加強土地整治，促進新型城鎮化建設

張玲+王大鵬+李孟楠

一、快速城鎮化存在的土地利用問題

改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。在取得巨大成就的同時，也帶來了城市人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難的“城市病”和耕地流失、環境污染、農村人口老齡化、村莊空心化的“鄉村病”。在土地利用方面主要存在以下問題：

1.工業化快于城鎮化，城鎮、村莊用地“雙增”。長期以來各個地方都把推進城鎮化簡單地等同于城市建設，過分注重城市建成區規模的擴張而忽視了城市人口規模的集聚，結果導致了現在比較嚴重的城鎮化滯后于工業化。隨著越來越多的農村人口進入城市居住，原有的住房留在農村閑置起來，而留在農村生活的人仍需要改善居住條件，雖然農村常住人口大量減少，但農民住宅卻仍在持續增多。同時，一方面城鎮建設用地在快速剛性擴張，另一方面農村居民點用地不減反增。“城鎮增人就增地，農村減人不減地”的城鄉建設用地“雙增”態勢給耕地保護工作帶來巨大壓力。

2、“土地城鎮化”快于人口城鎮化，土地利用低效粗放。由于國家稅收體制影響，地方政府想方設法增加財力，一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過大，建成區人口密度偏低。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府性債務等財政金融風險。快速城鎮化過程中農業戶籍人口和鄉村常住人口快速減少的“雙減少”，農村居民點用地并未適時隨之退出，一方面農村人均居民點用地仍在增長，另一方面“空心村”越來越多，農村居民點土地利用粗放、效率下降，

3、優質耕地逐漸減少，糧食綜合生產能力下降。隨著城市人口增加，城市外延式發展必然首先占用城市周邊的優質耕地。雖然國家實行耕地占補平衡制度，在做到耕地數量平衡的同時，但很難保證新造耕地與被占耕地質量平衡。長此下去，耕地的總體質量就會下降，糧食綜合生產能力受到影響。

二、土地整治是新型城鎮化建設的重要抓手

1、《國家新型城鎮化規劃》指明中國特色的新型城鎮化方向。《國家新型城鎮化規劃》在總結和反思過去30多年城鎮化建設的基礎上提出的，新型城鎮化不等同于快速城鎮化，是城鎮化水平和質量穩步提升的城鎮化。通過城鎮化進程，越來越多農民到城鎮就業生活，農民收入水平不斷提高，與城市居民共同享受更好的公共服務，使城鎮消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級、消費潛力不斷釋放，與此同時也促進城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等固定資產投資增加，從而拉動經濟快速發展。因此，城鎮化是擴大內需，促進經濟發展的動力。

2、土地整治的主要任務。土地整治是通過項目實施和建設用地增減掛鉤等形式，開展田、水、路、林、村綜合整治，實現增加耕地數量、提高耕地質量、改善生態環境的目標，促進節約集約用地，推進社會主義新農村建設和城鄉統籌發展。土地整治內容包括農用地整治（含高標準基本農田建設）、土地復墾、宜農未利用地開發、建設用地整治和區域性綜合整治。其中建設用地整治包括以農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設相結合為主要內容的農村建設用地整治和以舊城鎮、舊廠礦、“城中村”改造為主要內容的城鎮工礦用地整治。

3、土地整治是新型城鎮化建設中連接城鎮和農村的紐帶和平臺。新型城鎮化是產業、人口、建設用地向城鎮集中，資金、技術向農村傾斜的過程。土地整治可以承擔工業反哺農業、城市帶動農村的基礎平臺作用。通過城鄉建設用地增減掛鉤，優化城鄉建設用地的布局和結構；通過城鄉閑置地處置，提高建設用地利用效率；通過工礦廢棄地復墾，挖掘土地利用潛力，盤活和調整建設用地布局；通過土地開發整理，加強農業基礎設施建設，建設高標準基本農田，可以提高糧食綜合生產能力，增加農民收入，改善農村生產生活條件。

三、促進新型城鎮化建設的土地整治措施

1、調整完善各級土地整治規劃。按照國家“兩橫三縱”為主體的城鎮化戰略格局和城市群、大中小城市、小城鎮發展布局，調整完善各級土地整治規劃，進一步拓展城鎮發展空間，提高土地利用節約集約利用水平，確保國家糧食安全，促進社會主義新農村建設和城鄉統籌發展。

2、加強高標準基本農田建設。在劃定基本農田保護區的基礎上，加強高標準基本農田建設。安排和實施土地整治項目，通過田、土、水、路、林、電、技、管8項措施，使現有耕地達到集中連片，田塊平整，配套水、電、路設施完善，耕地質量和地力等級提高，科技服務能力得到加強，生態修復能力得到提升。

3、創新土地整治模式。建立農村宅基地退出機制。建立城鄉統一的建設用地交易市場，讓農民土地財產權得以實現。農村宅基地通過土地復墾變為耕地的，可以作為建設用地增減掛鉤周轉指標，到統一的交易平臺買賣，使其財產權得到應有的補償，可以離土離鄉，無后顧之憂。

探索實行“人地掛鉤”試點政策。規范開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，可以形成“農民進城、地隨人走、錢從地出、以城帶鄉”的良性循環，有利于形成產業支撐有力、人口轉移有序、資源集約利用、環境保護良好、發展成果共享的新型城鎮化發展局面。繼續實行耕地占補平衡制度。建設用地占用耕地，實行“占一補一，先補后占，占好地補好地，占水田補水田”，防止占優補劣。

完善現有的征地補償制度。制定合理的征用補償標準，提高耕地占用成本，讓農民自覺地提高耕地質量，質量越好補償越高，越有利于耕地保護。

建設新型村鎮和農村社區。通過土地綜合整治，完善農村基礎設施建設，發展“一鄉一品，一村一業”特色產業，形成新型城鎮化的產業支撐。根據各地自然歷史差異，從各地歷史、文化、地域、民族特點出發，規劃建設能夠望得見山、看得見水、記得住鄉愁，保持傳統建筑風格新型村鎮和農村社區。使新型村鎮和農村社區在就業機會、居住環境、社會保障等方面與城市接近，讓更多人享受城市生活，實現農民就地城鎮化。