內陸進口肉類指定口岸質量安全風險管控措施探討

耿鑫+張雅嶺+閆超逸+徐潔冰+柴森

摘要：借助河南進口肉類指定口岸鄭州和漯河兩個查驗區及雙匯、眾品、永達等進口肉類企業實際，探討和研究內陸地區如何應用海鐵、海陸聯運方式，通過對進口肉類各環節的風險點分析排查以及配套管控措施研究，來保障進口肉類流程更順暢、質量有保障，潛在風險被發掘、安全措施能實施。以最大限度地保障人類身體健康和農牧業有序發展。

關鍵詞：進口肉類；口岸；質量安全；風險管控

中圖分類號：X954 文獻標識碼：B 文章編號：1007-273X（2016）10-0049-03

進出口貿易方式多樣化、世界各國資源共享并深度融入，已成為當今世界經濟貿易的一大特點，我國正處在經濟發展轉型期，“買全球、賣全球”的呼聲正在一步步成為現實甚至“家常便飯”。近年來，我國內陸地區發展國際空港、國際陸港，建設“無水港”的勢頭強勁，理念超前，在內陸地區開展進口特定產品指定口岸需求迫切。以肉類為例，傳統進口肉類指定口岸主要集中在沿海地區，但因業務過于集中，相關設備設施陳舊、檢驗檢疫監管手段受限、口岸綜合防控能力偏低等問題凸顯，導致口岸檢驗檢疫監管風險加大，也難以滿足企業目前“短、平、快”和“規模、效益”及“時間差、價格差”的需要。

在此背景下，《國務院關于改進口岸工作支持外貿發展的若干意見》（國發〔2015〕16號）明確提出：“支持地方依托口岸發展經濟。在有條件的口岸支持建設檢驗檢疫指定口岸”。2015年5月國家質檢總局發布第64號公告，規范進口肉類指定口岸的管理工作，對進口肉類指定口岸實施動態管理。截至2016年10月，全國已獲批的進口肉類指定口岸有59個，涉及21個直屬局，17個省、市和自治區，其中包括8個內陸進口肉類指定口岸。

河南進口肉類指定口岸鄭州和漯河兩個查驗場作為我國首個批準的不沿海、不沿江、不沿邊的內陸進口肉類指定口岸，正式運營一年來，兩地檢驗檢疫部門通過對進口肉類收貨人、運營企業、報檢人員和出口商及代理商培訓，對運輸車輛實施備案管理、對運輸過程進行GPS定位等措施，實現了質檢總局公告中的“三原”（即原集裝箱、原鉛封、原證書）管理要求，1～10月份，共進口肉類產品1 049批，4.51萬t，貨值9 175萬美元。來源國家包括美國、加拿大、澳大利亞、丹麥、荷蘭、愛爾蘭、羅馬尼亞、法國等12個國家。查驗時未發現拆包、異味、夾帶、產品變質等異常情況，實驗室送檢的3 900個檢測項目均未檢出或發現獸殘、重金屬超標或其他禁止使用的有害物質。

筆者作為兩個查驗區籌建、驗收、運營、查驗的直接參與者之一，在總結內陸地區進口肉類質量安全基礎上，擬結合工作實際和企業運營現狀，就風險點分析排查和具體管控措施進行專門探討，以期對行業整體水平的提高有所借鑒，并與同行交流。

1 主要風險點排查

（1）進口肉類產品自身風險。一是全球動物疫病依然復雜，禽流感、口蹄疫、瘋牛病、非洲豬瘟等重大動物疫情在歐洲、南美、北美等我國進口肉類主要來源地仍有發生。二是近年來，部分有毒有害物質在我國進口肉類產品中仍有檢出，包括環境污染物（如二

噁英）、微生物（如沙門氏菌、金黃色葡萄球菌）、獸藥殘留（如萊克多巴胺）等。三是非傳統食品安全問題突顯。如隨著科技進步和發展，農業生物技術使轉基因動物飼料原料的使用成為全球關注熱點；跨境電商的發展，對進口肉類監管方式創新方面的挑戰愈加迫切。

（2）人為因素帶來的風險。隨著新一輪“大開放”時代的到來，內陸申建進口肉類指定口岸熱情高漲，設想超前。但因統籌考慮不周，調研不充分，未全面考量當地經濟承載能力和外貿發展潛力，對進口肉類業務估計過于樂觀，甚至只為眼前政績，驗收通過后，長期處于業務欠缺或多年沒有業務，政府無力補貼，運營企業維持困難。另外一種情況是一些內陸指定口岸人員不足，查驗能力與進口總量不匹配，不能嚴格按要求做到對每個集裝箱全部卸貨查驗，不能滿足進口業務需求。

