我國機構養老服務提供模式探索

李玉虎， 陳 哲

(西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120)

我國機構養老服務提供模式探索

李玉虎， 陳 哲

(西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120)

當前我國機構養老服務市場存在供不應求的現狀，機構養老服務質量不能滿足社會化養老的需要，研究和創新養老機構發展模式意義重大。對比分析養老機構公建民營模式、民辦公助模式和PPP模式，PPP模式在增強養老機構發展活力、提升養老機構管理水平以及提高養老服務提供水平等方面優勢較為明顯，應當作為未來我國提供機構養老服務的主要模式。

機構養老； 公建民營； 民辦公助； 公私合作模式

一、當前我國機構養老服務市場的供求分析

(一)老齡人口數量不斷增加，機構養老服務需求日趨強烈

1.老齡人口的增加帶來養老壓力

至2015年底，我國60歲以上(含60歲)的老齡人口2.22億，占總人口比例16.1%[1]。根據國家統計局的統計，2014年我國65歲及以上人口為1.3755億，老年撫養比為13.7%①數據來源于國家統計局網站年度數據，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。其中老年人口撫養比也稱老年人口撫養系數，指人口中老年人口數與勞動年齡人口數之比。通常用百分比表示，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。老年人口撫養比是從經濟角度反映人口老化社會后果的指標之一。。老年人身體素質下降，需要家庭成員的日常生活照料，生病臥床的老人更是需要專業的護理，老年人的精神和心理需求也需要家庭成員的關注。老齡人口的增加給家庭和社會帶來了極大的撫養壓力，年輕一代面臨巨大的撫養壓力，僅依靠傳統的家庭養老模式并不能解決，迫切需要社會養老服務體系的發展予以分擔。養老機構可以為老年人提供更專業的養老服務，彌補家庭養老的缺陷，成為許多老年人養老的新選擇。

2.家庭結構變化導致機構養老需求增加

自我國計劃生育政策實施之后，家庭結構發生了極大變化。一對夫妻除撫養孩子之外還要撫養雙方父母的情況極為常見，即所謂的“四二一”結構。雖然十八屆五中全會決定全面放開二胎政策，但短期內對家庭結構不會造成太大影響。隨著現代社會經濟發展，生活節奏加快，年輕人在巨大的工作壓力之下沒有足夠的時間和精力去照顧老人，不得不求助其他養老方式，如社區養老、機構養老等。社區養老主要以老年人家庭所在社區為依托，具有地區限制；機構養老則超越了地區限制，能最大限度地滿足老年人的各種養老需求，在我國社會養老服務體系建設中發揮的作用將越來越大。

3.養老服務的社會化要求政府發揮更大作用

我國早期的養老服務主要針對農村“五保”人員和城市“三無”老人等，后來服務范圍逐漸擴大到全社會老人。近年來，隨著養老服務由家庭化向社會化發展，政府部門在提供養老服務領域發揮的作用越來越大。如積極促進社區養老、機構養老的發展，探索多種模式為老年人提供合適的養老服務。政府在發揮主導作用的同時，應當繼續引導社會力量逐步參與到養老服務的提供中，促進社會養老服務市場化發展。

(二)養老機構供給數量不足，機構養老服務質量亟待提升

1.養老機構床位短缺

當前，我國養老機構的發展面臨著數量不足、床位短缺的問題。至2015年底，我國各類養老服務機構和設施共有11.6萬個，其中注冊登記的養老機構有2.8萬個，社區養老服務機構有2.6萬個；各類養老床位共672.7萬張，平均每千名老年人擁有養老床位30.3張[1]。盡管養老服務機構及養老床位都在不斷增加，但相比于我國龐大的老年人口數量來說仍是杯水車薪。床位不足導致許多老年人無法通過養老機構滿足其養老需求。

在總體數量供給不足的同時，養老機構還面臨著資源不均的問題。由于公辦養老機構有政府的財政資金支持，不論是在養老設施、服務人員抑或是政府政策方面都比民辦養老機構優勢更強，收費也較為實惠，公辦養老機構往往一床難求，相反，民辦養老機構則無人問津[2]。養老機構床位總體供給不足，民辦養老機構局部供給過剩，反映出我國養老機構面臨發展不均衡的問題。

