促進建立“四個政府”推進治理現代化
——基于國家審計的功能視角

●徐思遠

促進建立“四個政府”推進治理現代化
——基于國家審計的功能視角

●徐思遠

本文闡述了國家治理現代化的具體表現(即“四個政府”)，論述了審計部門在促進國家治理現代化中的功能定位，并就如何進一步發揮國家審計功能，促進“四個政府”的建立，推進國家治理現代化提出了相應的政策建議。

國家審計 治理現代化 “四個政府”

一、國家治理現代化淵源

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確了全面深化改革的總目標，即完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。由此，國家治理現代化作為一個熱門詞匯，開始進入公眾視野。而這一目標的提出無疑將對我國產生深遠的影響，它以現代化為落腳點，將國家治理體系與治理能力結合起來，并揭示了現代化與國家治理之間的密切內在關系。有理論界的學者提出，國家治理現代化可以看成是我們黨繼提出工業、農業、國防、科技這“四個現代化”之后，提出的“第五個現代化”。

國家治理現代化的理念并非一朝一夕形成，其產生可溯及上世紀七八十年代。彼時，經濟全球化正以不可阻擋之勢向前推進，傳統政府治理模式受到了前所未有的沖擊和威脅。為應對這一挑戰，西方發達國家率先發起了以善治理念為指導的轉變政府職能和提升政府能力的運動，旨在建立一套與高速發展的經濟相適應的政府治理模式。這就是國家治理現代化的發端。

而對于治理現代化的內涵，各國學者進行了多年探討并產生了見仁見智的研究成果。其中，美國學者弗朗西斯·福山的觀點非常具有代表性，他認為治理是“政府制定和實施規則以及提供服務的能力”他非常強調政府職能定位的重心應該在于服務而非直接參與。事實上，政府職能將隨著時間推移呈現逐步轉變的態勢,其直接參與到具體市場和社會活動中的比重必然將越來越小，而會將大部分的資源分配到制定執行規則，進行外部監督以及提供社會服務等領域。曾有學者從體育項目的視角出發，對政府的角色轉變作出了非常形象的比喻，即政府的角色將逐步經歷“運動員”、“教練員”、“裁判員”、“運動場”的轉變（如圖1）。

圖1 政府功能定位演進

二、國家治理現代化的表現

目前，我國正處于全面深化改革的關鍵時期，同時也是經濟增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期政策消化期的“三期疊加”階段。我們認為，要推進國家治理現代化，就是要完成政府職能轉變、提高政府執政能力和執政水平。具體而言，可以將這一目標細化為四個方面的內容，也即建立起“四個政府”：法治政府、民主政府、有效政府、透明政府。它們從不同的維度和視角對國家治理現代化的藍圖進行了勾畫。

（一）法治政府在現代治理中的體現

美國思想家潘恩認為，“在專制政府中國王便是法律……在自由國家中法律便應該成為國王”，這充分說明了法律在現代國家治理中扮演的重要角色，“法治”替代“人治”是社會文明進步的一個標志。就目標而言，構建法治政府就是要政府遵照法律要求為人民服務，使政府各項權力都在法治軌道上穩定運行。法治社會的建立就是以法律體系構筑一個權力的籠子，使公權力不被濫用。落實到操作層面，法治政府既表現為“有法可依”，也表現為“有法必依”。前者是指，現代國家治理背景下法律規范應當覆蓋在社會生活的各個角落，不留空白，同時，法律規范應當清晰明確，消除模棱兩可的規定，從而不為權力尋租行為留有監管的“灰色地帶”；后者是指現存的法律需要得到嚴格的執行，這樣既維護了法律的權威，也維護了政府的公信力。此外，在現代國家治理背景下，法律法規也需要根據經濟社會環境的變化不斷地進行更新完善，同時修改、廢止不合時宜的規定及條文，以保持法律規范的適應力。

（二）民主政府在現代治理中的體現

弗朗西斯·福山指出 “當下的一個正統觀點就是，民主與善治之間存在著相互促進的關系。”，可以說，民主就是善治理念的題中之義。治理現代化的推進，需要公民和社會組織平等、廣泛的政治參與。政府要能保障人民當家做主的權利，保證 “權為民所有”、“權為民所賦”，“權為民所謀”和“權為民所用”。在我國，民主政治集中體現為人民代表大會制度，政府向人民代表大會匯報工作并受其監督，因此，人民代表大會的控制力是影響我國建設民主政府的重要因素。