（3）冷鏈查驗和儲存設施風險。國家質檢總局于2015年6月發布公告，明確了進口肉類指定口岸基礎能力建設要求，其中要求冷鏈查驗和儲存一體化設施具備冷鏈查驗和存儲相關功能。冷鏈查驗平臺應能滿足對適當數量集裝箱實施查驗，儲存設施應符合進口肉類備案冷庫要求，冷鏈查驗平臺應相對封閉，配備有制冷設備及遮蓋封閉設施（如密閉氣簾，緩沖通道等設施）。但在建設和使用過程中，會出現指定口岸的冷庫因暫時未進口肉類產品而不能持續保持冷庫規定的溫度、或因冷庫材質不過關、密閉不嚴導致冷庫制冷效果打折扣，查驗平臺溫度不符合規定要求、有無關人員進出，防護措施不力等現象。

（4）冷鏈運輸過程中的風險。隨著內陸進口肉類業務的擴展，目前從沿海口岸運往內陸指定口岸的肉類產品按照“三原”原則，分別采取了海陸、海鐵或海河聯運等模式進行運輸，期間因需要“換船”、“轉船”操作等原因，會存在換貨、調包及電源插拔松動導致集裝箱制冷效果差等問題；若運輸企業一味追求利潤，為節約燃油費用，不能在運輸全過程全面開啟制冷設備，而是采取“間歇式”制冷，則會導致肉品中心溫度不能達標。

（5）后續經營及管理的風險。排除“走私”、“變質”肉類（屬另案處理范疇）之外，進口肉類產品收貨人或代理商后續經營中存在最大的風險是重經營輕管理現象比較普遍，如《進出口肉類產品檢驗檢疫監督管理辦法》中要求進口肉類產品收貨人應當建立肉類產品進口和銷售記錄制度，記錄應當真實，保存期限不得少于2年。從部分口岸檢查反饋情況看，進口商或代理商往往在取得進口肉類產品檢驗檢疫證明后，不能按要求登錄專門系統錄入進口肉類產品信息，銷售時不能及時記錄產品流向或記錄不詳細，致使進口肉類流向不清，不能實現追溯。

（6）其他工作風險。內陸進口肉類安全風險評估和預警工作起步較晚，尚未像沿海地區那樣建立統一完善的檢驗計劃和規范的流程；未完全建立進境肉類指定口岸的自動抽批系統，人為決定抽樣比例，抽樣存在隨意性隱患；E-ciq系統未全面運行，檢測體系未能有效覆蓋不同產品和檢測項目。

2 針對性管控措施

（1）繼續推行國內市場準入和進口肉類檢疫審批制度。嚴格限定《檢驗檢疫準入名單》的國家及企業產品，對向中國出口肉類的國外生產、加工、存放企業實施衛生注冊；繼續對進口肉類收貨人、進口肉類存儲冷庫以及國外出口商或代理商實施備案管理。對肉類跨境電商貿易，借助《食品安全法》實施條例征求意見之際，建立由質檢總局牽頭商食藥局、商務部等制定針對性措施進行規范。

（2）內陸進口肉類指定口岸本身就是一種創新，在政府申建過程中，檢驗檢疫部門要主動發揮職能、技術和人才優勢，提前介入，在政府選址、規劃及相關設施的建設中進行及時的幫助和指導；建設過程中，適時建議由政府牽頭到先進地區現場參觀，指導建設單位配置檢驗檢疫監管必須的設施設備，統籌考慮檢測能力、人員配備、后續管理等工作，事先做好自查驗收，必要時邀請業內專家現場指導。

（3）對于新建、改建或擴建的內陸進口肉類指定口岸，可由地市級政府牽頭成立建設指揮部（小組），吸納規劃、城建、消防、技監、海關、檢驗檢疫等部門的業務技術人員做好論證，學習交流相關法規和建設要求，提前做好統籌規劃和設計，把好選材用料關，以保證建設質量。

（4）冷鏈運輸過程是內陸口岸有別于沿海口岸的一大特點，如何保證運輸過程的安全特別是突發狀況的應急處置工作是國家質檢總局和農牧部門及社會各界關注的焦點，“三原”原則、“關檢合作‘三個一”（一次申報、一次查驗、一次放行）等措施基本可以保證由沿海運往內陸地區的肉類產品“不換貨”、“不調包”。實際監管中，檢驗檢疫機構還可通過核查運輸車輛運行軌跡圖和火車運行日志、對運輸車輛備案和GPS定位、規范進口程序等措施來保證運輸安全。

（5）我國對高風險的進境肉類產品實施了國外衛生注冊和檢疫審批制度，并把國外官方衛生證書延伸為源頭監管的主要手段之一，通過雙邊議定書形式要求國外官方按照我國要求對輸華肉類實施嚴格監管后出證，以杜絕假證、錯證以及夾帶的行為。所以，正規渠道的進口肉類后續管理的關鍵在進口商，早在2012年4月國家質檢總局就發布55號公告，對進口食品進出口商備案及食品進口記錄和銷售記錄作了明確規定。其中，進口肉類收貨人在取得《入境貨物檢驗檢疫證明》2日內須登錄專門系統錄入該批貨物信息，之后銷售的貨物還要及時錄入系統，記錄流向等信息。