2.養老機構發展動力不足

目前我國養老機構在發展中還面臨著動力不足的現狀。公辦養老機構有政府財政支持，資金力量相對雄厚，但其管理相對僵硬，不能及時根據市場變化調整經營策略，經營動力不足。一些民辦養老機構則存在資金不足的問題，原因在于民辦養老機構的資金來源主要為前期投入的資金和入住老人交納的費用，而養老院自身的前期建設需要大量資金，后期運營過程中往往面臨更大的資金壓力[3]。發展資金不足使得民辦養老機構不得不通過各種途徑削減開支，導致服務人員收入不高，護理人員流動性較大，制約了民辦養老機構的發展。

3.機構養老服務質量不高

養老保障的意義不僅在于為老年人提供一個生活場所，更重要的目的是讓老年人有尊嚴地安度晚年、享受生活。因此，養老服務的提供既要滿足數量上的需求，也要關注質量上的需要。在一定意義上，養老服務的質量決定整個社會養老服務體系的成敗。良好的機構養老服務意味著老年人能夠在養老機構中安心、舒適地生活，在罹患疾病時能夠得到及時、合適的照料。但是，當前養老機構由于管理水平較低、服務人員專業化水平不高以及服務設施落后等，導致其提供的養老服務水平較低。這也是許多老年人不愿選擇到養老機構養老的原因。

綜合上述來看，我國機構養老服務市場面臨著需求逐漸加大而供給數量和質量不足的現狀。為加快促進養老機構的發展，提高機構養老服務質量，選擇合適的養老機構運營模式十分重要。當前我國養老機構存在多種運營模式，如公建民營、民辦公助以及公私合作(即PPP)模式等，下文將通過對這些模式的優勢、效果和缺陷進行對比與分析，探索適合我國養老服務機構發展的運營模式。

二、養老機構的公建民營模式

2013年，國務院發布了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，指明要大力加強養老機構建設，支持社會力量舉辦養老機構；辦好公辦保障性養老機構；開展公辦養老機構改制試點；并在投融資、土地供應、稅費優惠等政策方面給予支持。同年12月，民政部出臺了《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》(民函〔2013〕369號)，試點任務第三項即為推行公辦養老機構公建民營，鼓勵社會力量參與養老機構運營，通過運營補貼、購買服務等方式支持養老機構公建民營的發展。加強監督管理，明晰權責關系，確保國有資產不流失、養老用途不改變、服務水平明顯提高。在這些政策指引下，公辦養老機構公建民營改革試點迅速發展。

2015年11月，國務院辦公廳出臺《關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》(國辦發〔2015〕85號)，在主要任務中提出引導社會力量舉辦養老機構，通過公建民營等方式鼓勵社會資本進入養老服務業。整個2015年，養老機構改革試點以實施公建民營為重點持續推進，全國1 179家養老機構實行了公建民營[4]，養老機構公建民營改革成果顯著。

(一)公建民營模式優勢分析

在公辦養老機構公建民營模式之下，民營企業主要負責養老機構的運營，減少了政府機構在經營上的壓力，政府部門可將精力從繁雜的經營事務中脫離出來，投入到項目開發和監管服務中，使政府更好地履行自身的職能。同時，民間資本利用自身的專業優勢，往往會針對市場需求開發適合各類老年人的服務種類，滿足老年人的養老需求，從而增強養老機構的經營活力。如沈陽市養老服務中心即是沈陽市社會福利院通過“公建民營”模式擴建而成，擴建后沈陽市社會福利院已形成“一院兩制”管理模式，即業務相互獨立，配套基礎設施共用。通過實施這種模式，養老事業一改疲態，呈現出勃勃生機。

(二)公建民營模式缺陷分析

1.適用范圍的局限性

公建民營模式雖然可以在很大程度上增強公辦養老機構的經營活力，但是養老機構實行公建民營是有前提的，即實行公建民營的地區經濟比較發達，地方政府財力充足[5]。主要原因在于，公建民營模式需要政府部門在養老機構建設好的前提下引入民間資本經營，即是說民營企業只需將己方的資金、人力、物力等投入到養老機構的運營過程中，而不參與建設過程。在這樣的模式下，政府部門仍要花費大量資金來建設養老機構，對政府部門的資金實力要求較高，并不適合所有地區的養老機構建設。

2.合作模式的松散性

公建民營過程中，政府部門極易產生“甩包袱”等思想，認為公建民營之后政府就不用承擔任何責任，而將經營責任和提供養老服務的責任完全甩給企業。缺少了政府部門的配合，公建民營模式在很大程度上就失去了自身的優勢，民營企業會再次陷入民辦養老機構的僵局，且由于養老機構的產權并不屬于民營企業，使其在經營中更為被動，很難獲得持久的經營成功。

