棗莊市臺兒莊區旅游服務業綜合執法體制改革研究

劉思位

近年來，棗莊市臺兒莊區緊緊圍繞“古城重建引領城市轉型、全面建設幸福臺兒莊”發展戰略，推進產業向旅游業轉移，旅游服務業發展不斷壯大。旅游市場監管“臺兒莊模式”受到國家旅游局充分肯定，成為行業標桿，2016年初，被評為國家首批全域旅游示范區創建單位。現對臺兒莊區推進旅游服務業綜合執法體制改革，促進行業發展進行了調研。

一、背景情況

臺兒莊為棗莊市所轄區，位于山東省最南部，素有“山東南大門”之稱。全區共有國家A級以上景區8家，其中5A級景區1家，4A級景區2家。省級旅游度假區1家。由于旅游起步較晚，缺乏經驗，旅游市場的發展就是在“摸著石頭過河”，2010年臺兒莊古城景區投入運營后，來臺游客量年均遞增100萬人次，2016年游客接待量801萬人次。隨著旅游市場迅速擴大，“黑車、黑社、黑導、黃牛倒票”等各類問題、矛盾頻頻發生，旅游投訴量也呈激增趨勢。近年來，臺兒莊堅持問題導向，不斷創新監管機制，深入推進旅游服務業綜合執法體制改革，旅游市場進入規范化運營，為實施古城引領城市轉型戰略提供了有力保障，促進了旅游服務業的快速發展。旅游市場監管“臺兒莊模式”受到國家旅游局充分肯定， 2016年入選國家首批全域旅游示范區創建單位，榮獲美麗中國·全域旅游示范城市稱號。

二、主要做法

（一）整合部門職能和機構，實現一個部門一支隊伍執法。為強化旅游行政主管部門的綜合協調職能，理順旅游發展體制。2010年，整合旅游部門和服務業辦公室，組建旅游和服務業發展局，升格為政府組成部門。2012年，根據部分科室、事業單位執法職能、隊伍，進行部門內部執法資源整合，成立統一的旅游市場綜合執法機構——旅游監察大隊，負責開展旅游市場監管、投訴處理、旅游綜合執法，實現“一個部門一支隊伍執法”，將執法區域劃為臺兒莊古城景區、大戰紀念館、臺兒莊古城客服中心、大橋停車場、運河濕地等五大片區，進行網格化管理，實現全區旅游監管常態化、規范化，為規范旅游產業發展，保障消費者合法權益，優化服務環境，提供了有力保障。2015年，設立古城旅游度假區管理委員會，負責規劃、指導、協調管理度假區工作，構建了以古城為龍頭的文化旅游產業管理體制。

（二）搭建綜合執法平臺，實現跨部門聯合執法。為著力解決執法力量分散薄弱、多頭重復交叉執法等問題，成立了由區長任組長，分管副區長任副組長兼辦公室主任，旅游和服務業發展局局長和旅游監察大隊大隊長任辦公室副主任的旅游監管領導小組，領導小組包括全區與旅游市場秩序相關的成員單位35個。嚴格按照財政供養人員只減不增的要求，從與旅游市場監管關系密切的交通、城管、市場監管、物價、藥監等7個部門抽調具有執法資格人員，組成區旅游聯合執法辦公室，與旅游監察大隊聯合辦公，搭建綜合執法平臺，實現“多個部門一個平臺管執法”，辦公地點設在游客服務中心，重點時段集中開展聯合執法。這種有分有合、統一調度的執法方式有效化解了新建聯合執法機構人員、編制、辦公場所上的難題，也較好解決了旅游執法“難調度、調度難”問題。

（三）建立權責清單，明晰部門職責邊界。按照“清單之外無權力”、“職權法定”的原則，2014年以來，對全區行政審批事項、行政權力事項、政府部門責任事項和行政審批中介服務收費項目，實行清單化管理，并通過區政府網站向社會公示，明確了旅服、公安、市場監管、交通運輸、文化、稅務、物價等與旅游市場秩序相關部門的行政權力和職責責任，對部門間的職責交叉事項進一步梳理，理順了相互關系，細化了監管責任，避免了推諉扯皮，防止了由于監管不到位或缺位出現的監管真空，為旅游市場監管的科學性、規范性和合法性提供了有力保障，使旅游市場執法部門全面履職“有法”，嚴格盡責“有據”，增強了公眾對權力運行的監督。

（四）建立聯席會議制度，強化部門間協作配合機制。為強化政府責任和旅游主管部門的監管職能，制定分管區長為召集人的旅游工作聯席會議制度，制定了《臺兒莊區旅游聯合執法工作暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），建立健全旅游綜合協調、聯合執法、投訴受理等綜合監管機制。聯合執法制度的完善，使旅游市場監管工作有章可循，有序開展。旅游聯合執法辦公室依據《辦法》在全年重點時間段，定期組織聯合執法檢查，通報違法行為，建立信息共享機制，針對旅游市場難點問題，召開聯席會議，完善了協調聯動機制，實現部門間信息共享互通。

（五）建立旅游行政執法與刑事司法銜接機制。2016年3月份，針對旅游市場成立旅游巡回法庭和人民調解委員會，強化法院處理旅游糾紛的職能，按照“讓法官多跑路，讓游客少跑路”原則，負責調解辦理涉旅游糾紛案件，同時進行涉旅游法律宣傳、接受法律咨詢。如游客遇到涉旅游糾紛以外的案件，旅游巡回法庭可以為游客提供法律咨詢，告之并積極幫助游客向相關部門投訴處理解決。建立公安部門與聯合執法常態化聯動機制，區公安分局局長任旅游監管領導小組副組長，去年6月份，成立了旅游警察大隊，調配專門警力常駐聯合執法辦公室，負責辦理侵害旅游活動參與者人身、財產安全、破壞旅游市場秩序等違法犯罪案件。建立了旅游市場執法機構與公安機關案情通報機制，能夠及時查處侵害旅游者權益的違法犯罪行為，同時主動引導旅游者通過司法、人民調解等途徑解決糾紛，提升旅游者依法維權、理性消費的能力，實現行政處罰與強制執行、刑事處罰的無縫對接。

