小產權房現狀研究及對策分析

馬彪+王鵬振

摘 要：從2007年開始，小產權房逐漸成為社會關注的熱點，小產權房出現是中國城鄉土地二元制下各方利益博弈的產物，它既給消費者帶來了實惠，但也存在著很多問題。本文以中牟縣城關鎮的小產權房為研究對象，通過實地調研分析該鎮小產權房的產生原因、存在的問題并試提出解決小產權房問題的對策。

關鍵詞：城關鎮；小產權房；城鄉土地二元制

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）02 — 0083 — 03

一、研究目的及意義

小產權房是在農村集體土地上建設的，由本集體經濟組織以外的單位或者個人購買的，沒有依法取得由縣級以上的房屋管理部門所頒發的房屋所有權證書的房屋。〔1〕近年來小產權房作為一個社會熱點屢屢被提及，而其作為一個歷史遺留問題又一直未得到妥善解決。小產權房自身作為一個多方利益博弈的產物存在諸多不合理性，比如它的占地與我國現行土地使用制度相違背，存在不合法性、建設存在安全隱患、交易過程中可能產生經濟糾紛、業主的權益得不到法律保護等問題。小產權房問題能否妥善解決事關國家、農村村集體、村民個人及小產權房業主等多方利益，因此要十分審慎地對待。本文以此為出發點，研究小產權房問題的合理解決。

二、研究內容及方法

本文在研究內容上以鄭州市中牟縣城關鎮的小產權房為例，分析小產權房的產生原因、存在的問題、影響，從而研究出小產權房的解決對策。

本文的研究方法主要采用文獻法和訪談法。筆者對當前學界關于小產權房的研究成果、政府出臺的相關政策進行搜集和分析，從而在學理上充分把握和認識小產權房的研究現狀，找到突破口。此外，本文采用訪談方式，通過對小產權房利益相關者進行相關問題的訪談，以獲悉他們對小產權房的理解與認識，以及他們所能接受的小產權房問題的解決途徑等內容。文章訪談對象均為中牟縣城關鎮中小產權房的所有者、以及小產權房所在地的管理者等利益相關者。訪談內容包括受訪者姓名、住址、家庭收入情況、對小產權房的認識、是否明晰國家關于小產權房的政策及態度、理想的小產權房的解決對策。本文中的統計數據來自河南省統計年鑒及鄭州市、中牟縣政府網站。

二、中牟縣小產權房現狀及其原因分析

1.中牟縣小產權房現狀

中牟縣位于河南省中部，隸屬河南省省會鄭州市，下轄城關鎮、張莊鎮、狼城崗鎮、黃店鎮等15個鎮，青年路街道辦事處、廣惠街街道辦事處等3個街道辦事處，人口70余萬。據相關資料顯示，2012年中牟縣全縣城鎮人口26萬余人，比2011年增加了近1萬人，城鎮化水平不斷提高。中牟縣縣城建成區面積達到15.67平方公里，人口近10萬人。

中牟縣城區存在大面積的小產權房，主要分布于城關鎮疊路頭村、大潘莊村、東關村、西關村的邊角部分，分布范圍廣、購買者多，對中牟縣的城建進程是一個極大的阻礙。中牟縣城區的小產權房主要分為三種：一是，城中村出賣村集體土地給非本農村集體中的個人，由其自行建造的住宅；二是，城中村的村民在自家的宅基地上自行建造住宅，然后將住宅轉手倒賣，獲取豐厚利潤；三是，房地產開發商征用農村集體土地，并開發樓房進行出售。以上三種房屋均沒有國家房管部門頒發的《房屋所有權證》及《土地使用權證》，僅僅具有村集體頒發的土地使用權證書，因而被歸類為小產權房。中牟縣小產權房市場火爆，小產權房交易信息隨處可見，中牟在線網站、街邊信息欄均可看到。房屋出售者及購買者人數巨大，小產權房以遠遠低于市場商品房的價格備受中牟縣城鎮居民的青睞。但小產權房交易市場秩序不完善，未通過正規房屋交易渠道，存在諸多經濟糾紛、產權不明等隱患。

2.中牟縣小產權房興起的原因分析

（1）商品房房價過高，中低收入居民住房需求難以滿足。中牟縣位于鄭州市東30公里處，發揮著鄭州市衛星城的作用。由于近年來鄭開大道、物流大道的修建，中牟縣至鄭州市區的交通便利程度提高，加之鄭州市區較為擁堵且房價較高（2010年到2014年鄭州市商品房成交均價從5099元/m2漲到7216元/m2，五年同比增長率平均為11.8%）導致大批鄭州市民轉向離鄭州市區不遠的中牟縣，在中牟縣購置用作投資的房產，無形中推高了中牟縣商品房房價（2010年到2014年中牟縣商品房成交均價從3100元/m2漲到5698元/m2，五年同比增長率平均為17.3%）。另一方面，中牟縣城鎮居民人均收入增長緩慢（2010年到2014年中牟縣城鎮居民人均可支配收入從14508元增長到20602元，五年同比增長率平均為15.8%），可以看出，與中牟縣商品房價相比，中牟縣城鎮居民購買力較低，難以負擔起商品房的價格。正是由于商品房價格偏高，才催生出小產權房這一新生產物，它反映了城鎮居民面對高房價商品房的無奈。面對無法承擔的商品房高購房成本，中低收入城鎮居民群體傾向于購買小產權房作為替代品，因而對低價格小產權房產生巨大需求，客觀上導致小產權房的大規模建設。

