角度去提起公益訴訟，也不能因為個例存在而對所有社會成員進行一般性的禁止。

2.2 相關主體進行起訴的不足

雖然有關國家機關、社會組織和個人均可作為環境公益訴訟的適格原告，但其訴訟行為可能出現以下不足：

首先，雖然國家機關有資源分配的先天優勢，但具有起訴權的國家機關與政府和其他相關部門有著事實上的領導、管理關系，市場主體的環境破壞行為之所以屢禁不止，一定程度上是因為政府部門基于政績和經濟發展需要的漠視，國家機關本身缺乏起訴動機。

其次，就環保組織和公民個人而言，環境公益訴訟原告收益和成本之間的巨大反差，使其先天激勵不足，即使實施了公益訴訟的啟動行為，也可能無法承受訴訟成本或其他外來因素選擇終止訴訟，導致環境公益訴訟的功能無法實現。雖然環保組織為社會公益組織，但不能保證其所有的組織成員均為公共利益大于個人私益的“利他”主義者，如果沒有相關制度對環保組織成員的訴訟行為實施監管，難以禁止部分成員以犧牲環境公益為代價，在訴訟過程中與不法主體達成制度外交易。

2.3 起訴主體制度的完善建議

綜上，法律可以不因擔心當事人“濫訴”對環境公益訴訟的啟動主體設過多限制，“濫訴”可以在案件審理過程中通過被告舉證責任的承擔及法院判定進行預防，同時應當對起訴主體的行為進行有效規制。具體而言，可通過以下途徑對環境公益訴訟主體制度進行完善：

首先，將公民個人納入到訴訟起訴主體范圍內。公民個人利益和環境公共利益緊密相連，為環境公益訴訟的適格主體；在預防濫訴方面，可借鑒國外的“好事者”標準，即法院首先推定起訴的個人均為保護環境公益的適格原告，如果被告有證據證明原告是基于“騷擾”等不良動機而提起訴訟的，那么法院就有資格駁回原告起訴。

其次，通過訴訟成本和收益分配對訴訟原告實施有效激勵。原告訴訟成本可由人民法院、政府部門進行減免或補助，如果案件勝訴，那么減免或補助的部分費用將由被告進行承擔；在環境公益訴訟的訴訟收益，即被告賠償的數額中提取一定比例的資金作為原告獎勵，彌補原告訴訟成本，同時產生正向激勵的作用。

再次，禁止就環境公益訴訟進行調解。通常情況下，調解雙方當事人均會做出妥協讓步，但由于環境公益訴訟涉及公共利益，除全部社會成員之外的任何個人或組織均無權對公共利益進行處分，而該制度也能有效預防訴訟原告以公益為籌碼進行尋租和其他制度外交易。

參考文獻

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