轉型發展期城市彈性規劃實施研究

林菁清

（同濟大學經濟與管理學院 上海 200092）

【摘要】當前我國正處于轉型發展關鍵時期，發展方式與發展路徑的轉變是這一階段城市社會發展的關鍵任務。在保障規劃剛性控制前提下，增強規劃彈性，以更好地適應復雜多變的市場發展需求，是當今城市規劃研究領域的重要課題。而中國（上海）自由貿易試驗區作為推進改革和提高開放型經濟水平的試驗田，彈性規劃對其建設發展有著重要意義。在借鑒彈性規劃相關研究與實踐的基礎上，對于彈性規劃的實施方法進行了探討，并以中國（上海）自由貿易試驗區規劃為例，提出了自貿區彈性規劃實施建議。

【關鍵詞】轉型發展 彈性規劃 中國（上海）自由貿易試驗區

一、引言

隨著改革開放的深入，我國經濟社會進入轉型發展新階段，面臨著體制創新和經濟發展雙重任務。發展方式與發展路徑的轉變也成為了我國城市社會發展的關鍵任務。在轉型發展背景下，如何處理規劃的剛性與彈性，在保障規劃剛性控制前提下，增強規劃彈性，以更好地適應新時期復雜多變的市場發展需求，是當今城市規劃研究領域的重要課題。

中國（上海）自由貿易試驗區自2013年9月29日掛牌以來，著力推進社會轉型、制度創新，取得了重要的階段性成果。2014年12月28日，國務院擴展區自貿區范圍，將陸家嘴金融片區、金橋開發片區、張江高科技片區納入試點范圍，為制度創新提供了更大的檢驗和壓力測試空間。在自貿區發展新階段，在梳理彈性規劃理論內涵與實施方法的基礎上，探索自貿區彈性規劃具體實施方法有著重要的現實意義與參考價值。

二、彈性規劃實施

彈性規劃實際上是一個多階段、動態性的空間規劃，其隨著市場經濟系統中各要素的變化而進行相應的變化、調整與重新組合，以適應地方經濟社會系統的發展。彈性規劃具體實施手段包括彈性控制用地、規劃指標彈性控制以及規劃彈性控制方式等。

（一）彈性控制用地

彈性控制用地指的是為城市未來發展預留空間，用地性質、開發強度等規劃指標未進行明確設定的一種用地模式。近年來在實踐中，也有諸如白色用地等彈性用地模式。

“白色地段”概念是由新加坡市區重建局在1995 年首次提出并開始試行的，

，其旨在通過預留當時功能無法確定的用地，為將來提供更多靈活的建設發展空間。白色用地指的是區位及其重要、土地價值高或升值潛力巨大且不能在短期內明確性質的一類用地，白地主要是為未來開發建設預留空間。

“白地”里核心是“白色成分”，指的是“白地”內可用于其它用途開發的用地性質和用地比例。開發商可在一定許可條件下，通過對白色成分的合理調配與布局，充分發揮白色地段的綜合效益。

（二）規劃指標彈性控制

規劃控制指標包括用地性質、容積率、建筑密度、建筑高度等。而由于用地性質與容積率這兩類指標與市場經濟活動有著緊密的聯系，因此也是最易被突破的兩類規劃控制指標。為解決剛性控制帶來的規劃失效問題，應在規劃控制過程中引入彈性理念。區間控制是規劃指標彈性控制的主要方式，其在各規劃指標彈性控制中有著不同的表現形式。

（1）開發強度上下限的區間值。 根據政府底線管理、充分發揮市場作用的原則，通過設置開發強度的上下限區間值，進行地塊空間彈性管控。其中，下限的設定應考慮土地集約利用程度，最大限度提高土地利用效率；而從環境承載力、生態容量以及人體感受角度確定下限。

（2）容積率獎勵。容積率獎勵指的是指政府為了取得開發商的合作，在開發商提供符合規定的公共開放空間或公益性設施的前提下，提供相應的建筑面積作為獎勵。容積率獎勵在平衡經濟與環境效益的同時，也在一定程度上提高了容積率在執行過程中的彈性與適應性。

