淺析綠色氣候基金長期資金的來源模式

沈綠野　楊璞

摘 要：自坎昆氣候大會決定建立綠色氣候基金，并將其作為《聯合國氣候變化框架公約》下專職于國際氣候領域的國際資金運營實體以來，有關其資金來源問題仍懸而未決。而發達國家承諾的長期資金出資是其主要資金來源，現承諾期已過1/3，但籌資現狀卻十分窘迫。因此，以長期資金來源模式所面臨的現實困境為切入點，剖析造成其現實困境的內在深層原因，旨在探尋有針對性的解決方案，以破解其困局。

關鍵詞：綠色氣候基金；長期資金；來源模式；現實困境；深層原因；解決方案

中圖分類號：F830.91 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）06-0061-04

引言

綠色氣候基金是《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）框架下的一個專職于國際氣候領域的國際資金運營實體。根據《哥本哈根協議》和《坎昆協議》，發達國家承諾2010—2012年向發展中國家提供300億美元作為基金的快速啟動資金，并到2020年達到每年1 000億美元的長期資金，以幫助發展中國家應對氣候變化，巴黎氣候大會將此承諾延長到了2025年。從某種意義上說，長期資金并不能算是一種資金機制，只是有固定期間的資金籌措模式。但因為處在國際氣候資金機制管理模式更新換代的時間點上，所以長期資金則成為了綠色氣候基金（GCF）的主要資金來源。

目前發達國家向GCF的注資只有105億美元，與到2020年每年籌集1 000億美元的資金援助目標相去甚遠。巴黎氣候大會前，中國氣候變化事務特別代表解振華稱，最為擔心同時也是各方爭論最大的即為資金問題。事實上，德班氣候大會決定正式啟動GCF的同時只就GCF的管理框架等做了規定，而有關長期資金來源并沒有達成任何可行的協議。綠色氣候基金成敗的關鍵在于解決長期資金來源問題，籌集到充足和持續的資金，否則綠色氣候基金很有可能淪為一個空殼。

一、長期資金現存的來源途徑及其面臨的現實困境

聯合主席在多哈氣候大會提交的關于長期融資工作方案的報告中決定，資金來源包括公共和私人來源、雙邊和多邊來源以及替代性資金來源。因此，長期資金來源的途徑應包括目前傳統氣候資金來源途徑和發達國家針對長期資金融資提出的“替代性資金”創新途徑。然根據多年的運作經驗，前者難于促成發達國家履行長期資金的承諾，而后者作為一種創新途徑，又難以貫徹共同但有區別的責任原則。

（一）傳統氣候資金來源途徑難以達成長期資金的目標

傳統氣候資金來源途徑，主要有來自發達國家公共贈款、私營部門捐助與投資、碳市場融資和多邊發展銀行的項目援助。在這幾種傳統國際氣候資金來源途徑中，長期資金來源應以發達國家公共贈款為主，其他幾種途徑所籌集的資金不能計入長期資金的承諾之中，只能作為GCF的其他融資渠道和資金補充。因國內政府財政預算撥款程序復雜，發達國家又常以國內經濟發展狀況不良等為由逃避出資義務，故發達國家公共贈款雖是最為穩定的資金來源。但實際上，發達國家對氣候基金的公共贈款非常有限，距氣候資金的需求和發達國家的承諾目標均差之甚遠。

（二）“替代性來源”創新途徑難以貫徹共同但有區別的責任原則

發達國家提出的“替代性來源”主要有特別提款權、國際交通稅、全球碳稅等，國際社會中對于這些創新性融資途徑的價值和可行性存在很大的爭議。

1.特別提款權出資途徑正當性質疑。2010年3月國際貨幣基金組織職員提出特別提款權的融資構想，建議用發達國家投入的儲備資金發行綠色證券，吸引私營部門和官方投資者來投資該證券，以達到杠桿效應的融資目的。但部分發展中國家認為，如果將通過杠桿效應獲得的非公共資金流計入“新的”和“額外的”資金，則會稀釋發達國家的供資承諾，因為通過該融資構想產生杠桿效應后，私人投資會是最初的公共資金數額的多倍，故而國際社會對該融資構想存在諸多疑慮和質疑。