由此觀之，雖然公建民營模式相比于完全公辦的養老機構具有較大優勢，但其在實踐中還存在很多問題，適用范圍的局限性和雙方合作模式的松散性使其無法獨立支撐整個機構養老體系的建設。

三、養老機構的民辦公助模式

2000年國務院辦公廳轉發《關于加快社會福利社會化意見的通知》(國辦發〔2000〕19號)中指出，我國社會化養老需求迅速增長，需廣泛動員和依靠社會力量，大力推進社會福利社會化，表明了我國開始促進社會養老的發展。2005年民政部《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》(民發〔2005〕170號)中肯定了社會辦養老機構的作用和意義，并通過各項政策支持和鼓勵社會辦福利機構的發展。

1.2方法 對照組采用常規小兒肺炎對癥治療,具體措施為:幫助患兒取合適體位促進痰液快速排出體外,確保患兒呼吸通暢;對患兒采取抗感染治療,靜脈滴注30-40萬U/kg/d的青霉素鈉與50mg/kg/d的頭孢唑啉,同時服用復合維B、維C與小兒止咳顆粒,體溫超38.5℃患兒需使用藥物退熱。研究組在對照組基礎上加用鹽酸氨溴索(江蘇漢晨藥業有限公司,國藥準字H20066523)與鹽酸丙卡特羅(四川大冢制藥有限公司,國藥準字H20093290)治療,用法用量:鹽酸氨溴索10-30mg/次,根據年齡調整劑量,3次/d;鹽酸丙卡特羅12.5-25μg/次,根據年齡調整劑量,2次/d,共治療1周。

國務院《社會養老服務體系建設規劃(2011—2015)》(國辦發〔2011〕60號)中提出開放社會養老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養老服務設施。2015年民政部等十個部門發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》(民發〔2015〕33號)，提出鼓勵民間資本參與機構養老服務，并在投融資政策、稅費優惠政策以及人才保障等方面予以支持。正是在這些政策的支持下，民辦養老機構蓬勃發展起來。

(一)民辦公助模式優勢分析

養老機構的民辦公助模式是指對提供機構養老服務的企業、個人等，政府依據其提供的養老服務規模、質量等按照一定標準提供資金補貼，受補貼的企業、個人等可以利用該資金建設養老機構[6]。民辦公助模式事實上是國家政策支持、財政補貼之下的民辦養老機構的運營模式，主要目的在于支持民辦養老機構的發展，促進養老社會化。民辦公助模式與PPP模式最大的不同在于民辦公助的養老機構產權完全屬于民營企業所有，政府部門只提供一些補貼和政策支持。

民辦養老機構相比于公辦養老機構靈活性更強，企業獨立經營、自負盈虧，可以自主決定經營策略，并隨市場行情的變化及時調整。正是這種靈活性使得民辦養老機構可以在公辦養老機構無法發揮作用或作用較小的情況下，承擔起向社會公眾提供養老服務的責任。更為重要的是，民辦公助模式下，養老機構往往由企業單獨出資建設和經營，政府部門只需在部分領域給予資助和政策支持。因此，采用此種模式可以在很大程度上調動社會資本參與到養老服務的提供中去。這樣一來，地方政府可將節約下來的大量資金投入到其他領域的公共服務中。同時，民辦養老機構的發展能為社會提供大量就業崗位，促進社會就業率的提高。

(二)民辦公助模式缺陷分析

盡管民辦公助模式在節約政府資金和提供養老服務上具有很大的優勢，但其最終的運行效果取決于民辦養老機構的經營成敗。事實上，民辦養老機構相對于公辦養老機構實力較弱，首先體現在資金實力不足。民辦養老機構依賴于私人或企業投資，資金實力無法與財政支持下的公辦養老機構匹敵，一旦經營收入稍有下滑，即可能導致失敗；其次，許多民辦公助模式下的養老機構是在政府政策支持下開展的，有些地方政府雖承諾給予優惠政策，但最后未落到實處，或者補貼過低使民辦養老機構無法維系，民辦養老機構在穩定性和持久性上的欠缺也使很多老人不敢選擇到民辦養老機構養老；最后，民辦養老機構的硬件設施無法與公辦養老機構抗衡，主要表現在養老機構用地環境、建筑質量以及內部設備、儀器等方面。

