非組織化鄉賢治理研究
——基于H村的調查

鄺良鋒

(南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350)

·政治法律·

非組織化鄉賢治理研究
——基于H村的調查

鄺良鋒

(南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350)

當前作為鄉村治理中與村民自治并行存在的民間治理機制鄉賢治理，既不同于傳統的鄉紳治理，與村民自治也有很大區別。鄉賢治理本身具有一定的傳統性，其治理的合法性、公共性和參與性與現代治理機制不相符。對于其合法性，需要給予其治理主體資格確認；對于其公共性和參與性，可以借鑒臺灣地區農村再生制度的經驗來提出現代化的發展方向。

鄉賢治理； 鄉紳治理； 村民自治； 局限性； 再生制度

傳統的鄉紳一般指“那些有官職科第功名居鄉而能得到鄉里敬重的人士”，他們既非鄉村惡霸，也非體制內的干部[1]119，如費孝通在《江村經濟》中提到的事實治理者[2]。對于現代的鄉賢概念，學界爭論不休。廣義的概念將其寬泛化，認為村干部也在鄉賢之列；俠義的概念僅僅指村干部以外的“能人”和“賢人”[3]43-48。根據劉奇葆對新鄉賢的界定，其主體包括優秀基層干部和其他道德模范[4]。可見，這里對新鄉賢的含義取廣泛概念。然而，由于本調查對象的鄉賢屬于體制外的鄉村精英，為了區別新鄉賢的概念，本研究稱其為非組織化的鄉賢。

從目前來看，關于鄉賢的研究主要集中于以下幾種情況：第一種是分析鄉賢的價值與作用，主要指引領社會[5-7]和文化傳承[3，8-10]等；第二種是分析鄉賢存在的原因，主要指出鄉賢是根植于鄉土社會、政治發展的需求等[11-12]；第三種是分析鄉賢治理的困境，如傳統的瓦解、精英的流失等[3,7]；第四種是指出鄉賢治理現代化問題，主要提出了通過弘揚鄉賢文化、發展鄉賢理事會[6-7,13]等途徑。此外，有個別學者提出了鄉賢治理的合法性問題，但沒有從治理的法定主體地位的確立來理解，在解決合法性方面，僅僅從挖掘傳統文化、樹立鄉賢權威等角度構建[3]43-48。

以上研究成果缺乏對鄉賢治理與鄉紳治理以及與村民自治之間關系的探討，對于其治理困境和發展方向缺乏從現代治理的公共性和參與性原則來闡述。本文將主要闡述這些問題。

一、存在的原因

(一)一定利他性

個人聲望的獲得與其對集體的奉獻有關，奉獻越多，聲望越高[14]70-72。在H村，由于缺乏集體經濟，來自于鄉政府的支持也有限，越能夠為村莊爭取更多資源，就越容易獲得村民的支持。利他性，或為了社區價值，或為了個人的聲望等[14]70-71，表現為一種“村落價值”，如修建的祠堂是用于祭祖、水庫是為了寓意背景深似海的虛無的政治庇護價值等。

(二)一定共識

社區是需要同質的地方意識才可以刺激社區的積極性[15]433-443，比如宗教的黏合作用[16]255；在族群意識濃厚的地區則主要基于一種人親土親的原鄉情感[16]73。H村的4個宗族自然村分別屬于不同宗族，各個宗族依靠這種為了宗族發達的族群意識來維系宗族成員，凝聚自然村的共識。他們興辦的多數公益事業都與宗族文化密切相關。

(三)一定勢力

在法治不完善的偏僻農村社區，國家暴力機關的存在只是偶然現象，矛盾糾紛的解決時常取決于村民個體在村莊中的實力。與傳統鄉紳不同的是，現在的實力是靠“能辦事，會來事”，而不是依靠族長的權威，這與美國早期的社區精英一樣，他們大多是富裕且有閑暇時間的村民[17]。

二、與相關治理制度的區別

(一)與鄉紳治理的區別

治理權威下降。傳統的鄉紳“不必訴諸法律的制裁，長老根據當地的傳統可以定出懲罰的規則”[1]104。隨著集體化時代國家權威對宗族傳統的打擊和現代文明的沖擊，村民的文明程度提高，伴隨著權利意識覺醒。雖然宗族文化在這些村落還很濃厚，但強制性的宗族族規已不存在，宗族的權威性明顯下降。

