淺析機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度的歷史沿革

蓋艷麗

[摘 要]隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位原有的養(yǎng)老制度已經(jīng)不再適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，2015年《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》出臺，機(jī)關(guān)事業(yè)單位有別于企業(yè)的養(yǎng)老制度已經(jīng)變成了歷史，我國跨入了養(yǎng)老制度的新紀(jì)元。本文闡述了機(jī)關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度的歷史發(fā)展變化、現(xiàn)狀及所面臨問題，并提出了相關(guān)的建議。

[關(guān)鍵詞]機(jī)關(guān)事業(yè)；養(yǎng)老保障；改革；歷史沿革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.128

[中圖分類號]F842.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）04-0-02

養(yǎng)老問題已經(jīng)成為當(dāng)下備受關(guān)注的社會(huì)問題。筆者是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革的親歷者，在見證這一重要?dú)v史時(shí)刻的同時(shí)也感受著新事物誕生的陣痛、喜悅和忙碌。我們不可以只單純地談?wù)摍C(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老問題，而不分析與之相輔相成的日趨成熟的企業(yè)養(yǎng)老制度，企業(yè)在此方面是先行者，且有很多寶貴經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

1 養(yǎng)老保險(xiǎn)的涵義及特點(diǎn)

1.1 養(yǎng)老保險(xiǎn)的涵義

養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，當(dāng)勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡或因病喪失勞動(dòng)能力時(shí)，國家和社會(huì)提供基本生活保障的社會(huì)保險(xiǎn)制度。論其重要性，養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該位列五大險(xiǎn)種之首。機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的一大重要組成部分。

1.2 養(yǎng)老保險(xiǎn)的特點(diǎn)

首先是強(qiáng)制性。依據(jù)國家的法律法規(guī)，單位與個(gè)人必須參保繳費(fèi)才能享受相應(yīng)的養(yǎng)老保障。其次是保障性。退休時(shí)所領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)金實(shí)際上是由國家、單位和個(gè)人共同承擔(dān)，以保障勞動(dòng)者辦理退休手續(xù)后的基本生活。再次是普遍性。社會(huì)保險(xiǎn)是相對于整個(gè)社會(huì)而言的，應(yīng)該逐漸覆蓋所有勞動(dòng)者，所以說具有廣泛普遍性。

1.3 機(jī)關(guān)與事業(yè)養(yǎng)老制度“并軌”之前的特點(diǎn)

首先，單位和個(gè)人不參保繳費(fèi)，在職和退休人員完全由財(cái)政供養(yǎng)；其次，在辦理退休時(shí)，養(yǎng)老金的計(jì)算方法是在職時(shí)最后一個(gè)月的基本工資按照相應(yīng)比例計(jì)發(fā)；第三，相對于企業(yè)來說養(yǎng)老保障水平偏高。

2 機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老制度的歷史發(fā)展與變遷

1951年初，《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》由中央人民政府政務(wù)院頒布，此條例使中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初現(xiàn)雛形。條例內(nèi)容涉及企業(yè)職工的生、老、病、死，使職工覺得自身利益有了切實(shí)保障，提高了全身心投入社會(huì)主義建設(shè)的熱情。1953年，政務(wù)院修改了此條例。

1955年底，《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》等4個(gè)有關(guān)機(jī)關(guān)單位職工退休退職相關(guān)待遇的文件由國務(wù)院頒布。文件指出機(jī)關(guān)單位還不能立即實(shí)施勞動(dòng)保險(xiǎn)。

1978年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)[1978]104號文件）。此暫行辦法面向企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位，內(nèi)容涉及退休條件、待遇、喪葬事宜等相關(guān)政策。

1986年，《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》（國發(fā)[1986]77號）中的《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同暫行規(guī)定》《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》《國營企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》首次提出合同制工人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題。并明確提出國家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)參照執(zhí)行。

1991年6月，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號）是有關(guān)企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革的文件，明確養(yǎng)老保險(xiǎn)金要實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，并逐步建立由國家基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充的養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲蓄性的養(yǎng)老保險(xiǎn)共同承擔(dān)的養(yǎng)老保障體制。

1992年初，人事部《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》，此通知中明確提出要大力推進(jìn)機(jī)關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，改變退休金由國家承包的做法。

1993年，黨在十四屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，其中城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)要實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，此舉乃養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重大突破。同年，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位進(jìn)行了工資制度改革。

1994年起，福建、江蘇、云南等地陸續(xù)開展機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)工作。相關(guān)資料顯示，截至1997年，全國約28個(gè)省市開展了試點(diǎn)工作，并且有19個(gè)省、市政府出臺了省級方案，參保人數(shù)約占機(jī)關(guān)和事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的1/3，但各地試點(diǎn)實(shí)施細(xì)節(jié)差別較大。試點(diǎn)過程中雖然有繳費(fèi)，但是養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法并未出臺。機(jī)關(guān)事業(yè)單位第一次試點(diǎn)工作以失敗結(jié)束。