3 工作感想和體會

（1）政府重視，全面統籌是關鍵。進口肉類涉及國外食品安全和國內多部門監管，鑒于目前國內外食品安全事件的復雜性，需要地方政府牽頭，多方共治，信息共享。實踐證明，只有在政府的統籌協調下，才有利于進口肉類貿易的順利通關、快捷通關、安全通關，并能進一步減輕企業負擔，最大限度地保障國內畜牧業安全和消費者利益。

（2）內陸進口肉類及其他指定口岸的進一步開放，彌補了內陸地區發展外貿經濟的缺憾，漯河及雙匯進口肉類的特別需求，為漯河指定口岸查驗場注入了活力，為內陸地區建設指定口岸探討了模式，其常態化運行得到了總局及省、市政府領導的充分肯定和周邊企業的熱烈擁護，為更多內陸指定口岸順應“一帶一路”戰略的需求，推動“一帶一路”肉類及相關產品貿易打通了道路。

（3）要推動地方政府主動申建、主動參與。檢驗檢疫部門可根據當地經濟發展形勢以調研報告、信息專報形式向政府提供內陸進口肉類指定口岸的建設性建議，讓政府予以權衡后主動參與到指定口岸的建設規劃中來，并充分認識到指定口岸建設的重要性，既提升自身工作地位，又促進外貿經濟發展。千萬不要被政府或企業“綁架”，更不能去“忽悠”政府被動建設。直屬局層面還要及時建議省政府全面統籌，避免一個省或相鄰省多地建設而導致將來口岸建成后沒有業務或形成惡性競爭，給工作帶來被動局面。

（4）抓準關鍵時刻和建設重點。立項開始就要考慮本市和全省的產業布局和發展規劃，如果未來3～5年當地沒有相關支柱產業支撐該項業務，建議不可貿然行事，況且進口肉類指定口岸還有批準建設后2年內必須申請驗收的要求。確定立項后，建設的重點在技術用房和一體化冷鏈設施上，并且這兩個設施最好能建在一起，以方便日后工作。具體實施過程中，要緊跟過程，避免出現“拆東墻補西墻”、“虎頭蛇尾”現象。

（5）適時組織交流指導。建設之前，可到其他類似已建成的口岸參觀學習，直觀直接，但忌照搬。建設過程尤其是在基建結束后，可邀請系統專家現場指導，必要時微調方案，以免驗收時不方便整改。在合適的時機建議地方政府帶隊到直屬局匯報交流口岸建設情況，一可體現政府的重視，二可為協調驗收打好基礎。

4 工作設想與建議

（1）做到全國“一盤棋”。借助E-ciq上線運行之機，進一步嚴格進口肉類安全監管，建立科學嚴密、統一協調的進口肉類安全監管體系。

（2）發揮企業主體責任。在進口肉類監管方面進一步轉變職能，充分發揮進口肉類生產企業質量責任主體作用，建立“政府引導、企業主體、行業自律、社會共治”的進口肉類安全監管體系。

（3）創新監管制度。推進全面深化改革，創新一批適應“新常態”要求的監管制度，全面提升保障食品安全與服務國家發展的能力。如加強對進口肉類收貨人銷售記錄和貨物流向的檢查，使之成為常態化、制度化；鼓勵肉類進口商和代理商加強溝通協調，成立相關協會，規范會員義務，明確職責，加強自律，從而提高對整個行業的把控能力。

（4）建立大數據監管平臺。建設“互聯網+安全”智慧監管大數據平臺，開展全員培訓，由對貨物的查驗向對生產廠家的監督轉變；記錄不同國家、不同生產工廠的不合格貨物信息，定期通報，形成黑名單；全面推進口岸電子化體系建設，利用多種手段加強檢驗能力，提高人力資本質量，實現提質增效。

（5）建立新型進口肉類口岸檢驗監管體系。要準確評估風險，對各種進口肉類的預期風險準確預測，合理配置監管、檢測資源；促使肉類進口主體主動改善進口肉類品質，在新體系下擁有強烈的意愿加強自我約束；同時要運用法律手段，有威懾力地實施懲罰，對于高風險產品的來源地和進口商加強監管，強化檢查；對于造成嚴重食品安全事件的責任主體充分追責，通過強化監管、扣留檢驗，直至暫停進口、取消資格等措施提高其犯錯成本。

（6）加強實驗室檢測水平。為保證實驗室檢測準確、方便和快捷，應采取整合檢測資源或及時采購急需的實驗儀器設備。實驗室要加強檢測全過程的質量控制，嚴格管理好樣品的規范傳遞，做好各類技術人員的培訓工作，主動加強與肉類口岸檢疫部門的聯系與溝通，保障進口肉類產品能檢得快、檢得準，異常情況檢得出。