對村莊的控制力減弱。傳統時期的鄉紳由于具有鄉村倫理的代表性[1]93，他們可以主宰鄉民的禍福，甚至可以與官府抗衡[1]95。現代社會，倫理關系的繼替中斷造成了鄉村倫理代表者角色的缺失。一是能代表鄉村倫理關系的族長后代多半能接受較好的教育，他們大多呆在城市發展，不愿意回鄉接替父輩職業；二是普通村民的后輩因視野和學識的限制，難以承當鄉村倫理關系的繼替者；三是退休返鄉的官員經歷了黨的理念熏陶后，不自覺地拋棄了原有的鄉村倫理關系。可見，鄉賢在失去鄉村倫理的代表性之后，難以具有傳統時代鄉紳一樣的絕對權威。

現代化元素增多。鄉賢身上或多或少都體現著現代文明的痕跡。首先，歸因于制度環境，傳統的紳權是政府權力或者皇權的延伸[1]121，而鄉賢治理是存在于共產黨領導下的民主政治環境，決定了他們的治理必須受共產黨民主政治的影響。其次，雖然他們骨子里有濃厚的宗族意識，但是政府工作經歷中受到的共產黨的思想教育以及參與市場經濟中獲得的公平、誠信等價值觀念不同程度地影響著他們的思想行為。最后，現代文明的沖擊使得越來越多的村民有了強烈的個人權利意識，會在公共領域和私人領域挑戰權威[18]13。

(二)與村民自治的區別

治理內容不同。村委會通常需要承擔兩方面職能：部分政府職能和自治職能。由于鄉賢非國家法定治理機構，不領取職務津貼，由鄉賢來承擔部分政府職能并不合適。至于自治職能，主要是辦理公共事務。然而，由于行政村職能的異化，這部分職能實際轉移到了鄉賢身上[19]15-23。如H村各個自然村的祠堂、水庫、公路等多由鄉賢推動完成，而不是村委會。只有社區居民認為自己是社區的所有者才會有提供公共服務的熱情[18]13。同屬于一個宗族的自然村村民都看作一家人，對待異姓宗族就表現出明顯的內外有別[20]。宗族自然村對本宗族的事有極大的熱情，對其他宗族的事熱情不大，結果是公共事務變成各個自然村自己負責，與村委會無任何關系。

治理效果不同。小集體比大集體更能產生有效的集體行動[14]64-68。相對而言，自然村是小集體，行政村是由多個宗族自然村整合而成，各個自然村之間基本上屬于陌生人關系，自然村之間難以建立有效的信任關系。在H村我們看到各個自然村都修建了自己的祠堂和水庫，而村委會沒有一個屬于全行政村的祠堂和水庫。

參與熱情不同。第一，參與效果不同決定著不同的參與熱情。長期以來，由于H村一直是由胡姓大宗族把持村委會主任等關鍵職位，其他小宗族只能成為配角，這種參與的無用導致了沃爾夫所言的避世主義心理流行[21]，造成村民參與村委會選舉的冷漠現象。相反，在鄉賢治理過程中，由于治理的目標大多以宗族目標為終極出發點，如修建祠堂是為了宗族祭祀活動需要，修建水庫是為了保佑子孫后代發達，村民都抱以高度的參與熱情。正如浙江溫嶺“民主懇談會”一樣，村民的主動自覺參與水平比較高[22]。第二，參與熱情與參與成本有關。H村委會治下各個自然村之間的距離比較遠，無形中增加了村民的參與成本。相反，在鄉賢治理的自然村，村落面積很小，再加上是聚集而居，參與成本極低。第三，參與習慣影響著參與熱情。H村的交通閉塞和村民文化素養造成其政治文化依然處于村落型政治文化，遠未進入公民型政治文化，相對現代的政治參與觀念在村民身上還沒有成為習慣。這從筆者以前研究成果發現村民熱衷于私力救濟而不喜歡公力救濟的現象可以證實[19]15-23。

三、治理的局限性

(一)合法性問題

紳權不是“經過自由的推選”，而是依靠傳統的身份獲得的[1]168。鄉賢雖然與傳統的紳士有明顯區別，但是其來源一樣[1]168，沒有經過村民正式選舉的認可，不是基于人民以契約方式為基礎的讓渡[23]，缺乏治理合法性。這導致兩個消極后果：一是缺乏對外代表的主體資格，“沒有執政的合法性”，就“沒有任何機構賦予它們可以代表社區利益”[15]433-443；二是對內難以形成有效的領導力，這種后果最明顯的莫過于鄉賢在協調村民糾紛中的無力感。“農村糾紛調節就是看面子、看人情，別人不接受你也沒辦法”就是調查中村民的評價。