2000年，國務(wù)院印發(fā)《完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》，通知中規(guī)定公務(wù)員和全額撥款的事業(yè)單位仍維持現(xiàn)行的養(yǎng)老制度不變。選擇遼寧省作為試點(diǎn)，并要求試點(diǎn)在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡快完善各項(xiàng)政策。

2006年，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位進(jìn)行工資制度改革，更準(zhǔn)確地說是進(jìn)行收入與分配制度的改革。此次改革不同于1993年的結(jié)構(gòu)工資制度改革，而是聘用制崗位管理的改革，并逐步建立起體現(xiàn)事業(yè)單位特點(diǎn)的工資機(jī)制。

2008年初，國務(wù)院通過了事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)改革方案，確定5省市（上海、重慶、浙江、廣東、山西）率先進(jìn)行試點(diǎn)，且與事業(yè)單位的分類改革配套進(jìn)行。這是事業(yè)單位進(jìn)行的第二次試點(diǎn)，與第一次試點(diǎn)工作不同的是機(jī)關(guān)單位不在此次試點(diǎn)范圍之內(nèi)。

2009年1月，國務(wù)院正式啟動(dòng)5個(gè)省份的試點(diǎn)改革工作。

2010年10月28日，《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》版布，這是一部著力保障與改善民生且在社會(huì)保障不斷發(fā)展與完善過程中具有里程碑意義的法律。此保險(xiǎn)法2011年7月1日起施行。

2011年3月23日，國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》出臺，此意見指出今后五年要在清理和規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行事業(yè)單位的分類，事業(yè)單位按社會(huì)功能可分為行政職能、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和公益服務(wù)三大類。

2012年黨在十八大報(bào)告中指出要改革和完善企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)制度，使社會(huì)全體都享有平等參保權(quán)利。

2014年，李克強(qiáng)總理簽署國務(wù)院第652號令，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》從2014年7月1日開始施行。這是事業(yè)單位關(guān)于人事管理的第一部行政法規(guī)。《條例》的第三十五條明確指出：事業(yè)單位中的工作人員應(yīng)依法參保繳費(fèi)。

2015年1月3日，國務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）重磅出臺，《決定》對于此次改革的基本原則、目標(biāo)任務(wù)、政策措施及工作要求都有明確闡述。《決定》的發(fā)布與實(shí)施是全面深化機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革的具體體現(xiàn)，是建立愈加公平的社會(huì)養(yǎng)老保障制度的重大舉措之一。至此，在社會(huì)上廣受關(guān)注、爭議頗多的“養(yǎng)老雙軌制”正式并軌。中國的養(yǎng)老制度也經(jīng)過了從單純的企業(yè)保險(xiǎn)到日趨成熟完善的社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，從而逐漸形成了符合中國國情的養(yǎng)老保障制度。

3 事業(yè)單位養(yǎng)老制度現(xiàn)狀及面臨問題

3.1 事業(yè)單位養(yǎng)老制度現(xiàn)狀

中國企業(yè)的養(yǎng)老保障制度經(jīng)過不斷積累完善與改進(jìn)已經(jīng)日趨成熟。2005年在中國養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史上是最重要的一年。國務(wù)院頒發(fā)了完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定，此決定對個(gè)人賬戶、繳費(fèi)比例、待遇計(jì)發(fā)辦法都有重大調(diào)整，初步建立了“統(tǒng)賬結(jié)合”這一具有中國特色的基本養(yǎng)老體系。2015年是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)史上意義非凡的一年，國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中闡述的機(jī)關(guān)事業(yè)同企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本一致。此決定的出臺打破了中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌制”。

當(dāng)前，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位已經(jīng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)并開始繳費(fèi)，但征繳工作還尚未完成，養(yǎng)老保險(xiǎn)的視同年限認(rèn)定工作正在如火如荼進(jìn)行中，養(yǎng)老金計(jì)算的新方法還尚未出臺……也就是說機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)系列事宜正在梳理解決過程中。

3.2 我國養(yǎng)老金制度面臨的問題及解決辦法

問題一：資金來源不足。解決辦法：對于社會(huì)保障工作，要不斷強(qiáng)化法制化管理，依法參保繳費(fèi)；不斷擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，逐步建立國民全覆蓋的、多層次的、公平的養(yǎng)老制度；快速建立起養(yǎng)老基金保值和增值的有效機(jī)制，緩解人口老齡化帶來的養(yǎng)老基金不足的巨大危機(jī)。

問題二：養(yǎng)老基金監(jiān)督力度不夠。解決辦法：依據(jù)法律規(guī)定，不斷完善基金監(jiān)督機(jī)制，提高管理透明度，使其規(guī)范化。社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)定期將基金收支、收益和管理情況向社會(huì)公布。國家財(cái)政和審計(jì)部門應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督基金的運(yùn)作情況，杜絕濫用及挪用養(yǎng)老金。

4 結(jié) 語

機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保繳費(fèi)翻開了中國養(yǎng)老制度的新篇章。機(jī)關(guān)與事業(yè)養(yǎng)老制度改革有利于促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，是社會(huì)保障制度進(jìn)步的體現(xiàn)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，它將更有利于促進(jìn)社會(huì)的公平正義、和諧發(fā)展。

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