（三）有效政府在現代治理中的體現

現代國家治理理論十分強調政府的企業化管理及其行政服務的有效性，就是要在有限的資源條件下提供盡可能高質量的社會服務。建立有效政府已經成為當今世界行政改革的一種趨勢，也是我國推進國家治理現代化的基本方向。有效政府既包含了有效果，同時也包含了有效率。政府工作績效是其核心特征，它體現在政策有效貫徹落實，財政資金有效使用等國家運行的各個方面。

（四）透明政府在現代治理中的體現

建立透明政府,保障民眾的知情權參與權，可以促進公民、政府、社會對國家的共同治理。而對于透明政府在國家治理中的價值地位，1913年時任美國最高法院的大法官路易斯·布蘭代斯有著十分精辟的論述：“透明度是社會和經濟問題的最佳藥品。正像人們常說的那樣，陽光是最佳的防腐劑”。把政府的權力置于陽光下，讓權力在社會公眾知曉、討論、評判和監督中運行，是民主集中的重要體現，不僅維護了人民參政議政的權利，更有助于實現政府的順利轉型。

三、國家審計在推進治理現代化中的功能定位

1989年，美國審計總署在其發表的《黃皮書》中提到“審計已成為政府責任性體系組成部分”。可以說，國家治理的需要決定了國家審計的產生。國家審計始終參與著國家整體政治框架的構成。它在監督政府依法有效運行，保障公民民主權利，為公民參政議政提供可靠信息等多個方面發揮了巨大作用。而在當前全面深化改革的關鍵時期，國家審計對于我國推進治理現代化而言有著更為深遠的意義。通過強化審計監督，對于推進民主法治進程，促進政府行為科學有效、政府信息公開透明有著深遠影響。

（一）促進建立法治政府

在社會經濟運行過程中，不可避免存在法律法規不完善、有法不依和執法不嚴、重大違法違規等情況。而審計作為監督部門，不僅能查錯糾弊，更能從制度層面分析并提出建議，把權力關進制度的籠子里。這些都是由國家審計的職能優勢決定的。審計往往能深入基層，從實踐的角度考查法律法規的適用性及執行力度。同時，由于審計涉及領域眾多,還能從全局高度出發，對法律法規執行情況綜合分析評價，增強法律法規之間的協調性,為推進法治政府的整體建設提供決策支持。審計的這一功能無疑有助于我國實現“有法可依”與“有法必依”。我國的審計實踐成果也充分說明了這一點，審計機關成立30多年以來，推動了企業國有資產法、招標投標法試行條例等法律法規的制定，參與了700多件法律法規的立法協調工作。2006年以來，根據審計建議，有關方面建立健全制度4.4萬多項。

（二）促進建立民主政府

關于審計與民主的關系，著名會計學家楊時展教授有過這樣的論述，“民主，是現代審計的目的，審計，是現代民主的手段。”而對于國家審計服務于民主政府建設的功能定位，我國學者也有著豐富的研究成果，例如，蔡春等（2012）認為，國家審計產生于公共受托經濟責任關系，其根本目標是促進政府公共受托經濟責任的全面有效履行。學者的研究結論表明了現代審計根植于現代民主，并通過不斷促進改善政府部門的履職情況服務于現代民主的建設。

在我國，政府部門接受人民代表大會的委托管理國家運行。這其中就蘊含了一層委托代理關系，根據委托代理的經典理論，這一關系不可避免地存在著逆向選擇與道德風險。審計部門以第三方的角色定位介入其中，開展的是外部監督，則可以有效減少相關的風險，從而保障人民代表大會控制力，也就是保障了人民當家做主的權利。

（三）促進建立有效政府

對于有效政府的考量需要從三方面進行，即經濟性、效率性和效果性。這與開展績效審計的三大落腳點不謀而合。績效審計所指向的，正是政府部門的權力運行、政策落實，以及資金使用等情況。通過開展績效審計，可以有效監督及制約權力運行，并使國家資金的使用以及政策貫徹落實富有成效，從而全方位提升政府工作效率。以農業專項資金為例，農業資金往往具有點多、面廣、撥付鏈條長等特點，這些特點的存在往往會影響到財政資金的使用績效。通過對該項資金的使用情況開展績效審計，針對其在撥付使用環節存在的問題提出政策建議，可以有效改善資金的傳輸機制，從而提高資金的使用效率。