（六）強化隊伍建設，規范執法行為。一是嚴格選拔引進監管人才標準，堅持“凡進必考”，嚴格執法人員持證上崗和資格管理，凡是從事行政執法的人員均須取得執法資格證書。全面清理旅游市場監管中臨時人員和借調人員，提升監管隊伍專業性。統一配發執法服裝，配備專業旅游執法設備。二是分類別、有重點地對行政執法人員進行培訓，學理論、學業務，苦練“內功”，特別是加強《旅游法》《山東省旅游條例》等旅游相關方面法律法規的學習。先后邀請棗莊職業技術學院專家開展專題講座，赴省旅游發展委集中培訓，到省內外等先進地區進行參觀學習，現場觀摩先進地區實地執法，推進教育培訓制度化、常態化。三是針對旅游市場監管制定了《執法守則》、《持證上崗制度》《旅游行政執法監督檢查工作制度》《首問責任制》《限時辦結制度》《服務承諾制度》《行政執法人員崗位公開欄》等10多項規章制度，達到“六有一規范”：有編制、有機構、有辦公場所、有服裝、有設備、有車輛、執法規范，成為棗莊市第一支設備齊全、素質過硬的旅游市場執法專業隊伍。

三、取得的成效

（一）有效解決多頭執法、重復執法問題。將公安、消防、城管、物價、市場監管、交通、法院等專屬職能融入旅游市場秩序整治，各職能部門分別在景區設立辦公機構，旅游聯合執法辦公室協調組織各部門聯合執法檢查，有效改變了旅游主管部門在執法過程中力量薄弱的情況。2016年在全區旅游市場開展聯合執法31次，出動執法人員360人次，檢查涉旅企業600多家次，下達整改通知書5份，約談旅游企業負責人3人次，檢查導游員556人次，查處無證導游3名，審查旅游廣告內容180余起。聯合執法的開展，有效解決了多頭執法、重復執法等問題，避免了執法擾民現象的發生。

（二）有效建立多部門協調機制。針對旅游市場比較復雜、涉及多個部門的問題，由區旅游監管領導小組召開聯席會議制定方案，明確牽頭單位和配合單位，聯合執法辦公室具體負責實施和調度。如景區周邊停車難現象，涉及公安、交通、城管、物價等多個部門，在游客投訴中占比較大。在處理這件事上，由區長召開聯席會議，商定工作方案，明確各部門的職責。對具備條件的停車場，由工商、地稅、物價等部門完善手續，規范運營，讓其合法化；對不具備條件的停車場，由公安、城管、市場監管等部門，責令停業，違者嚴懲。責成聯合執法辦公室具體負責落實，同時加強重點地段執法檢查，防止反彈。實行部門聯合執法機制，有效避免了部門間推諉扯皮。

（三）建立統一旅游投訴受理平臺。旅游聯合執法辦公室建立了統一的旅游投訴受理平臺，開通旅游投訴電話，接受旅游投訴。不管游客遇到購物問題還是服務問題，一個投訴電話，就實現了“受理、辦理、回復”三位一體。以往我們接到游客投訴，游客在景區外與當地人發生糾紛，導致游客受傷。按原來責任，這屬于社會治安案件，歸派出所管。在聯合執法機制出臺之前，旅游監察大隊無權處置。但現在，通過聯合執法轉辦機制，交由公安機關處理，并將處理結果及時反饋給游客。實行統一受理減少了辦理環節，提高了辦理效率和服務質量，同時也提高了游客滿意度，旅游投訴案件數量逐年遞減，2016年受理投訴19起，接受旅游咨詢220余人次，投訴結案率和滿意率均達100%。

四、存在問題及建議

目前，臺兒莊區旅游服務業綜合執法體制改革已基本成型，總體進展順利，但實踐中也遇到一些問題。下步仍還需深入研究分析，立足編制部門實際，提高工作站位，增強大局意識，進一步推動旅游服務業綜合執法體制改革。

一是機構整合后執法人員身份的問題。整合組建的機構，面臨著同一單位職工從事相同領域工作，但身份、待遇不同。有必要從頂層設計上，出臺針對性政策，解決改革中參改人員切身利益問題。

二是執法隊伍不夠穩定問題。由于聯合執法多為成員單位抽調或者指定人員參與，人員工資福利及工作業績考核獎評都在自己單位，實行輪換制，造成人員思想不穩定，執法隊伍不穩定，工作連續性和效果也受到影響。因此，還需進一步強化隊伍整合，建立高效、統一的管理制度。

三是建立執法全過程記錄制度問題。由于執法過程存在記錄方式單一、記錄不規范等問題，導致執法證據不全、證據不固定等，出現部分行政爭議。要抓緊建立完善執法全過程記錄制度，規范文字和音像記錄程序、方式，建立健全行政執法案卷，實現行政執法全程留痕、有效固定保存執法證據，真實、準確記錄反映行政執法行為，促進嚴格、規范、公正、文明執法。□作者單位：棗莊市臺兒莊區編辦 E：TC

關鍵詞：綜合執法 旅游服務業 多頭執法