(二)公共性問題

由于存在鄉賢治理的合法性問題，鄉賢組織的選任機制不完善，鄉賢個人品質良莠不齊， 鄉村公共服務目標是否得到恰當體現與他們的個人素養密切相關。主要有三種情況：一是他們的治理確實是達成了公共利益的目標，如修路行為；二是他們自認為是為了公共利益，但是結局卻是損害了村落的公共利益，如為宗族事業修建的宗族基礎設施，既不能產生實際效益，又耗費有限的資源①目前，在湖南南部的宗族村落大興宗族工程已成為潮流，而且有攀比的趨勢。；三是純粹的謀求私利行為，如部分鄉賢利用自身優勢盜用低保名額。

(三)參與性問題

首先是參與公共事務的深度不夠。雖然自然村村莊的重大事務都經過自然村村民代表大會的表決程序，但由于缺乏一個健全的表達異議的機制，村民參與村莊事務要么隨大流，要么沉默，不表達異議。比如部分青年村民雖然對修建宗族祠堂浪費錢不滿，有些甚至拖延繳納份子錢，但是都沒有公開提出異議，只是私下議論。產生這些問題的原因在于對村民的知情權等參與權利保障不夠充分。

其次是參與公共事務的廣度不夠。我們發現村民雖然參與了大部分公共事務的決策，但參與的范圍非常有限，僅僅在項目議案是否應該啟動時召開過村民代表大會，征求村民意見，但接下來與項目相關的一系列工作，如財務制度運行、場地問題等基本是由幾位主要領頭人內定下來。

四、治理展望：臺灣地區農村再生制度的經驗與啟示

鄉賢治理實際上已成為鄉村公共服務的事實供給者，如何最大限度地解決其治理的局限性，是需要重點關注的話題。2014—2017年中央一號文件強調，根據實際需要，可以開展以自然村為基本單元的村民自治試點。從國家政策層面看，將其由事實治理者轉變成法定治理者具有切實可行性。學術界以徐勇為代表的一批主流學者認可這一觀點[24]。對于其公共性與參與性問題，臺灣地區農村再生制度的經驗可以為此提供有益借鑒。主要原因有三點：首先，海峽兩岸的農村情況非常類似。一方面，臺灣地區是一個宗族色彩非常濃厚的地區，宗族精英在鄉村公共服務中的主體作用非常強大[25]；另一方面，臺灣地區農村改革時出現了與大陸一樣的問題，如“青壯年人口外流”“組織管理人才斷層”等[26]1。其次，臺灣地區農村再生制度采取的是激發村民創造力的內生發展模式[27]，與2017年中央一號文件提出“激活農業農村內生發展動力”的改革目標一致。最后，改革模式取得了一定成效。該制度政策惠及4 000家農戶及60萬農民[28]，形成了“社區朝正面發展”的局面[26]53。從臺灣地區的農村再生制度經驗來看，主要啟示如下：

(一)實施新鄉賢教育計劃

確立農村社區治理人才培養目標。臺灣地區的培根計劃就是專門培養農民的社區運作技巧[26]。根據農業部《農村實用人才和農業科技隊伍建設中長期規劃(2010—2020年)》來看，這種培養主要是針對實用技術人才，缺乏對農村社區治理人才的培養規劃[29]。按照2017年中央一號文件要求提出的“深化農村社區建設試點”工作要求，首先需要培養農村社區治理人才。

開設公共素養課程。培養社區治理人才首先需要開設相關課程，以提升治理者的素養。臺灣地區的培根計劃通過開設一些“理念溝通”等素質提升課程，避免了治理者在錯誤的認識下進行破壞性建設的可能，“扭轉了居民根深蒂固的錯誤農業經營方式及舊有陋習”[26]50。根據《中國政治參與報告(2016年)》，很多居民都存在“趨利參與”，對社區的公共性關注較少[30]23。要通過培訓教育，引導群眾養成解決“陳規陋習”的“新鄉賢文化”，即要建立“與基層治理相適應的價值文化與社會認同”[9]17-21，就是“能促進公共服務普及與公序良俗形成，構建兼具鄉土性與現代性的現代鄉村治理模式”的文化[31]。

循序漸進推進。對農民的培訓是一項長期計劃，需要分階段、循序漸進推進，不可能一蹴而就。臺灣地區的培根計劃分為四個階段，一步一步實施[32]115。公眾參與公共事務受到個體政治社會化能力與水平的制約[30]23。由于影響村民個體政治化因素的“鄉村淪陷的困境”“村干部和村的不良心態的困境”，以及“制度性保障的困境”都不是短期內可以化解的[33]89-90，我們的教育計劃也是長期的。

