淺談我國公共服務監管體系的構建

季拓++羅杭春

[摘 要]公共服務是目前政府機構改革和公共行政管理的主要關注點，主要涉及城鄉公共基礎設施的建設與完善，涵蓋科、教、文、衛、體等方面。公共服務是涉及群眾根本利益的公共事業，為社會大眾參與各項活動提供了各項保障。在當前構建社會主義和諧社會的進程中，還存在著一些不協調的地方，通過完善公共服務體系，可以緩和社會矛盾，順利推動和諧社會的構建。本文以公共服務為基本的著眼點，探尋當前公共衛生服務中出現的各種問題，分析問題的成因。同時，通過對國外公共服務體系構建模式的探究，發掘其中可借鑒的方法與經驗。

[關鍵詞]公共服務；監管體系；構建；基礎設施

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.131

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）04-0-02

公共服務作為涉及公眾利益的公共事業，滿足了公民生活、生存以及發展的某些直接需要，能使公民受益或享受。新的時代背景下，人們追求經濟、政治、文化、社會及生態五位一體的和諧發展，在這個發展進程中，公共服務發揮了重要的作用。本文通過對公共服務監管現狀的闡述，分析當前我國公共服務所存在的弊病，并找尋具有針對性的解決措施，從而有效推動公共服務事業的不斷發展與完善。

1 我國公共服務及監管現狀及存在的問題

隨著經濟的不斷發展，我國的公共基礎設施建設、醫療衛生體系的構建等各個方面都在不斷地完善。然而，仍存在不少問題。提及公共服務，大部分人認為公共服務只是政府的職責，與社會公眾的關系不大。而且近年來公共服務體系一直采取了政府包辦或是政府為主體的外包形式，這就使公眾對于公共服務事業的參與積極性下降。以下從幾個角度具體闡述當前公共服務及監管中出現的問題。

1.1 職權主體單一，管辦不分，職權交叉現象仍舊比較普遍

長期以來，大眾持有的觀念是，公共服務事業是政府部門的職責，同時也由政府包辦一切。不管是政策的制定、實行還是監督都處于政府職能部門的掌控之中，這也正是對當前公共服務領域特征的反映。盡管近年來在政府部門的主導之下，我國的公共服務事業采取了外包或是公私合營等模式，同時也給予了相關事業單位分管公共服務事業的自主權。但是，在涉及人力、物力、財力等重要方面時，仍然是由政府主管部門掌管。公共服務事業出現了由政府部門全權掌控的局面，且沒有相關部門相互監督和制衡，公共服務事業主體單一。此外，政府包攬了公共服務中的各項事務，包括政策的出臺、計劃的制訂、政策的實施、后期的監督等，這就很難保證公共服務事業的實效性。

1.2 缺乏標準的監管制度，監管制度的實施缺乏連續性

目前，公共服務監管體系可以分為四個層次：第一層是基本法則我國的“憲法”；第二層是我國的基本法律法規，第三層是國務院相關部門所頒布的法律法規；第四層是具體行業主管部門及其他部門所制定的規章制度。標準的監管體系是公共服務事業順利開展的重要基石，也是公共服務不斷完善和發展的必要條件。我國針對公共服務制定的相關制度規則集中在服務運行前或者運行中的管理，而對于后期的監督管理還非常不足。同時，從當前的監管現狀來看，對于監管制度的實施也存在著斷斷續續的現象，并沒有將監管制度貫徹到底。

1.3 公眾對于公共服務事業監管意識不夠

根據世界銀行所提出的基本框架，“公共服務當中有一個關于事業監督管理的問責三角形，主要涉及以下三方，客戶（公民）、政府以及提供者。但相應的問責機制包括四種關系，即政府與服務提供者之間的合同‘協議，如先前所說的公共服務外包合同或財政公私合作的形式；公民與服務提供者之間所規定的客戶權利；服務提供者自身的運行規則與治理方法；公民與政府部門之間的銜接，也就是公民通過表達自己的意向實現對政府和提供者的監督。”在這里，可以看出公民在整個公共服務監督中占據了重要地位。

