地方人大專門委員會履職需要把握的幾個關系

黨 的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對推進社會主義民主政治建設、推動人民代表大會制度與時俱進提出了一系列新理念新思想新戰略，為在新的歷史起點上堅持和完善人民代表大會制度、發揮好人民代表大會制度的根本政治制度作用指引了前進方向、提供了基本遵循。依照憲法和有關法律，人大專門委員會是同級人民代表大會的常設工作機構，是協助和保障同級人大及其常委會依法履職的重要組織基礎。加強地方人大專門委員會建設，是新形勢下推進人民代表大會制度自我完善和發展的題中應有之義。

一、地方人大專門委員會的建立發展

在議會中設立委員會，是現代各國議會普遍實行的一項重要制度，是作為立法機關的議會適應國家管理職能日益復雜化、專業化、精準化的產物。由于委員會在議會的立法和決策過程中具有舉足輕重的作用，議會的立法質量和運作效率很大程度上取決于其委員會體制的發達程度，委員會甚至被稱為“行動中的議會”。

針對地方人大設立專門委員會的問題，作為規范地方政權建設的基本法律，地方組織法在制度層面進行了探索和完善。1954年第一屆全國人大第一次會議通過的地方組織法對地方人大設立委員會作了明確，其第十二條規定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，可以設立代表資格審查委員會、議案審查委員會和其他需要設立的委員會，在主席團領導下進行工作。”但此時的委員會只是大會期間的臨時性機構，還不是常設機構。1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了新制定的地方組織法，即現行地方組織法，該法延續了1954年地方組織法的做法。

直到1986年全國人大常委會第二次修改地方組織法時，才在該法中出現了“專門委員會”的概念，并對地方人大設立專門委員會的問題作了具體明確。這次修改后的地方組織法第二十七條第一款規定：“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設法制（政法）委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會。各專門委員會受本級人民代表大會領導；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導。”同時，還對地方人大專門委員會的組織結構、產生程序和工作職責等作了具體規定。2015年，全國人大常委會第五次修改地方組織法，增加規定“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。”

二、上海人大專門委員會建設的實踐探索

適應國家層面對人大專門委員會制度的建立和完善，上海市人大對專門委員會建設也進行了積極探索。1980年5月上海市第七屆人大常委會第四次會議決定，常委會下設政治法律、財政經濟、市政建設、科學文教4個專門委員會，作為市人大常委會的專門工作機構。此舉在全國省級人大中屬于首創。當時，全國人大常委會辦公廳編印的《工作通訊》1982年第六期曾刊載了《上海市人大常委會四個專門委員會的工作情況》，人民日報也刊登了《人大常委會需要這樣的助手》的文章，肯定了這一做法。但隨后的實踐表明，由于常委會所設立的專門委員會不是市人民代表大會的工作機構，不能在市人民代表大會期間對預算和地方性法規等議案進行審查，也不能直接對大會主席團負責和報告工作，明顯限制了專門委員會的作用發揮。1985年7月，上海市第八屆人大四次會議決定撤銷在常委會所設的專門委員會，在市人民代表大會設立法制、財政經濟、教育科學文化衛生、市政建設4個專門委員會；并且明確“各專門委員會受市人民代表大會的領導；在市人民代表大會閉會期間，受市人大常委會的領導”。此后，依據1986年修改后的地方組織法，上海市人大根據需要又陸續新設了一些專門委員會。截至目前，上海市人大已經設立法制、財政經濟、內務司法、教育科學文化衛生、城市建設環境保護、華僑民族宗教事務、外事、農業與農村委員會等8個專門委員會。上海市各區人大也陸續設立法制、財政經濟等專門委員會。

三、發揮專委會的專業性、經常性和聯系代表的作用

綜合憲法和地方組織法、立法法、監督法等法律的規定，地方人大專門委員會的工作職責主要包括提出議案、審議議案和報告、協助開展監督、組織調查研究等。實踐中，地方人大專門委員會以法定職責為依托，積極探索創新工作機制和方式方法，不斷豐富了專門委員會工作的內涵。