（2）城鄉二元土地所有制是根源。國家相關法律規定，農村集體建設用地不能進入市場，和國有建設用地同權不同價。《中華人民共和國土地管理法》規定：國家實行土地用途管制制度，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。〔2〕國務院下發的《關于發展房地產若干問題的通知》中指出，“集體所有土地，必然先行征用轉為國有土地后才能出讓。”〔3〕地方政府和農村集體之間存在利害關系，地方政府通過出賣土地使用權獲得高額的土地出讓金，因而不允許農村集體土地流入市場，影響其收入。這樣，城鄉土地就被割裂開來，使得在繳納土地出讓金的國有土地上建設的商品房價格偏高，因此基于農村集體建設用地上的相對價格低的小產權房倍受中低收入群體青睞。城市土地和農村土地的歸屬權不同，前者屬于國家，后者屬于農村集體，這妨礙了同權同地同收益的選擇，農村集體土地不能入市，農民所有房產不能轉化為資產，導致村民和村集體更傾向于選擇通過小產權房這一途徑獲得更多利益。

（3）相關法律的缺失，城建、規劃等相關部門職責缺失。我國《中華人民共和國土地管理法》等法律雖有涉及類似關于“禁止轉讓農村集體土地供非農業建設”的規定，但并未直接指出禁止建設小產權房，立法層面相對滯后，在小產權房的建設方面存在法律漏洞，因而給了小產權房很大的空間。此外，小產權房的建設、出售缺乏住建、城管等相關部門的有力監管，村民個人、房地產開發商只需得到農村集體的許可即可開工建設，致使在城中村出現大面積小產權房。

（4）出賣土地、小產權房產的高額利潤驅使。城中村（城關鎮）、城鄉結合部（尚莊）的村民以低廉的價格從農村集體購得宅基地，然后在自家宅基地上建設房屋進行出售或直接出售宅基地，以此獲得高額利潤。房地產開發商如果走一般的商品房開發渠道，需要向政府提出申請征收土地，還要繳納國有土地出讓金、房地產領域名目繁多的稅收，開發成本要遠遠高于開發小產權房。此外，商品房開發手續較為繁瑣，需要辦理國有土地使用權證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證等手續。因而，不少實力較弱的房地產開發商選擇轉戰小產權房這一領域，從農村集體以遠低于市場上國有土地的價格征收宅基地、農業用地，然后在這些土地上開發小產權房并出售，借此獲得遠高于在國有土地上開發商品房的利潤。

（5）中牟縣城鎮化進程快，大批務工人員涌入城市。近年來隨著企業外遷及農村進城務工人口的增加，中牟縣城鎮化進程不斷加快，城鎮人口呈增長態勢。據中牟縣政府網資料統計，2013年中牟縣城鎮人口達近18萬人，約占全縣人口的25%。在“居有其所”中國傳統思想觀念的作用下，進城務工人員傾向于在其工作地擁有屬于自己的住房，因而推動了城鎮居民的購房需求。在住房需求得不到有效滿足的情況下，他們傾向于尋找一種價格相對低廉的替代品——小產權房。

3.中牟縣小產權房存在的問題

（1）不受法律保護，業主權益不能得到保障

小產權房由于未繳納土地出讓金等費用、房產證并非由國家部門頒發等原因，使其處在合法與非法的邊緣這一十分尷尬的境地。小產權房無法辦理合法的產權手續，因此購買后難以過戶轉讓及繼承，小產權房并不具備合法的產權，也就無法保障購房人的權益。

（2）管理混亂

中牟縣的小產權房大都出售給個人，業主與房屋所在地的農村集體并無隸屬關系，因此也就造成無人管理的亂象。小產權房與正規房地產商開發的小區相比，管理上較為混亂，也缺乏配套設施。

（3）質量參差不齊，存在安全隱患

中牟縣在建、在售的小產權房，有的打著“舊村改造”、“城中村改造”的名義建設，沒有經過專業的規劃、勘測及相關質檢部門驗收，存在諸多不達標現象，房屋質量很難得到保證，存在很大的安全隱患，比如未經過消防審核、未設置安全出口等。此外，部分開發商為謀取利潤，在小產權房的建設環節偷工減料、非法規劃，給小產權房業主的入住及日常生活帶來了安全隱患。此外還存在基礎設施不完善，如下水道、路燈、停車場等不具備或不合格，這些都給入住的居民帶來了很多不便。

