稅收優惠政策不能“跑偏走樣”

戎陽

[摘要]在現行以產業優惠為主、區域優惠為輔的稅收格局下，稅收優惠政策所發揮的作用更為明顯。文章以貴州省部分新建開發區為例分析目前稅收優惠管理現狀，提出從“權利一權力”配置角度進行稅收優惠規范管理或是今后產業發展升級過程中需關注的問題。

[關鍵詞]稅收優惠 規范管理 新建開發區

[中圖分類號]F810 [文獻識別碼]A

稅收優惠是國家積極承擔社會責任的體現，在現行以產業優惠為主、區域優惠為輔的稅收格局下，稅收優惠政策所發揮的作用更為明顯。而無序減稅、優惠政策過多導致稅收失衡等現象頻發，為正確貫徹和落實稅收優惠的調控意圖和目標任務，加強稅收優惠規范管理勢在必行。

“權利-權力”配置與稅收優惠規范管理

公眾與政府之間事實上存在“限額的”交易，以及隱性的社會契約關系，即公眾向政府納稅，政府為公眾提供社會服務。由于契約參與者行使權利就會對其他成員產生影響，因此其擁有了“權力”。這種“權利-權力”配置的轉換對應著從義務到責任的轉變。“權利”與“義務”相對應，義務緣起子權利，而“權力”與“責任”相對應，責任應位于權力之上。由于權利的保障對外部環境存在較強的依賴性，政府部門如何進行管理會影響權利的實現或是受到侵害程度。又由于權力對權利的界定作用及其強制性，權力也可能侵害權利。

在對政府權力缺少約束和問責制度的情況下，實施稅收優惠政策的初衷可能適得其反。稅務部門獲得執行的權力而必須擔負促進國民經濟全面、協調、可持續發展等責任，否則納稅人擁有追究其責任的權利。若稅務部門不能嚴格執行稅收優惠政策，究其原因，其一，公正性問題，即政策目標的制定由于缺乏論證、脫離實際等原因未能全面兼顧不同相關者的利益，不公平感使部分社會階層產生抵制而致使政策失效。其二，合意性問題，政策因目標超過稅務機關實際的執行能力而難以落實。其三，權力之約束機制和實施權力之監督機制等制度建設問題，保障政策有效執行的監督、考核制度不健全使相關部門易產生道德風險，使稅收工作事倍功半。因此，加強稅收優惠規范管理應包括，稅收優惠政策的目標之公正性與合意性，影響稅務部門所承受制度壓力大小的政策目標之清晰性，有利于公眾理解政府意圖、促進達成社會共識的決策程序公開性和信息披露透明性等。

新建開發區落實稅收優惠政策的現狀及問題

稅收優惠政策存在剛性需求。多數新建開發區基礎設施建設投入巨大，資金除通過其所在地企業共同參股向銀行貸款籌集外，更多地需政府承擔。而該渠道在開發區身份不明的情況下難以使用，如貴州貴安新區在未取得正式行政區劃前，國家財政極難進行轉移支付，資金缺口更多地需要通過稅收彌補。多樣化的稅收優惠措施能吸引更多投資者在開發區投資，在短期內可能不會增加實際稅收所得，但長期看能增加本級財政收入以緩解資金難題。

稅收優惠政策惠及面窄、方式單一。在產業轉型升級和城鎮化建設號召下興建的各類開發區內，絕大多數實施的是涉及流轉稅及所得稅中促進和諧社會構建的優惠政策，且偏重于以減免稅和優惠稅率為主的直接援助形式，稅收優惠淪為招商引資的手段。如貴安新區的稅收優惠政策有高等院校后勤食堂營業稅減免、農村信用聯社營業稅稅率優惠、小微企業所得稅減免、未達起征點個體戶所得稅減免等，招商引資政策中承諾對域內國家鼓勵類產業的企業及高管、核心骨干人員等進行部分稅種稅收留成和部分全額返還。

稅收優惠政策的制定和執行陷入困境。稅收優惠的管理權目前主要集中在中央政府，部分政策的出臺事前論證缺乏，地方政府有時只能越權制定政策。管理權在稅收主管機關、同級立法機關和其他行政機關間也未能合理劃分。稅務部門認為不符合條件的納稅《，或因為工商部門的“前位”認定，而“依法”享有稅收優惠權利，如未達起征點的個體經營戶享有的所得稅減免。新建開發區的稅收優惠政策甚至被投機者用來套取國家利益。