2.國際交通稅與共同但有區別責任原則相抵觸。國際交通稅收分為航空稅和航海稅。聯合國財政顧問小組2010年的報告中指出，國際交通減排措施對發展中國家要符合“零凈利影響（或無負擔）”，以體現“共同但有區別的責任”的原則[1]。而國際民用航空和海事組織是對所有運營商統一適用管理規則的，并不區分是發達國家還是發展中國家的運營商。因此，許多發展中國家認為再征收國際交通稅政策對發展中國家發展航空和航海經濟不利，發展中國家在為本應由發達國家承擔的歷史責任埋單，承受了不公平的負擔，違背了共同但有區別的責任原則。

3.全球碳稅將減輕發達國家的捐資義務。瑞典、丹麥和芬蘭等北歐國家是碳稅法律制度的先行者，已經實現了經濟增長與碳減排的“雙贏”，因此有些國家建議將碳稅突破國家的邊界擴大到全球范圍。若按照“誰污染誰付費”的原則不區分國家的在全球實施碳稅，無視發達國家的歷史排放責任，發達國家本應當承擔的捐資義務可能會被減輕，這必然會受到發展中國家的反對。足見，發達國家之所以積極倡導“替代性來源”，主要目的是通過“替代性來源”創新性途徑籌資，以替代自身的財政出資義務，實際上是在推脫出資責任。其中，利用國際交通稅和全球碳稅籌集氣候資金，是變相將發展中國家也納入供資體系中，迫使發展中國家承擔氣候變化減排成本[2]。這不僅壓縮大部分發展中國家的經濟發展空間，同時也是在逃避歷史責任，就制度設置本身而言業已背離了“共同但有區別的責任原則”的基本意涵，遑論其在現實中得以實現。

二、造成長期資金來源途徑現實困境的深層原因

（一）長期資金來源途徑所內涵的觀念性沖突

1.發達國家出資承諾的“價值虛無主義”。《哥本哈根協議》中有關于長期資金的規定非常模糊，坎昆氣候大會進一步明確的只是長期資金的出資條件。是“到2020年達到每年1 000億美元”，而不是“從2013—2020年每年捐助1 000億美元”。也就是說，對2013—2020年七年間應該進行多少捐資沒有明確規定，巴黎氣候大會又將其承諾期延至2025年。事實上，長期資金比快速啟動資金具有更大的靈活性和不確定性。同時可見，發達國家對長期資金的出資條件更為嚴苛，毫無誠意。直至利馬會議結束，GCF才籌集到103億美元。目前，發達國家仍然拒絕給出長期資金出資路線圖，巴黎氣候大會也未就氣候資金相關內容達成協議。以上事實，充分暴露出發達國家設置綠色氣候基金所內涵的“全球環境治理”的價值目標，所采取的實用主義下的虛無主義態度的本質。

2.各氣候集團以維護國家利益為價值取向的“國家環境主義”。林燦玲教授曾尖銳的指出：“在國際環境法實施中，由于依然存在過多的利己私念而致使國際環境法每每陷于私己泥淖裹足難行。”[3]利己私念不僅存在于國際環境法實施中，也存在于其立法過程中，尤其在氣候變化談判中其弊端尤為明顯。它濫觴于格勞秀斯《戰爭與和平法》現代國家的價值基礎。在氣候談判中，主權國家的利己主義傾向則表現為，各締約方都具有十分濃厚的以維護國家利益為價值取向的“國家環境主義”色彩，這有悖于國際環境法“環境國際主義”的基本理念。由此，在國際環境立法實踐中，二十余年的《公約》談判進程逐漸形成了幾大主要氣候集團，各氣候集團堅持自身立場使綠色氣候基金資金談判舉步維艱。