從歷史經驗來看，隨著時間的推移，績效審計將在國家審計中占有越來越重要的份額，例如，到20世紀 70年代，美國會計總署的國家審計人員約有85%的工作量從事的是績效審計工作。近年來，審計署圍繞政府資金的使用開展了諸多大型績效審計項目，如2011年的黃河流域水污染防治與水資源保護資金審計，2012年關于環保領域34個利用國外貸款項目績效情況審計等。績效審計在國家審計體系中地位的提高無疑增強了國家審計參與建立有效政府的能力。

（四）促進建立透明政府

建立透明政府的首要工作就是促進政府信息公開，因此拓寬政務信息公開渠道、豐富政務信息公開手段是建立透明政府的重要途徑。審計部門通過開展經濟責任審計、財務收支審計以及專項審計調查等項目，可以獲取大量的相關政務信息，再以互聯網平臺為載體，采用審計公告的形式向群眾公開，從而為社會公眾了解政府履職情況并參與公共決策提供了一個窗口

結果公開一直以來都是我國審計工作的重要內容。審計署在《2003至2007年審計工作發展規劃》中提出要大力推行審計結果公告制度。隨著時間推移，這一力度也逐步加大。例如，浙江省審計廳在門戶網站和政務微博公開2014年度財政審計信息公開自查報告。其中共有80多處點名，涉及33個廳局和22個市縣，力度前所未有。同時首次單獨披露違法違紀案，首次寫入領導干部經濟責任審計內容。

四、進一步發揮審計功能的政策建議

國家審計在促進“四個政府”的建立中，有得天獨厚的優勢，也有不容推脫的責任，同時也有相當大的提升空間。當然，要進一步發揮審計在推進國家治理現代化中的作用，除了審計自身要充分發掘潛能，國家層面也需要進一步創造更好的條件。筆者以構建“四個政府”為出發點，提出以下四方面的建議。

(一)進一步完善法治體系

法治政府的建立需要進一步完善法制體系。

1、完善現存法律規范。審計部門要根據審計發現的問題和了解的情況，圍繞“有法可依”和“有法必依”兩方面的要求，針對現存法律法規的覆蓋以及執行情況提出政策建議。既要加大現有法律的執行力度,維護法律權威,也要修改或廢除不合吋宜的法律法規,使政府能夠適應新形勢依法運行.

2、積極參與法律制定。目前，我國的法律制度還不能完全適應審計工作的需要。例如在資源環保領域，雖然我國制定許多法律、政策法規及規章制度，如 《憲法》、《環境保護法》、《森林法》等。但還缺乏直接與資源環境審計相關的法律依據，如環境審計準則、環境會計準則等，這就使得審計人員在開展審計工作時缺少直接參考依據。因此，審計部門要積極開展溝通，參與到法律法規的制定中去，彌補一些領域的法制空白。同時立法機關也要在立法過程中充分考慮審計工作的需要，聽取審計部門的意見，盡快修訂和完善與國家審計密切相關的法律文件。

3、參與建立法治政府的評價體系。黨的十八屆三中全會提出建立科學的法治建設指標體系和考核標準。將立法成本、執法成本、司法成本、風險成本、試錯成本、運行成本等加以量化評價，以科學量化評估法治建設和國家治理現代化的成效。建立評價指標，科學評價政府運行合法合規性，無疑有利于法治政府的建立。對此，審計部門也應該充分發揮自身的優勢，積極利用審計成果，參與到指標體系的建立中去。這既是審計業務的橫向拓展，也是審計成效的深層次體現。

(二)密切國家審計與人大聯系

國家審計要進一步參與到民主政府建設。就需要加大同人民代表大會的聯系。當前，審計機關對人大的服務不斷加強,審計工作報告已成為人大審批決算的依據。但根據《中華人民共和國憲法》第109條規定:“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關，……，對本級人民政府和上一級審計機關負責。”由此可見，從憲法的角度，國家審計機關隸屬于政府，因此很難否決或阻止政府特定行為。可以說，人大盡管擁有監督權力也只能依靠或借助 “別人的工具為自己做事”；盡管審計擁有監督資源，但卻因缺乏權力 “后臺”而難以使自己發揮出資源的最大效應。這無疑影響了審計部門在審計政府工作中的獨立性，弱化了審計的監督職能，降低了國家審計權威。