稅收優惠管理信息技術亟待升級。機械化的稅務信息系統設置針對一些特殊情況不能調整，加重了操作人員的負擔。如小微企業的稅收優惠申請在網上申報時需要上傳上一年度的資產負債表、在職人員花名冊和應納稅所得額申報表等資料，部分企業或由于復雜的辦理程序而放棄申請。加上缺乏系統考核控制和監督的政策管理真空，信息管理系統的使用在某些方面竟成為政策執行的“絆腳石”。

加強稅收優惠規范管理建議

梳理及調整已出臺的稅收優惠政策。對已出臺的稅收優惠政策目標進行整理及重新評估，目標制定具有階段陸刺激意圖的政策要及時轉換為有利于全局發展的一般條款，目標與納稅人之間矛盾較難調和的政策停止執行，目標制定的過高的要及時進行調整，在較短的時間里初步實現規范管理。

制定公正、合意、清晰的稅收優惠政策。首先要合理區分中央和地方政府的稅收優惠管理權，明確同級立法機關、稅收部門和其他行政機關間的權力分配及各自的責任，以保證稅收優惠政策制定的及時[生和政策目標的可實現陸，以方便協調政策執行后續評估中出現的矛盾。其次，進行稅收優惠政策事前論證，即評估政策目標的合意性。技術上采取科學的量化分析方法，在體制上考慮后續的制約與監督，清晰的政策目標有利于政策的切實可行和對稅務部門的監督及考核。

建立有效的執行保障體系。第一，建立稅務部門權力之約束及問責機制。在稅務干部中樹立“權力與責任相對應，責任放在第一位，權力放在第二位”的觀念，明確稅務部門在政策執行各個環節的權力界限及責任，降低執行過程中互相推卸責任或違規操作和徇私舞弊等發生的風險。第二，建立科學合理的監督和考核機制。在明確各崗位環節權責后，針對涉及稅收優惠審批、事后跟蹤、檢查管理等環節，考核要求也應有所變化。第三，建立納稅人承擔義務之管理機制。符合條件的納稅人其權利與義務應相對應，雖然權利在義務之上，但當納稅人未能履行應盡的義務時，如未能提供完整申報材料，或享受優惠后未能按時提供后續核查資料的，也應有明確的制度對其進行“懲罰”管理，而不是由稅務機關盲目承擔政策執行不力的責任。

建立定期業務學習及反饋制度。制定公正合意的稅收優惠政策、執行科學完善的監督考核制度離不開稅務干部業務素質的提高，通過建立對稅務一線工作人員定期的業務培訓制度，加強對稅收及其他相關部門法律法規等學習、及時反饋和交流落實稅收優惠政策中存在的問題，稅收優惠的執行效果會越來越好。

加快稅收優惠信息平臺建設。稅務部門在大數據背景下通過信息平臺對外可宣傳最新稅收優惠政策，對內可實現與其他行政機關信息共享，為上級主管機關考核部門工作實績提供參考。如與工商管理部門核驗個體經營戶的納稅人優惠申報資格等；納稅人稅收優惠資格的審批及后續資料申報等也可以由現場申報改為網上申報。

提高公眾參與度及決策透明度。公眾是否理解政府的政策意圖和參與決策制定過程很大程度上會影響規則、政策的執行效率和政策目標的實現。除了信息平臺外，公眾可以通過聽證會的形式了解優惠政策如何產生、對不合理政策內容在出臺前提出意見，通過不定期抽取享受稅收優惠的納稅人參與稅務職能部門后續跟蹤稽查工作來監督政策的執行過程是否公正等途徑提高決策的透明度和公眾的參與度。

（作者單位：貴州師范大學國際旅游文化學院，四川大學商學院）

[注：本文為貴州省科技技術基金項目“貴州產業發展及城鎮化建設中農民工就業問題研究”（項目編號：黔科合J字LKS[2010）4]號）階段性成果]

[參考文獻]

①康芒斯：《制度經濟學》（上冊），于樹生譯，北京：商務印書館，1962年。

②毛道維：《中國社會信用制度體系建設及其次序研究》，北京：中國金融出版社，2015年。

責編/張蕾 美編/楊玲玲