“小島嶼國家聯盟”，①因其獨特的地理位置而首當其沖地直面氣候變化的威脅，因此在氣候問題上要求別國激進減排。同時，如果希望擴大適應領域資金的籌措規模，從而提高自身的適應能力。最不發達國家②經濟貧困，其自身國際航空航海業也不發達，因此主張國際艙載為標準征收碳稅，比較支持通過行業碳稅的方式籌集國際氣候資金。“77國集團+中國”是國際氣候談判的中堅力量，其中包括“基礎四國”，③其主要談判主張就是要求發達國家承擔歷史責任和《公約》下的國家義務，堅持發達國家貢獻國內GDP0.5%～1%作為國際氣候資金的出資。“傘形集團”，④在國際氣候領域完全沒有承擔起與其經濟發展水平、歷史排放責任以及溫室氣體排放現狀相匹配的責任，其逃避出資義務，盡量為出資設定諸多條件。歐盟雖減緩方面比較積極，但具體到長期資金籌措問題，其主張沒有考慮到發展中國家的實際情況，過于理想主義。從上述各氣候集團的立場不難看出，在“國家環境主義”主導下的氣候談判注定將無功而返，“環境國際主義”在現實中亦將淪為泡影。

（二）長期資金來源途徑的結構性病灶

1.籌資分攤方案的缺失導致出資義務約束力的匱乏。GCF因缺乏出資分攤協議，在快速啟動階段的三年中，各發達國家對于各種出資額度及比例采取自愿模式，以致其所承擔的出資義務在實踐中逸出了《哥本哈根協議》的約束力范圍。固然，在快速啟動階段融資任務可能有效，但若按照此種模式進行下去，長期資金的融資任務恐難實現。其缺陷已經暴露，例如，英國海外發展研究所一項最新研究顯示，2013年發達國家通過多邊渠道提供的氣候資金比2012年大幅下降71%，GCF融資面臨下滑風險[4]。此外，盡管COP19要求發達國家在2014年底完成第一次增資承諾，但因缺少明確的籌資分攤協議，GCF的增資恐難順利實現。不難看出，如果不能創新出籌資責任分配方案，既公平又合理，綠色氣候基金的未來將舉步維艱。

2.出資責任追究機制的缺位。誠如有學者指出，相當一部分條約爭端解決機制仍然完全由任意性的規定組成，《公約》《京都議定書》《巴黎協定》等諸多氣候變化協定也均存在缺乏履約不足時的責任追究機制，使之難以發揮約束作用。國際氣候資金機制中，發達國家的出資義務是其在《公約》體系下的條約法承諾，在其未履行和未充分履行時，則應當承擔法律責任。

三、突破長期資金來源現實困境的方案構想

針對上述長期資金來源模式中發達國家出資承諾的價值虛無主義，各氣候集團以維護國家利益為價值取向的“國家環境主義”與“環境國際主義”內在價值沖突，以及缺乏公平合理的籌資分攤方案和出資責任追究機制的結構性障礙。筆者就現實制度設計層面提出有針對性的、可行的具體方案，以求突破長期資金來源模式現實困境做以嘗試性的努力。

（一）確定發達國家履約時間表和路線圖

雖然《巴黎協定》中規定，發達國家締約方將每兩年公布一次上述與他們有關的資金條款執行情況的數量和質量信息。但事實上，發達國家仍不愿就長期資金具體落實措施進行討論。因此，包括中國在內的廣大發展中國家應在氣候大會資金議題的談判中，與發達國家據理力爭揭露其出資不到位的事實，要求發達國家提出以公共資金為主的詳細時間表和路線圖。例如，按照2016年600億美元，每年增加100億美元，直至2020年向發展中國家提供1 000億美元，并到2025年前，在長期資金1 000億美元基礎上設定新的資金承諾目標。

（二）創設綠色氣候基金資金來源的多樣化模式

正如林燦玲教授所言：“國際社會是由各個國家一起構成的，國家之間的相互合作才是解決環境問題的良好辦法。”[5]因此，解決氣候變化問題需遵循“國際合作原則”，長期資金問題尤需通過國際談判機制，在氣候變化框架下，充分考慮各方的利益，采取原則性和靈活性兼具的多樣化融資模式，以達成利益衡平。首先，需要明確資金構成，GCF融資來源多樣化的同時應確保贈款的最低占比。其次，建議擴大對《京都議定書》下靈活機制的收費范圍的方式來擴大資金來源。《京都議定書》下的CDM是在發展中國家和發達國家之間進行的，而JI和ETS則是在發達國家之間進行的。目前已經對CDM項目征收2%的資金作為適應基金的籌款，如果將這種做法擴大至JI和ETS，是絲毫不影響發展中國家利益的。最后，如前文所述，在發達國家提出的征收國際交通稅收和全球碳稅的方案中，實行向發展中國家退還稅收并作為其本國自身應對氣候變化的資金，而發達國家不予返還，將稅收計入1 000億美元的承諾中，作為綠色氣候基金長期資金的來源。這不僅體現出國際社會在應對氣候變化問題上走向“全球環境治理”的價值目標，而且表達了“共同但有區別的責任原則”的具體訴求。