(二)完善參與機制，提升參與能力

課程熏陶。臺灣地區的培根計劃開設了“社區參與啟動”和“培養關注并處理社區公共事務能力”等課程[26]34，其目的是通過課程熏陶，讓他們自主、自發地投入社區公共事務[32]90-91。根據塞繆爾·亨廷頓等關于文化的觀點，文化教育有助于人們形成使命感[34]。“新鄉賢不是傳統社會中鄉村治理的一種機構，而是一種類似于協會、商會等自發的合法群眾社團、民間組織”，他們“沒有任何行政級別和工資福利等待遇，組織活動完全是出于個人興趣志向、自發自愿、義務活動”，要讓他們主動作為，需要通過培訓教育，打消顧慮，培育心理認同[33]90。

組織協調。臺灣地區的農村社會發展協會等民間社會自愿性組織在“社區活動參與，社區公共議題論述以及社區公共事務參與與治理能力”方面發揮了重要作用[32]122。而大陸的社會組織主要是經濟組織，政治參與組織非常少[35]，特別是“中西部社會組織類型更多為文娛體育類型，其參與社區治理的實際作用和意義相當有限”[29]298。實際上，“新農村建設必須通過提高農民組織化程度來體現農民的主體地位”[36]。通過農民組織的建立，可以提高個體與社區單獨產生利益關聯的可能性，增強村民參與的廣度，提高村民參與的深度[29]300。

完善民約。目前看來，多數鄉村的鄉規民約都是習慣法。從形式上看，它們不是經過法定程序公開頒布的行為規范，往往公信力不足；從內容上看，它們多數與宗族文化相關，往往缺乏一定的科學性。公信力不足，在實踐中往往被村民有選擇性地適用；缺乏科學性，很多鄉規民約規范的行為通常是違背科學規律和社會道德規范的，如修建水庫不是為了灌溉農田，而是為了落實宗族目標。從臺灣地區制定的鄉村組織公約來看，它們主要是規范社區公共設施的維護與管理，以利未來順利推動農村社區發展[26]68。因此，對于現有的鄉規民約需要從制定形式和規范內容來完善，讓它們真正成為維護鄉村公共利益的現代規范。

(三)發揮政府作用，規范治理方向

首先是導向作用。在臺灣地區，這種導向行為主要體現為政府對鄉村計劃書的審核。各個鄉村要進行再生改造，需要獲得大量資金，政府為確保資金使用恰當，需要審核鄉村計劃書，審核不過關的無法獲得政府資金和政策支持[26]37。我們可以就新鄉賢教育計劃和村民參與機制建立方面是否完備、合理來作為各個鄉村獲得上級政府資金資助的主要依據。

其次是規范任務。具體落實中必須為各級政府規定任務指標，作為績效考核依據。以臺灣地區共榮社區為例，涉及到的政府部門水保局臺北分局和新北市政府農業局都承擔了具體任務[26]81。只有明確規定任務，各級政府部門為了部門績效考核要求才會認真落實。如臺灣地區共榮社區的案例顯示，雖然剛開始教育計劃的實施不理想，但經過“居民與臺北分局致力課程內容及方式改善后，又經由居民互相鼓勵，參與人數及成效愈來愈好”[26]76。

[1] 費孝通,吳晗.皇權與紳權[M].上海:華東師范大學出版社,2015.

[2] 費孝通.江村經濟[M].北京:商務印書館,2012:64.

[3] 盧艷齊.鄉村治理困境與現代鄉賢的治理合法性探究[J].長春市委黨校學報,2016(8): 43-48.

[4] 劉奇葆.創新發展鄉賢文化[J].人民文摘,2014(10):24.

[5] 楊軍.鄉賢文化與鄉村治理探究[J].未來與發展,2015(3):98-103.

[6] 張露露.鄉村治理視閾下現代鄉賢培育和發展探討[J].廣州大學學報(社會科學版),2016(8):57-63.

[7] 劉淑蘭.鄉村治理中鄉賢文化的時代價值及其實現路徑[J].理論月刊,2016(2):78-103.

[8] 張藝.鄉賢文化與農村基層治理:以廣東云浮鄉賢理事會為例[J].廣東行政學院學報,2015(10):33-36.

[9] 顏德如.以新鄉賢推進當代中國鄉村治理[J].理論探討,2016(1):17-21.

[10] 吳雄妹.鄉賢文化與現代鄉村治理:基于江西省樂平市鄉村治理實踐分析[J].地方治理研究,2016(7):65-71.

[11] 白現軍,張長立.鄉賢群體參與現代鄉村治理的政治邏輯與機制構建[J].南京社會科學,2016(11):82-87.

