青島市試點法定機構逐步打破功能區行政管理體制改革堅冰

為全面貫徹落實國家創新驅動發展戰略精神，運用法治思維和法治方式深入推進功能區體制機制創新，激發功能區發展活力，青島市委、市政府決定在部分改革先行區試點法定機構管理制度。2015年7月，率先在藍谷試點法定機構，這也是長江以北第一家法定機構。2016年9月，市委、市政府決定擴大試點范圍，在青島國際郵輪港試點建立法定機構。目前，設立兩個法定機構的法律程序已履行完成，其管理體制及機構設置已落實到位，法人治理結構已基本建立，依法履職工作已全面展開，各項體制機制創新工作取得了初步成效，試點工作的示范、突破、帶動作用正逐步顯現。

一、主要做法

（一）“一機構一規章”，量身定做。法定機構是歐美國家先行采用的管理制度，加強青島本土適用性研究，是避免出現制度落地“水土不服”的關鍵。因此，青島市兩個法定機構按照“一機構一規章”的原則推進，根據各功能區的情況，量體裁衣、因地制宜。試點期間實施“三步走”程序：一是市委市政府試點推行法定機構指導意見；二是市人大常委會授權決定；三是政府規章。以藍谷為例，按照“一機構一規章”的原則，2015年7月，市委辦公廳、市政府辦公廳正式印發了《關于推行法定機構試點工作的指導意見》；2015年8月，市人大常委會審議頒布了《關于青島藍色硅谷核心區開展法定機構試點工作的決定》；2015年12月，市政府頒布市政府第241號政府令《青島藍色硅谷核心區管理暫行辦法》。

（二）充分賦權，激發發展活力。法定機構組建后，在確保下放的行政權力事項有法可依、賦權方式合法規范、加強事中事后監管的前提下，先后兩次通過政府令向青島藍色硅谷核心區賦權。將建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、財力投資項目等權限下放。同時，結合政府規章，積極研究推進青島國際郵輪港賦權事宜，主要集中在規劃、建設、投資等領域。

（三）建立法人治理結構，有效制衡。在法定機構建立“決策權、執行權、監督權”充分銜接、有效制衡的法人治理結構。一是組建理事會，作為最高決策機構，主要負責研究確定法定機構的發展戰略，行使重大事項決策權；二是組建管理局，對理事會負責，定期向理事會匯報機構運行管理狀況，接受理事會監督；三是組建監事會，作為法定機構的監督機構，對理事會決議事項及執行機構執行情況進行監督，發現問題可進行獨立調查。

（四）改革機構編制管理，機制靈活。打破人員身份界限，實行職員管理，科學核定法定機構人員規模，堅持“黨管干部”前提下，突出高層次人才比例、國際化人才比例、行政事業編制以外人才比例，強化法定機構的自主用人權，強調敢于擔當、攻堅克難的選人用人導向，把想改革、謀改革、善改革的干部用起來。不唯級別、資歷、職稱等限制，按能力配置崗位，出現了“科員帶著科長干”的局面，并形成了“能者上、平者讓、庸者下”的工作氛圍。法定機構設置突出精簡高效扁平，大量壓縮自我服務的綜合性機構，著力加強業務機構，具體內設機構設置及職能分工由法定機構自主確定，機構編制部門僅進行總量備案管理。

二、取得的成效

（一）實現了立法和改革決策有效銜接。法定機構作為一項依法設立的創新性改革制度，青島市推動的決策程序、法律程序、工作程序都很嚴謹，做到重大改革于法有據，立法主動適應改革和經濟社會發展需要，歷時一年，完成了試點工作的“三步走”。尤其是市人大常委會的授權決定使試點工作有法可依，有章可循，政府規章使法定機構在實際運行中做到法定職責必須為，法無授權不可為，科學有力的制度剛性確保了試點工作扎實有效。青島市研究論證的法定機構設立程序也得到了有關專家的認可。2016年8月，上海設立陸家嘴金融城發展局，為法定機構，其設立程序與2015年8月青島市設立藍谷管理局的法定程序相同，也采用人大授權決定形式，沒有采用深圳前海管理局的特區人大立法形式。

（二）打破功能區行政管理體制改革堅冰。自1984年國務院正式批準設立青島經濟技術開發區至今，青島市已形成了經濟技術開發區、高新區等10大類共26個國家級功能區。這些功能區大多采用了傳統的行政管理體制，通過設立政府派出機構，核定行政編制加以解決。功能區作為改革開放和體制創新的產物，與行政區相比，急需探索設立市場化管理體制。隨著社會進步，越來越多的社會事務政府做不好，完全交給企業也不行。法定機構作為依法承擔公共事務管理和公共服務職能，實行企業化管理，不以營利為目的，具有獨立法人地位的法定機構，體現了政府和社會的聯合管理，既提高了公共管理服務效能，促進了政府管理創新，也通過政府監督和社會參與保證了法定機構的公益性。如青島國際郵輪港，區域范圍較小，功能定位突出，更側重于核心項目的引領，不過多涉及社會事務，主業集中在規劃建設與產業發展。因此，通過設立法定機構，創新區域內部運行機制，同時充分借助青島港集團的市場機制，提高了區域公共管理與服務效能。

（三）搭建了推進功能區系統創新平臺。以試點工作為契機，以法定機構為平臺，試點單位通過“三個先行先試”發揮了政策疊加優勢：對國家深化改革、擴大開放的重大舉措先行先試；對符合國際慣例和通行規則，符合我市未來發展方向，需要試點探索的制度設計先行先試；對經濟社會發展有重要影響，對全市具有重大示范帶動作用的體制創新先行先試。如藍谷，2015年以政府令的形式賦予青島藍谷管理局市級經濟社會管理權限，同時，輻射青島高新技術產業開發區、建設山東半島自主創新示范區等政策，突出海洋特色定位，整個藍谷呈現出“海洋+”創新要素、“國字號”、“中字頭”科研項目、名牌院校、涉海涉藍精英人才等優勢要素聚集的良好態勢。以推行法定機構試點工作為契機，在引進國字號科研平臺、創新國家實驗室管理體制、加強院地合作、創新海洋科技項目孵化，打造海洋教育科研與人才聚集中心等領域統籌推進了若干創新措施，逐步把藍谷建設成“制度高地”和“創新高地”。

下一步，青島市有關部門將加強對法定機構試點工作的評估督查，定期組織階段性評估，堅持功能培育與制度創新相結合，對制度設計、改革政策、方法措施等進行綜合評估。從市情出發、從工作出發、從改革出發，加強本土化研究，逐步調整完善相關法規政策，使法定機構試點工作進一步發揮好示范、突破、帶動作用。□E：FQJ

關鍵詞：法定機構 功能區 行政管理體制 改革