（三）制定公平合理的籌資責任分攤方案

目前，學界主要提出了兩種分攤方案：基于歷史責任分攤方案（HR）和基于能力水平分攤方案（AP）。為消解不同國家因維護國家利益，而在融資談判過程中出現分歧和對抗，需要在HR和AP之間尋求平衡，同時盡可能考慮不同國家的偏好，有學者引入了偏好得分妥協方式（PSC），①一種兼顧能力與責任的復合分攤方案。該方法最早被應用于國際排放權分配的討論中，筆者認為，這種方法也可以用來討論出資責任分攤問題。“如果GCF基于PSC方案分攤，歐盟是最大的出資方，美國第二、日本位居第三，這三個地區共需貢獻88%的籌資任務。”[6]除此之外，前文討論的特別提款權融資構想，以現存的國際貨幣基金組織配額分配特別提款權，國際貨幣組織出資配額也可以作為長期資金各出資國之間出資責任的分攤依據。按照這種分攤標準，各工業化國家都負有出資義務，IMF將要求美國支付近18%的綠色氣候資金，法國、英國、德國各4%～5%的負擔分攤份額[6]。

（四）建立履約擔保機制

如前文所述，《公約》體系下缺乏履約不足時的責任追究機制，使之難以發揮約束作用。考慮到在氣候變化法律中的可行性，可以建立經濟性的懲罰制度，因此，曹明德提出：“建立履約擔保制度，所有締約方應當繳納一定數額的履約擔保基金，當締約國違約時，可用該基金來支付罰金，從而保證國際氣候變化公約或協定得到普遍遵守和執行。”[7]發達國家沒有依照承諾履行供資義務時，可用履約擔保基（下轉87頁）（上接63頁）金支付罰金，將所支付的罰金應用到氣候變化領域，也可為綠色氣候基金增加資金來源。

結語

綠色氣候基金長期資金來源模式所內涵的觀念性沖突和結構性病灶，蘊含著傳統國際法乃至國際環境體系發達國家與發展中國家法律主體地位的形式平等而非實質平等的內在病癥。這就必然導致在長期資金來源模式設置和運行中的三重矛盾：發達國家價值虛無主義與履約能力的不可能性，各氣候集團“環境國際主義”與“環境國家主義”的不可化約性，發達國家出資承諾中權利本位與義務本位的交集。廣大發展中國家在氣候談判中如若不能引導國際氣候變化法律體系的根本性變革，打破發達國家主導國際規則制定的局面，掌握國際氣候變化領域乃至整個國際法整體的主導權，那么，發展中國家就只能是游戲的被動參與者，在發達國家制定的規則中討價還價。幸而我國作為最大的發展中國家，在國際氣候變化領域盡到大國義務的同時，用自身行動為全球做表率，正在以身作則引領綠色金融的發展。

參考文獻：

[1] 耿國彪.波恩綠色氣候基金的博弈[J].綠色中國，2011，（13）：23.

[2] 潘尋，張雯，朱留財.中國在氣候變化談判資金機制演進進程中的挑戰及應對[J].中國人口·資源與環境，2013，（10）：67.

[3] 林燦玲.國際環境法之立法理念[J].清華法治論衡，2010，（1）：206.

[4] See ODL 10 things to know about climate finance in 2013[R].The Overseas Development Institute Working Paper，2013.

[5] 林燦玲.當代國際關系中的環境問題[J].中國環境法治，2007，（1）：288.

[6] 李宗錄.綠色氣候基金基于特別提款權的融資構想評析[J].河南社會科學，2013，（2）：50.

[7] 曹明德.中國參與國際氣候治理的法律立場和策略——以氣候正義為視角[J].中國法學，2016，（1）：42.

[責任編輯 陳丹丹]