論我國農(nóng)村宅基地制度改革的困境與管理

王春娟

摘 要：農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體組織按照一定標(biāo)準(zhǔn)，無償分配給集體成員使用于建造住房的集體所有土地，這是我國特有的一項(xiàng)土地制度。我國是一個(gè)農(nóng)民人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村宅基地法律制度關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，因此理清我國的農(nóng)村宅基地法律制度并對(duì)其進(jìn)行改革完善具有重要意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地；制度改革

引言

農(nóng)村宅基地制度是我國土地制度的重要組成部分。隨著我國農(nóng)村土地制度改革的深入，農(nóng)村宅基地確權(quán)登記和管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。然而，其作為農(nóng)村重要的土地制度與如今的社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)生了激烈沖突，引發(fā)了農(nóng)戶土地權(quán)益保障與土地資源保護(hù)、宅基地使用權(quán)的福利屬性與財(cái)產(chǎn)屬性、宅基地的閑置與無序擴(kuò)張等一系列矛盾，現(xiàn)有的宅基地制度已經(jīng)無法妥善協(xié)調(diào)這些矛盾。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮越來越重要的作用，但目前宅基地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前宅基地使用權(quán)沒有實(shí)質(zhì)收益、處分權(quán)益，農(nóng)民無法從價(jià)值數(shù)百萬億元的宅基地中獲利，同時(shí)占用宅基地沒有任何成本，宅基地缺少退出激勵(lì)，導(dǎo)致土地的巨大浪費(fèi)，并導(dǎo)致了城市房價(jià)飆升。我國農(nóng)村宅基地改革與管理迫在眉睫。

1 存在的問題

作為土地管理中最基本的宅基地管理近些年雖然在保障農(nóng)民權(quán)利、加強(qiáng)耕地保護(hù)方面起到了積極的促進(jìn)作用，但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民生活觀念的不斷變化，一些新的問題層出不窮，主要表現(xiàn)在：

1.1 “空心村”流轉(zhuǎn)問題

因農(nóng)村普遍存在農(nóng)民進(jìn)城打工、經(jīng)商以及子女赴省城上學(xué)等人口流動(dòng)現(xiàn)象，大批空閑宅基地導(dǎo)致“空心村”問題。而“空心村”問題又將直接導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)，并從一定程度上引發(fā)農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素，這將嚴(yán)重違背社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的初衷。所以要加強(qiáng)對(duì)空閑宅基地的管理，做到開發(fā)合理，流轉(zhuǎn)合法。從而達(dá)到維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保護(hù)國土資源的目的。

1.2 一戶多宅問題

《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)多宅、多占的違法占地應(yīng)一律予以拆除。同時(shí)嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件，對(duì)不符合條件的、不符合規(guī)劃的不應(yīng)予以審批。

1.3 城里人購買宅基地問題

1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》一文中明確規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。因此，對(duì)城里人購買宅基地的，應(yīng)要求退還所購?fù)恋亍?/p>

1.4 使用權(quán)秩序混亂問題

現(xiàn)行法律對(duì)宅基地的使用限制較多，但明確賦予宅基地使用權(quán)人的權(quán)利較少。對(duì)于宅基地使用權(quán)的一些基本權(quán)能，如占有、使用、收益等，都未做明確規(guī)定，對(duì)于宅基地使用權(quán)人的處分權(quán)規(guī)定幾乎沒有。這不僅不利于使用權(quán)人有效利用宅基地，而且易導(dǎo)致鄰里之間的糾紛。更為突出的一個(gè)問題是，依《土地管理法》第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但法律并沒有禁止房屋的出租、出賣，包括繼承，導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓秩序的混亂，宅基地非法進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的行為，更是嚴(yán)重干擾了土地市場(chǎng)秩序。