綜合來看，民辦公助模式盡管有許多優勢，但是其經營效果的不確定性和民辦養老機構自身的脆弱性使得它帶有天然的缺陷，無法為機構養老服務提供一種穩定的發展模式。

四、養老機構的公私合作(PPP)模式

2014年末，國務院出臺了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，其中規定鼓勵社會資本加大社會事業投資力度，鼓勵社會資本通過合資、合作、聯營等途徑參與養老建設。此文件的出臺表明政府開始鼓勵民間資本通過PPP模式發展養老事業。2015年，國務院轉發人民銀行等《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中專門提出，鼓勵在養老等公共服務領域廣泛采用政府和社會資本合作模式即PPP模式提供養老服務，吸引社會資本參與。PPP模式在公共服務提供領域的推進為我國機構養老服務的發展提供了一個新的模式和契機。

(一)養老機構PPP模式概述

2014年12月，國家發展改革委員會在《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中闡述了PPP模式的含義，并將PPP模式下政府和社會資本之間的關系概括為政府與社會資本共同建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP模式下，政府和社會資本雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益[7]。

由此，養老機構PPP模式指的是政府擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，通過特許社會資本經營養老機構、與社會資本進行股權合作共建養老機構或向社會資本方購買機構養老服務等方式，向社會提供機構養老服務。與單純的公辦或民辦養老機構相比，養老機構PPP模式具有以下特點：

1.主體間權責明確

在養老機構PPP模式中，項目雙方(政府和社會資本方)通過締結合同，明確其權利和義務，因而權責明確是該模式的一大優點。PPP合作的基礎還在于向社會提供更多質量更好的公共服務，只要社會資本方基于合作協議的安排提升養老服務水平和質量，其追求的利潤就能夠獲得法律的保障[8]。因此，在養老機構PPP模式下，社會資本方經營動力更足，只要努力達到合同要求，就能獲得己方追求的收益。同時，政府一方要履行合同中約定的義務，受合同的約束，因而不會出現政府部門完全放手不管的局面。

2.性質上產權共享

通過股權合作形式運行的養老機構產權性質不是單純的公有或私有，而是由項目合作方共有。社會資本方作為股東，更方便其對養老機構的經營和管理，相比于公建民營模式，PPP模式更加能夠激發社會資本方的經營管理熱情，主要原因在于養老機構的經營狀況與其自身收益息息相關。

3.經營上合作共贏

政府通過養老機構的運營履行向社會提供養老服務的職能，社會資本通過養老機構的投資、經營獲得利潤。在養老機構PPP項目中，政府利用其信息優勢，降低項目設立風險，同時為項目經營提供良好的環境，為社會資本降低一些外部風險，如政策風險等。社會資本的注入則降低了政府的投資風險和負債壓力，同時社會資本在經營和管理上的優勢也能降低項目的經營風險。

(二)養老機構PPP模式的優勢

1.增強養老機構發展活力

首先，采取PPP模式能將大量的社會資本引入到養老機構的建設中去，緩解政府的投資壓力，解決養老機構發展資金不足問題，從而增強養老機構的發展活力。其次，通過PPP合同，雙方對自己未來可能獲得的利益和承擔的風險有明確的了解，從而促使雙方主體積極履行己方的義務，規避風險，以期獲得更高的利益。尤其在股權合作形式下，社會資本方對利潤的追求會促使其盡最大努力經營養老機構，作出最有益于養老機構發展的經營決策。因此，PPP模式的引入將使養老機構的發展呈現出更大的活力。

2.提升養老機構管理水平

在養老機構PPP項目運作的招標階段，會選取出優秀的社會資本方參與到養老機構的建設和經營中去。這些企業在經營理念、管理經驗等方面相比政府部門更具優勢，為獲取更多的經營收益，勢必要從完善養老機構的經營管理開始。如引入高水平的服務人員以及專業的護理人員，加強對護理人員的專業培訓，規劃養老機構的發展前景，明確養老機構的發展定位，加強養老機構的內部管理等等。這些措施有助于養老機構專業化和規范化水平的提升。

3.提高養老服務提供水平

養老機構管理水平的提高也會帶來養老服務提供水平的提高。為了更好地獲得PPP項目合作方政府的支持，以及社會評價的提高，從而增加自身的盈利，養老機構必然會從提升服務質量入手。養老機構服務專業化水平提高的最大受益群體是有養老需要的老年人。這也是養老機構PPP項目最終要達到的目的，即公共利益目的。