2 我國公共服務監管問題的原因分析

目前，我國對于公共服務事業的監管還存在一些問題，其主要的原因是，隨著經濟的快速發展以及社會的轉型，在市場化進程中，我國對于公共服務的監管還保留了原有的方式方法，沒有做到與時俱進，從而引發了一些新的問題。

2.1 思想層面上，重治理輕防御

當前，對于公共事業部門的監管主要是一種事后監管，只有當問題出現以后，監管部門才采取緊急措施進行處理，然后針對部門進行事后責任的劃分，而在事前缺乏了相關的監督防御措施。“新中國成立以來，政府經歷了對公共衛生的完全主導階段，固化了重治輕防的這種觀念”。在相當長的公共事管理進程當中，這種事后監督的現象越來越嚴重，而且在當前的改革過程中，這種重治理輕防御的思想觀念很難在短時間內自動消失。并且隨著經濟發展速度的不斷加快，相關的公共服務監管已經無法適應社會發展需求，這不僅僅會降低我國公共事業管理的效率，同時也阻礙了公共事業的發展。

2.2 一些部門專注于自身經濟利益而忽視了社會公眾

隨著我國社會的轉型發展，社會主義市場經濟發展形勢下，公共服務事業發展也經歷了市場化的改革。某些公共事業管理者逐漸忽視了服務的公共性和基礎性，公共產品與公共服務日漸成為了相關部門自身謀利的手段和工具。公共服務部門最開始是著力于維護社會大眾的根本利益，促進公共利益的最大化。然而，在改革的發展進程中，一些監管部門形成了一定的利益集團，在利益的分配上，更專注于自身或者所屬利益集團的利益，從而導致公共事業監管中產生“經濟人行為”。“經濟人行為”，認為人都是理性的自立主義者，其所有行為的動機在于自利。同時他們的理性體現在實現自身利益的最大化上，其偏好受到社會各種因素的影響。基于這種觀點，學者們認為一些公共服務主導者的行為以“自利”為基本前提，作為公共利益代理人，表現了自我利益最大化的行為傾向。所以，在公共事業監管的過程中，基于自身利益的維護或者各個部門的利益沖突，沒有實施有效的監管。

2.3 公共服務監管機構構建失衡，監管職能部門缺位

近年來，我國在構建基本衛生醫療體系上投入了大量人力、物力與財力，在這方面也取得了一定的成就，基本上建立了覆蓋城鄉居民的醫療保障體系，這無疑是我國公共服務事業發展的一個重要體現。可是其相對應的監管機構的建立并沒有隨之發展起來。資料顯示，我國在一系列突發性公共衛生事件發生以后，已下功夫不斷提高應對緊急事件的能力。然而在公共服務市場化進程中，公共服務監管機構的發展沒有跟上時代的步伐，發揮得實際效用有限。此外，當前我國公共服務部門出現了管辦不分現象。政府部門集多種職權于一身，不管是公共服務的政策制定、執行還是監督都集于政府部門一身。一來職責分工不明確，容易導致有的事務由多個部門管理，有的事務無人負責的現象。其次，監管部門容易被組織機構所忽視，導致出現監管職能部門缺位的不良現象。

2.4 監管制度不健全，法律不完善

監管制度是規范公共服務的重要保證，法律是公共服務監管發揮有效作用的強有力支撐。這一點在公共衛生上體現得非常明顯，由于缺乏監管制度的保障，公共衛生事業的管理一直滯后于經濟發展。“在實際監管過程中，因為現代公共衛生服務監管制度的缺失，導致了公共衛生市場監管機構、監管規則和監管方式的實效和失準，所以醫療服務機構在業務、價格、準入和人事管理上出現多頭管理監督的現象，造成醫療行業、機構和藥品監管的混亂是有因可尋的。”所以，在計劃經濟管理過后的三十年里，我國盡管在醫療衛生方面取得了長足的進步，但是，公共衛生服務的監管制度還不夠健全。盡管針對公共服務事業的監管，國家及政府部門都出臺了不少的法律法規，但是，到目前為止還沒有形成完整的體系。一些地方性的公共服務監管制度都是針對地方的具體情況而制定的，有的甚至是為了應對突發性的公共服務問題而制定的。因此，監管法律的不完善也是當前公共服務監管不到位的一個重要原因。