4.小產權房的影響

（1）良性影響

一定程度上緩解了中低收入購房者的經濟壓力，相對于正規且價格居高不下的商品房來說，小產權房在很大程度上緩解了購房者的購房壓力；解決了中低收入群體的住房問題，中低收入者以一個相對低廉的購房成本獲得了住所，從長遠方面來說這也有利于社會的和諧和長治久安；讓農民得到更多的實惠，變相地實現“賦予農民更多財產權利”，縮小城鄉差距；一定程度上有利于節約土地，實現農村土地集約化。

（2）惡性影響

大規模小產權房的交易對正規房地長市場的供求關系造成了沖擊，影響市場秩序。部分小產權房違規占用耕地威脅農業用地及糧食安全，各地已建、在建的小產權房威脅我國農業用地的安全，18億畝耕地紅線正日趨逼近，不利于國家土地資源的保護。小產權房業主的權益難以保障，這也成為一大隱患。影響政府公信力，盡管政府再三強調，小產權房卻猶如雨后春筍般層出不窮，這對維護政府公信力而言是一大挑戰。影響城市發展，不利于城市進行合理規劃建設。

三、中牟縣小產權房的解決對策

1.完善相關法律法規，填補法律漏洞

縱觀《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國物權法》等法律，皆沒有明確對小產權房進行定性。《城市房地產管理法》中雖然指明“本法所稱房地產開發，是指在依據本法取得國有土地使用權的土地上進行基礎設施、房屋建設的行為”，但只是對房地產商品房的一個規定，并未有涉及小產權房的法律規定。目前國家相關部門對小產權房的處理所依據的只是一些模糊的法律規定，并不具有十分強的法律說服力。所以，完善立法，明確法律界定，逐步填補法律中關于小產權房部分的空白是當務之急。國家應從法律層面入手，逐步杜絕出現違規占用農村集體非建設用地的情況，從源頭上對小產權房進行遏制。

2.著力破除城鄉土地二元制

深化土地制度改革，破解城鄉土地二元制。小產權房之所以出現，根源在于城鄉土地二元制，要想徹底根除小產權房，必須從源頭進行治理，推動農村集體土地市場化改革，破除以往農村集體土地征用為國家土地才能進入市場的弊端，適當允許農村集體土地的流轉。要建立城鄉統一的土地市場，降低土地市場準入門檻、允許農村集體土地進入市場，使農村集體土地與國有土地享受同等價格同等權利。農村集體土地入市，農民可以從土地出讓中獲得土地出讓金，有利于農民及農村集體的利益實現。高額的土地出讓金與小產權房獲得的利潤相比，農民更傾向于出讓土地，因此會減少小產權房的增量。

3.加強調控監管

（1）堅決調控房價

商品房房價過高是小產權房在民間大行其道的重要原因，各級政府要對房地產市場進行宏觀調控，規范房地產建設、降低房地產稅費能有效解決房價居高不下的狀況，讓商品房房價回歸理性。商品房房價一旦降低，中低收入群體就能夠在其工作地買得起住房，小產權房自然失去賴以生存的市場。因此，國家堅決調控商品房房價能夠有效遏制民眾對小產權房的需求。

（2）有關部門加強審批、監管力度

規劃局、城建局應依法行政，嚴格按照規章制度審批相關手續，并且對轄區內農村集體的土地進行監管，從源頭上遏制小產權房的泛濫，這是治標之舉。許多小產權房在程序上存在很大問題，在沒有取得房管部門審批的情況下就自行施工，存在程序的非法性。房管相關部門應對此加以嚴查，將小產權房的苗頭扼殺在搖籃里。同時加強對農村的監督與宣傳，嚴禁將農村集體土地出售給集體外的企業或個人。

（3）政府應該不斷完善保障性住房體系

中低收入群體選擇小產權房的部分原因我國保障性住房體系尚未完善。應由政府牽頭、多部門合作加快建設廉租房、經濟適用房和政策性租賃房等，同時加強保障性住房購買、租賃資格的審查力度，防止出現保障房資格造假、騙購、騙租等現象。讓真正需要的人群住進保障性住房，切實改善中低收入群體的住房條件，一定程度上滿足他們的剛性住房需求。

（4）加強宣傳，合理引導消費者

從小產權房的潛在消費群體著手，相關部門、大眾媒體加大關于小產權房的宣傳教育，讓消費者了解小產權房的法律地位及弊端，從輿論上進行引導。對已成既定事實，已經入住的小產權房業主，努力做好工作，為小產權房的后期處理改造減小阻力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王海鴻，付士波，朱前濤.“小產權房”存在的合理性及其合法化途徑研究——基于土地發展權角度〔J〕.華東經濟管理，2009，（12）.

〔2〕中央人民政府網〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm.

〔3〕中華人民共和國國務院辦公廳，關于發展房地產若干問題的通知〔Z〕. http：//www.saac.gov.cn/xxgk/2010-02/05/content_1541.htm.

〔責任編輯：孫玉婷〕