(三)養老機構PPP項目建設應注意的問題

1.養老機構PPP項目操作的公開性

要保證養老機構PPP項目的活力，首先要保證項目操作的公開性。在養老機構建設的規劃階段，政府一方應當及時公開相關信息，征求養老機構建設相關方的意見，如老年人群體、民政部門、相關的其他福利機構等。其次是在項目招投標階段要保證絕對公開，才能選出資金實力、經營能力等方面都比較適合的社會資本方，這也是決定養老機構PPP項目能否成功的關鍵。最后，在養老機構運行過程中要及時公開養老機構的經營信息、服務信息等，加強社會力量對養老機構PPP的監督。

2.養老機構PPP項目效果的實現

養老機構PPP項目運行的根本目的是為了給老年人提供適當的養老服務，但為了公共利益目的的實現，需要考慮社會資本一方的利益。如何處理好這兩種目標之間的矛盾，使項目效果達到最優，是項目各方應當考慮的重要問題。在PPP模式中，養老機構的經營主要由私人企業負責，該方為了獲取更大的利潤，可能會違背公共利益目的，如對低收入老年人不提供養老服務等。因此，政府方對養老機構運行的監管十分必要。政府可以規定養老機構應提供服務的各項標準，并對養老機構定期檢查等，在適度保證私人企業利益的情況下，實現養老機構PPP項目公共利益最大化。

五、結語

綜合全文分析，公建民營模式為養老機構的轉型和改革提供了新的發展方向，但是存在著適用范圍上的局限性和合作模式上的松散性。民辦公助模式雖解決了公建民營模式適用范圍的問題，但是民辦養老機構的脆弱性使其運營效果無法得到保證。相比之下，養老機構的PPP模式既能夠提高養老機構發展的活力，吸引社會資本參與到養老服務的提供中；同時，公私合作又能分擔經營風險，在保證社會資本方適度獲利的情況下達到提供養老服務的社會目的。雖然在項目操作和項目效果的達成上政府部門還需要進一步發揮監管作用，但是綜合來看，在我國機構養老服務提供的各種模式中，養老機構的PPP模式是最合適也是發展前景最廣闊的一種模式。

[1] 民政部.2015年社會服務發展統計公報[EB/OL].[2016-08-20].http://xxgk.mca.gov.cn:8081/newgips/contentSearch?id=79104.

[2] 王莉莉.中國城市地區機構養老服務業發展分析[J].人口學刊,2014(4):83-92.

[3] 穆光宗.我國機構養老發展的困境與對策[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2012(2):31-38.

[4] 民政部.2015年民政工作報告基本民生保障篇[R/OL].(2015-12-08)[2016-08-15].http://mzzt.mca.gov.cn/article/elyl/gzbg/201512/20151200878860.shtml.

[5] 張新華.養老機構實行公建民營應關注的問題及發展思路[J].社會福利(理論版),2015(7):30-33.

[6] 張迺英,王辰堯.我國政府購買機構養老服務的政策分析[J].經濟體制改革,2012(2):21-25.

[7] 國務院轉發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》[A].國辦發〔2015〕42號.[8] 陳婉玲.公私合作制的源流、價值與政府責任[J].上海財經大學學報,2014(5):75-83.

(責任編輯：張 璠)

Study on the Mode of Nursing Home in China

LI Yuhu, CHEN Zhe

(School of Economic Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

The current service capacity of the elder-care homes in China is inadequate and the service quality is low, which cannot meet the needs of socializing elderly care service industry. In this sense, it is quite significant to study and innovate the mode of nursing home. By the cross-comparison analysis of the privatization of the public nursing home, the private elder-care homes and public-private partnerships (PPP), PPP has obvious advantages in enhancing the vitality of the development of pension agencies, improving the management level of nursing home and raising the level of elderly care service. Therefore, PPP should be the main mode to provide elderly care service in China.

nursing home; privatization of the public nursing home; private elder-care homes; public-private partnerships

2016-11-09

重慶市社會科學規劃項目“重慶市養老保障社會化與法治化對策研究”(2011YBFX098)

李玉虎(1976—)，男，甘肅人，西南政法大學經濟法學院副教授，博士，研究方向：經濟法；陳哲(1993—)，女，吉林人，西南政法大學經濟法學院碩士研究生，研究方向：經濟法。

C913.6

A

1674-0297(2017)04-0012-06