3 國外的成功經驗及其對我國的啟示

3.1 國外的成功經驗

一般而言，公共服務事業是每個國家發展的重點公益性事業，一國的公共服務事業往往都帶有各國各自的特色。筆者通過研究國外公共服務的基本情況，發現其中有許多值得我國借鑒的地方，例如：美國在1935年頒布了《社會保障法》，這是美國現代社會保障制度建立的一個重要標志，這就從制度層面上規定了社會福利、救濟以及保險的具體內容。2002年，布什政府通過了《不讓一個孩子落伍法》就從法律和法規上進一步促進了基礎教育的公平性。20世紀80年代，公共服務改革中又提出教育改革核心之一是“擴大家長和學生的自由選擇權”。在基本醫療衛生方面，制定嚴格法案，1965年簽署醫療保險法案并在1966年開始實施。瑞典將就業、教育、醫療衛生、住房作為公共服務的重點工作。在這些方面，瑞典首先做的是制定嚴格的法律規范，同時對公共服務的具體情況做出了及時的調查，以便相關職能部門進行有效監管。英國在國民醫療服務體系中提出醫療服務活動和醫療服務行政機構都需要接受監督，并引入了專業的審計委員會和衛生監督專員制度來監督醫療衛生活動。同時，衛生大臣、大區與地區衛生局等會對服務購買者和提供者開展績效審查，包括對人力資源、資產管理、臨床服務及資金財政狀況的管理。國外以公共體育服務為著眼點，提出政府應當承擔最終責任。同時，政府結合社會和市場力量提供服務，將供給生產職能和政府職能嚴格分開，設計和安排公共服務體系，如澳大利亞，在服務的提供、發展政策的制定和實施上都有一套比較合理的流程，其中還包括了政府部門、非營利性組織以及市場商業性質的組織相互協調與監督。在北歐國家，政府不再集管理、服務于一身，他們把服務的職能交給了代理機構來執行，政府的主要職能是監管和維護整個市場秩序。

3.2 對我國公共服務監管的啟示

3.2.1 完善公共服務監管法律、法規

針對法律法規不完善的問題，我國應該加強對本國公共服務監管現狀的研究，盡快制定出切合我國實際的法律、法規，使各項公共服務事業有專業嚴格的法律可循。從法律層面上規定公共服務監管的主體、義務、權利，明確政府主體、社會性非營利性組織、商業化市場機構、公民在公共服務事業中的必要責任與義務。同時，要加強依法行政的法治理念，明確法律程序和實施機制，確保公共服務部門依法行政。

3.2.2 合理地劃分各個部門的職能

長期以來，公共服務事業都處于政府包辦的狀態，公共服務事業的事務一直都由政府部門包攬，出現管辦不分、職權交叉、監管不力等不良現象。為了有效改變這種現狀，必須嚴格界定不同部門的職能，如服務提供人員、監管人員、出資人員的基本職能；理順政府部門與市場、社會之間的關系，將職能劃分到具體的部門，嚴防出現職能交叉或是職責不明的現象。同時，各職能部門要建立透明的、公正、合理的考核和審查機制，發揮審計、紀委等職能部門的監管作用。

3.2.3 建立多層次的現代監管體系

以往在有政府相關部門提供的公共服務中，最容易出現的是，行政部門自己制定政策、自己執行甚至還包括了自我監管和評估，監督者和被監督者沒有完全分離，同時除了行政部門的監督外，公眾對于公共服務事業的關注很少。基于這種情況，應該建立一個多層次的現代監管體系，除了行政部門內部的監督外，還要加強外部力量的監督。監管者與被監管者必須相互獨立；對監管者實施嚴格的考察考核，并追究相應的責任；建立一支由多方面主體組成的專業監管隊伍；監管內容、程序、標準公開透明。此外，要嚴格按照法律法規來規范與實施。

主要參考文獻

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