[12] 李建興.鄉村變革與鄉賢治理的回歸[J].浙江社會科學,2015(7):82-87.

[13] 付翠蓮.我國鄉村治理模式的變遷、困境與內生權威嵌入的新鄉賢治理[J].地方治理研究,2016(1):67-73.

[14] 奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁,等譯.上海:上海人民出版社,2012.

[15] O’TOOLE K,BUEDESS N.New community governance in small rural towns:the Australian experience[J].Journal of rural studies,2004(20):433-443.

[16] 哈羅德,伊羅生.群氓之族：群體認同與政治變遷[M].鄧伯宸,譯.桂林:廣西師范大學出版社,2015.

[17] 博克斯.公民治理:引領21世紀的美國社區[M].孫柏瑛,等譯.北京:中國人民大學出版社,2014:75-76.

[18] 閻云翔.中國社會的個體化[M].陸洋,等譯.上海:上海譯文出版社,2016.

[19] 鄺良鋒,靳永翥.行政村異化:基于一個村莊調查的制度性反思[J].北京行政學院學報,2015(6):15-23.

[20] BOWLES S,GINTIS H.Social capital and community governance[J].The economic journal,2002,112(483):419-436.

[21] 沃爾夫.合法性的限度[M].沈漢,等譯.上海:商務印書館,2005:428.

[22] 程同順,鄺利芬.溫嶺民主懇談的意義及局限[J].重慶社會主義學院學報,2014(3):82-87.

[23] 張富.論公共行政權力的屬性、異化及其超越[J].四川大學學報(哲學社會科學版), 2007(1):22-26.

[24] 徐勇,趙德健.找回自治:對村民自治有效實現形式的探索[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2014(7):1-8.

[25] 馮竹敏.客家族群的家庭價值觀與網絡類型之實證研究：族群之組間與組內的差異分析[D].桃園:中央大學,2012:1.

[26] 康靜華.臺灣農村再生機制之研究:以農村發展模式為核心[D].臺北:臺北大學,2013.

[27] 翁志成.農村再生社區產業發展跨區域合作與績效之研究:以臺中市太平區興隆社區為例[D].臺中:中興大學,2016:11.

[28] 林柏伶.臺灣農村發展與治理制度變遷之研究[D].臺北:臺北大學,2010(7):22.

[29] 中華人民共和國農業部.2014中國農業發展報告[M].北京:中國農業出版社,2016.

[30] 房寧.中國政治參與報告:2016[M].北京:社會科學文獻出版社,2016.

[31] 黃海.用新鄉賢文化推動鄉村治理現代化[J].人民日報,2015-09-30(9).

[32] 鄭舜介.社區“靚起來！”以實效社區治理模式分析臺灣農村社區再生培根計劃:以云林水井、嘉義板頭社區為例[D]. 嘉義:中正大學,2014.

[33] 王文峰.“新鄉賢”在鄉村治理中的作用、困境及對策研究[J].未來與發展,2016(8)：87- 91.

[34] 亨廷頓,哈里森.文化的重要作用[M].程克雄,譯.北京:新華出版社,2015:337.

[35] 程同順,黃曉燕.中國農民組織問題研究:共識與分歧[J].教學與研究,2003(3):42-47.

[36] 溫鐵軍.農民專業合作社發展的困境與出路[J].湖南農業大學學報(社會科學版),2013(8):4-6.

(責任編輯：李曉梅)

The Study of the Governance of Non Organized Squire Based on the Investigation of an H Village

KUANG Liangfeng

(Zhou Enlai School of Government Administration, Nankai University, Tianjin 300350, China)

At present, as the rural governance, it is a private governance mechanism that exists in parallel with the villagers’ autonomy. It not only is different from the traditional gentry governance, also has the very big difference with the villagers’ autonomy. But because the squire itself has certain traditional governance, it lacks the modern system of governance legitimacy and public participation.As to its legitimacy, it is necessary to confirm the qualification of the main body of the government, and for its public and participation, we can draw lessons from the experience of the rural regeneration system in Taiwan to propose the development direction of modernization.

squire governance; gentry governance; villager autonomy; limitations; regeneration system

2017-03-15；

2017-03-20

四川省社會治安與社會管理創新研究中心重點課題“農村社會治安調控新視角”(SCZA15A05)；四川省農村發展研究中心課題“非組織化的鄉賢治理研究”(CR1629)

鄺良鋒(1973—)，男，湖南郴州人，南開大學周恩來政府管理學院博士后，四川省干部函授學院副教授，研究方向：基層治理。

D422.6

A

1674-0297(2017)04-0001-05