（3）用地兼容性。土地使用兼容性包括兩方面的內容：一方面，指的是不同土地使用性質在同一用地中共處的可能性，表現為同一地塊上多種性質綜合使用的允許與否，反映不同使用性質之間親和與矛盾的程度；另一方面，指的是同一地塊對多種使用性質的選擇與置換的可能性，主要反映了地塊周邊環境對其使用性質的約束程度。

（三）規劃彈性控制方式

規劃指標彈性控制方式主要是在區域宏觀尺度上進行總體控制，賦予微觀單位在宏觀把控范圍下的彈性空間，從而實現剛性與彈性的有機結合。

在地方規劃實踐中，廣州采用了規劃單元編制方法。規劃管理單元采取“整體計劃發展”的辦法，放寬傳統密度限制條例的硬性規定。將一個規劃單元通過分析論證，劃分為若干分區，引入分區平衡法，在單元內的用地主導性質、建設總量確定的情況下，不必強行固定各分區的建設性質和建設強度（有特殊功能和景觀要求的除外），以鼓勵整體的、有條件的大規模發展。只規定整個單元的相關用地強度指標。

三、擴區背景下上海自貿區彈性規劃實施建議

（一）實行“區間+組團平衡”的規劃指標彈性控制方式

在組團的規劃指標管控上，采用區間控制方法，給予組團整體規劃控制指標一定浮動空間，并根據各片區的產業特點與土地利用實際情況，制定差異化的指標控制標準。此外，引入容積率獎勵機制，通過制定合理的獎勵機制，有條件地進行容積率區間控制。

而在組團內部，采用組團平衡的方式，以組團作為總量剛性控制的單元，對開發容量、設施布局與公共空間等提出底線控制要求與彈性引導要求，以實現總量平衡與動態調整。

（二）設立功能組團，實現用地兼容

以上海市用地分類作為指導，結合自貿區發展實際，對于組團分區的類別、主導用途、允許混合用途以及禁止混合用途進行了設定。同時，根據自貿區各片區產業發展與用地需求差異，對不同片區的主導功能組團與輔助功能組組團進行區分。自貿區組團分區可分為以下四類：

產業發展功能組團：主要用途為對居住和公共環境基本無干擾、污染和安全隱患的工業，重點發展高端制造、服務外包、生產性服務業等功能業態。關注產業經濟效益最大化，鼓勵產業轉型升級。結合自貿區各區片功能定位，該組團是該組團是綜合保稅區、張江、金橋區域內的主導功能組團，陸家嘴區域的輔助功能組團。

研發功能組團：主要用途為各類產品及其技術的研發、中試，重點發展高新產業、科創研發等功能業態。結合自貿區各區片功能定位，該組團是張江區域的主導功能組團，陸家嘴區域、綜合保稅區和金橋區域的輔助功能組團。

商務功能組團：主導用途為除行政辦公以外的辦公及其附屬設施，重點發展總部經濟、金融服務等功能業態。結合自貿區各區片功能定位，該組團是陸家嘴區域內主導組團，金橋和張江區、綜合保稅區的輔助功能組團。

商業功能組團：主導用途為中小型商業、服務業、旅館業和娛樂康體等設施，重點發展商業貿易等功能業態。結合自貿區各區片功能定位，該組團是所有片區的輔助功能組團。

（三）試點白色用地

鑒于自貿區現行規劃中對于用地規模劃分較細，且現狀產業功能與未來定位存在著差異，用地規劃難以適應市場變化。因此，需要引入彈性用地，進行規劃留白，以期服務于不確定的未來需求。

自貿區可參考新加坡白色用地經驗，在市場高度敏感、土地價值高的區域進行白色用地試點，如軌道交通站點周邊、市級、區級公共中心，允許開發商在滿足基本配置的前提下根據需要部分自行改變混合各類用地的使用性質和用地比例。在彈性用地允許建設用途方面，根據自貿區未來發展的產業導向以及《上海工業及生產性服務業指導目錄和布局指南（2014年版）中的培育類以及鼓勵類產業，確定未來有限發展的產業方向：互聯網金融、高端裝備制造、新型電子信息、生物醫藥、新材料以及節能環保等新興產業。同此同時，建議將白色用地作為一種地類納入土地分類標準中，并制定地價等方面的配套細則。

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