人大專門委員會作為同級人民代表大會的常設工作機構，在同級人大及其常委會會議期間和閉會期間不間斷地開展工作，不僅健全了人大機關的議事層次，為保證人大及其常委會的議事效果提供了必要準備，而且彌補了會期制度對人大工作的局限，拓展了同級人大及其常委會的活動空間。從實踐看，人大專門委員會的作用主要有三個方面：一是專業性支撐作用，人大專門委員會立足自身專業優勢提出相關意見和報告，為同級人大及其常委會審議決策提供專業方面的支撐；二是經常性活動作用，人大專門委員會通過經常性活動，承擔了同級人大及其常委會閉會期間的大量工作，保證了人大立法、監督等履職事項的有序推進；三是代表的聯系作用，人大專門委員會通過密切聯系人大代表，促進了代表對本級人大及其常委會工作的知情和參與，保障了人大代表的主體地位，也有利于人大機關及時了解、吸納人大代表和人民群眾的意見建議。

四、地方人大專門委員會履職須認識把握工作中幾個重要關系

憲法和有關法律明確了地方人大專門委員會的法律地位和工作職責，保障了其作用的充分發揮。在實際運作中，地方人大專門委員會需要認識、把握好以下重要關系。

1、與黨的關系。習近平同志指出：“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。”堅持黨的領導，是實行人民代表大會制度的內在要求和題中應有之義，是人民代表大會制度的重要特色和優勢所在，是做好人大工作的根本保證。作為地方人民代表大會的常設工作機構，地方人大專門委員會的工作必須切實貫徹和體現這一要求，確保不偏離正確的政治方向。處理好與黨的關系，要從政治上強調兩點：一是委員會的工作思考、步驟確定都要圍繞黨的中心工作、圍繞大局來展開；二是委員會中的黨員努力當合格的、優秀的共產黨員，發揮黨員代表在人大履職中的模范影響作用。

2、與同級人大常委會的關系。人大常委會是同級人民代表大會的常設機關，而人大專門委員會是同級人民代表大會的常設工作機構。人大常委會和人大專門委員會都是人民代表大會制度的具體組織形式，都是由同級人民代表大會產生，都享有向同級人民代表大會的提案權。同時，它們之間也有顯著的差異。首先，二者的法定職權不同。人大常委會在同級人民代表大會閉會期間行使憲法和法律規定的各項職權；而人大專門委員會主要是協助同級人大及其常委會行使職權，其工作任務具有輔助性質。其次，二者的具體產生方式不同。人大常委會的組成人員由同級人民代表大會從代表中選舉產生，在大會閉會期間不能由常委會補充任命；而專門委員會的組成人員由同級人民代表大會主席團在代表中提名，并由大會通過，在大會閉會期間可以由常委會補充任命（任免）個別副主任委員和部分委員；人大常委會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關、檢察機關的職務，而法律未對人大專門委員會的組成人員作出這樣的限制。第三，專門委員會在代表大會閉會期間接受常委會的領導，可以向常委會提出屬于常委會職權范圍內的議案。

3、與對口政府部門的關系。從全國人大到各地方人大專門委員會的設置來看，除法律（法制）委員會外，基本上是圍繞內司、財經、教科文衛、城建環保、僑民宗事務、外事、農業農村等領域來分別進行設置，各專門委員會對口聯系相關領域的“一府兩院”部門。一個專門委員會須對口若干或十幾甚至更多的政府部門。人大專門委員會督促對口部門做好“一府兩院”參與立法、接受監督、服務代表的具體工作，對口部門支持和配合人大專門委員會的工作。

4、與常委會工作機構的關系。人大專門委員會與常委會工作機構在法律地位上有著本質的區別，二者設立的法律依據不同、設置的主體層級不同、組成人員的任職條件和任免方式不同，更重要的是二者的法定權限和議事決策規則也不同。從實踐看，處理好人大專門委員會與常委會工作機構之間的關系，主要是把握好兩者間不同的業務運作方式。專門委員會是代議機構，業務運作主要是“集體議事” “集體決定”，實行的是“一人一票”制。常委會工作機構主要承擔“協調” “聯系” “溝通”等職能，業務運作主要是“行政性安排”，實行的是“首長負責制”和“命令與服從”的科層方式。

從實踐上看，專委會建設在解決“專業性不夠” “換屆時專業傳承不夠”方面，有一定“短板”，而增選專委會專職副主任委員，是個進步。人大制度的堅持完善需要專委會協調好各種關系，發揮其作用，提升人大工作的科學性、民主性、法制性、實效性。