1.5 農(nóng)村宅基地立法和管理的問題

一是宅基地?zé)o償使用的問題。我國《土地管理法》及相關(guān)法律均規(guī)定，我國的宅基地是無償取得及使用的、這種方式雖然減低了農(nóng)民建房的成本，保障了低收入農(nóng)民住房問題。但也出現(xiàn)了諸多問題：（1）農(nóng)民抱著“不用白不用”的心態(tài)，無限制利用宅基地，致使土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至在一些人口規(guī)模較大的村莊，由于村內(nèi)宅基地用完，便大面積占用耕地建房，致使耕地面積逐步萎縮。（2）宅基地的無償使用會(huì)使農(nóng)民都想多占、多用，甚至?xí)霈F(xiàn)搶奪宅基地的現(xiàn)象，影響社會(huì)安定，也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村宅基地的有償退出。二是對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)沒有明確的法律規(guī)定。我國立法方面對(duì)宅基地是否可以轉(zhuǎn)讓以及如何轉(zhuǎn)讓一直模糊不清：（1）允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)人對(duì)地上建筑物（主要是房屋）進(jìn)行出租出賣。然而，針對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓，卻未做出明確的規(guī)定，使宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓與房屋轉(zhuǎn)讓相分離。（2）法律特別指出對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步限制，即禁止農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓必須是同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的轉(zhuǎn)讓。阻礙了宅基地的有效市場(chǎng)配置。三是基層政府管理方面的問題。對(duì)于宅基地的管理，我國法律有著嚴(yán)格的規(guī)定，在實(shí)行中卻出現(xiàn)大量問題：（1）農(nóng)民宅基地的審批要經(jīng)以下程序：村民向村委會(huì)提出申請(qǐng)：村民代表會(huì)議討論通過并公布；報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核：縣人民政府批準(zhǔn)。在農(nóng)民宅基地審批過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土所必須做到“三到現(xiàn)場(chǎng)”。然而，實(shí)際上由于管理力度的不足，不經(jīng)過法定程序而通過幕后交易直接拿地的現(xiàn)象比比皆是。（2）基層政府管理人員對(duì)工作沒有主動(dòng)性，不能親自下到村，調(diào)查和解決宅基地中的不當(dāng)利用問題。

2 如何做好當(dāng)前農(nóng)村宅基地改革與管理工作

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，有效合理利用土地資源，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村宅基地管理混亂現(xiàn)狀，應(yīng)從以下幾個(gè)方面解決：

2.1 健全宅基地審批管理制度。在宅基地審批中嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅制度。申報(bào)前，對(duì)其所在村組的舊宅基地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，確認(rèn)無誤符合條件的農(nóng)戶方可受理。在審批過程中，嚴(yán)格實(shí)行“三到場(chǎng)”制度，即批前踏勘，選址到場(chǎng)，審核是否符合審批條件：批后放線、打樁定位到場(chǎng)，確定四址：房屋建成竣工后驗(yàn)收到場(chǎng)，審核是否超標(biāo)準(zhǔn)用地。經(jīng)驗(yàn)收符合標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放集體土地使用證，以證管地。

2.2 強(qiáng)化村鎮(zhèn)規(guī)劃管理。在村莊布點(diǎn)規(guī)劃上，結(jié)合文明村建設(shè)，促進(jìn)舊村改造和新村建設(shè)。要嚴(yán)格實(shí)行拆舊建新制度，對(duì)一戶多宅但不居住的廢棄、空閑宅基地統(tǒng)一規(guī)劃、整理，不符合規(guī)劃的不予審批。

2.3 加大“空心村”治理改造力度。政府應(yīng)加大對(duì)“空心村”閑置宅基地、廢棄地開發(fā)整理資金投入，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，增加耕地面積。村民建房使用村內(nèi)空閑宅基地的，可制定優(yōu)惠政策，積極推進(jìn)土地集約利用。對(duì)荒蕪未建的閑置宅基地，超過一年未建設(shè)的應(yīng)當(dāng)收取土地閑置費(fèi)，超過兩年未建設(shè)的由村集體統(tǒng)一收回，另行安排。

2.4 加大土地管理法律法規(guī)宣傳力度。要廣泛深入宣傳《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，增強(qiáng)全民法律意識(shí)，在全社會(huì)形成依法用地的社會(huì)氛圍。

2.5 加大對(duì)宅基地私自劃撥、倒賣處罰力度。對(duì)私自劃撥倒賣宅基地的村民、干部，要追究責(zé)任，沒收非法所得。村民申請(qǐng)新建住宅必須出具承諾書，承諾建新房拆舊房，退出原使用的舊宅基地，交由村委會(huì)重新安排使用。

2.6 處理繼承和贈(zèng)予的關(guān)系時(shí)，防止出現(xiàn)以接受贈(zèng)予為名，實(shí)際是私下有償轉(zhuǎn)讓，規(guī)避法律制裁而造成一戶多宅的情況發(fā)生。

2.7 加大土地執(zhí)法查處力度。國土部門和村鎮(zhèn)規(guī)劃部門要協(xié)同配合，做到日常巡查與執(zhí)法檢查相結(jié)合，事前防范與事后查處相結(jié)合，建立土地執(zhí)法監(jiān)察體系，把各種違法用地消滅在萌芽狀態(tài)。

結(jié)束語

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地管理的重要內(nèi)容，科學(xué)有效的宅基地管理將改善農(nóng)村村容村貌、提高宅基地和土地節(jié)約集約利用水平、有效保護(hù)耕地，從而為新農(nóng)村建設(shè)提供充足的用地保障。

參考文獻(xiàn)

[1]李譜，韓立達(dá).建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度問題探討[J].理論導(dǎo)刊，2008（10）.