筆者認為，要對政府這一權力代理機構進行獨立的審計，充分發揮保障人民權力的作用，促進民主政府建立，國家審計應該對國家權力的委托者，即人民代表大會負責。因此筆者建議國家層面要把審計問題和解決問題的權力從政府內部轉移到國家權力機關，從權力架構和法律關系層面對國家審計的隸屬關系進行調整，使得國家審計能更好地服務于人民代表大會，監督政府運行。當然，由于這一變更牽涉的部門眾多，因此短時間內難以完成。筆者建議，在現有的架構模式下，可以創新人大與審計部門的合作模式，進一步完善人大委托審計與審計向人大反饋的運行機制，從而增加人大委托審計開展的項目數量比重，通過這一舉措，可以有效提高審計部門服務人大的水平，從而有力地促進民主政府的建立。

（三）著力發展績效審計

要發揮國家審計功能，促進有效政府的建立，就必須大力開展績效審計，評估政府的運行績效。這需要審計部門與國家層面的共同努力。

1、加大對績效審計人才的引入、培養力度。目前我國的審計人員的知識背景以財會類專業為主，而開展績效審計往往需要審計人員具有相應學科的知識儲備。例如，開展環境績效審計就需要相應的環保知識。因此，一方面，審計部門要加大引進相應專業人才的力度。甚至可以引入那些精通相關知識但不太了解審計知識的“專才”。在工作過程中加強對他們財務審計水平的培養，將他們打造成績效審計的復合型人才。同時，要加大對現有審計人員績效審計知識的培訓力度，有條件的可以開展同高校以及研究所的合作，從而強化他們從事績效審計的能力。

2、統一評價口徑。目前在一些領域還存在著其自身評價口徑與績效審計評價口徑不一致的情況，這削減了審計結果的說服力，阻礙了審計成果的進一步運用。例如，某些基建項目中尚未引入“績效預算”的理念，缺乏績效衡量指標，如果用績效審計去評價這些項目資金使用的效率效果，就會出現“水土不服”的局面，審計結果也難以得到被審計單位的認可。因此我們建議補充規定相關法律規范，引入績效評價理念，使得審計雙方能夠就績效評價的標準達成一致，這既方便審計部門以統一的口徑衡量績效，也便于被審計單位根據審計結果和建議采取更有針對性的整改措施。

3、增加考評維度。現階段的績效審計主要側重于考評經濟效益。而黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重要問題的決定》提出：“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。”充分說明了今后的審計工作重心應當在環境效益方面有所側重。根據這一趨勢，筆者建議在開展績效審計過程中應當加入環境績效評估維度，既考量政府行為、財政資金的經濟效益，也考量其環境效益，從而督促政府部門樹立起“綠色GDP”理念，走集約發展的路子。

（四）擴充審計內容，推進過程公開

審計部門在促進透明政府的建立上有著巨大的發揮空間，這是由其部門職能性質決定的，在審計查錯防弊的過程中，自然獲取了大量的政務信息，從而形成了信息占有的天然優勢。因此，就審計部門而言，促進透明政府的建立。可以從兩個方面著力，從而更好地保障人民群眾的知情權與監督權：一是將政府部門的政務公開情況作為必審內容，二是進一步加大審計工作的公開力度，拓寬審計公告的覆蓋面，豐富審計信息公開的形式。

將政府部門的政務公開情況作為必審事項，評價其信息是否準確、公開是否及時，渠道是否通暢，并且將審計情況在結果文書中予以反映，可以有效提高被審計單位對政務公開的重視程度，從而加大其信息公開力度，提升部門運行的透明度。同時由于這一建議便于執行且不會增加額外的審計資源消耗，因此具有較強的可操作性。

除繼續加大審計結果公開力度外，結合當前趨勢以及建立透明政府的需要，還應該推進審計過程公開，實行開門辦審計。在制定審計計劃時，可以廣泛征求社會公眾的建議，將那些與群眾切身相關的事項列入審計計劃；審計實施中公開審計的階段性成果，讓社會公眾了解審計內容、審計對象、審計程序、審計進度和審計需求，便于群眾配合支持審計工作。對審計過程的公開既方便群眾對審計部門監督，也有利于審計部門將群眾的力量應用到審計，有助于及時發現新情況、新問題，及時糾正審計過程中出現的偏差及不足。這無疑為群眾了解政府運行情況提供了更為便捷的窗口。

（作者單位：浙江省湖州市審計局）

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（本欄目責任編輯：鄭潔）