行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控管理的強(qiáng)化策略

袁源

摘要：本文概述行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控的現(xiàn)實(shí)情況，點(diǎn)明其中存在的問(wèn)題，分析這些問(wèn)題背后的動(dòng)因，探討強(qiáng)化行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控水平的策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；管理會(huì)計(jì)；內(nèi)部控制

一、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）存在較為嚴(yán)重的態(tài)度問(wèn)題

相當(dāng)一部分事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控機(jī)制構(gòu)建及落實(shí)問(wèn)題缺乏足夠的重視程度，敷衍應(yīng)付痕跡或色彩濃重，部分負(fù)責(zé)人員甚至因?qū)€(gè)人權(quán)力制約而暗中抵制。所以，部分行政事業(yè)單位在當(dāng)?shù)卣七M(jìn)的內(nèi)控機(jī)制構(gòu)建規(guī)劃落實(shí)的過(guò)程中，配合主動(dòng)性及具體落實(shí)力度嚴(yán)重不足，導(dǎo)致地方一盤棋出現(xiàn)殘局景象。具體到特定行政事業(yè)單位，依舊是有傳統(tǒng)意義上的管理但缺乏基于風(fēng)險(xiǎn)事故的管控。

（二）內(nèi)控機(jī)制框架相對(duì)粗糙

部分行政事業(yè)單位在收入、支出、審批、資金管理等方面制定有內(nèi)部管理制度或相關(guān)說(shuō)明文件，在形式上形成了落實(shí)內(nèi)控的態(tài)勢(shì)。不過(guò)，部分規(guī)范說(shuō)明均是在宏觀方面的籠統(tǒng)限定，缺乏足夠的細(xì)致程度，基本上都是強(qiáng)調(diào)諸如費(fèi)用支出環(huán)節(jié)需要的注意實(shí)現(xiàn)及達(dá)到的要求，不過(guò)要求多是針對(duì)比較宏觀的事項(xiàng)類型而言的，很多沒(méi)有具體到具體業(yè)務(wù)或流程細(xì)節(jié)。實(shí)際上，相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位在配套流程設(shè)計(jì)方面的精細(xì)化同樣有限，部分制度說(shuō)明甚至缺乏必要的流程設(shè)計(jì)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控機(jī)制框架在整體上看偏于粗糙。另外，對(duì)于無(wú)形資產(chǎn)管理及投資管理等方面，部分行政事業(yè)單位缺乏對(duì)應(yīng)的規(guī)范說(shuō)明，其內(nèi)控機(jī)制本身存有殘缺。

（三）會(huì)計(jì)內(nèi)控監(jiān)督乏力

《內(nèi)控規(guī)范》明確要求對(duì)包括會(huì)計(jì)內(nèi)控在內(nèi)的內(nèi)控機(jī)制“建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)”，特定行政事業(yè)單位 “應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位實(shí)際情況確定內(nèi)部監(jiān)督檢查的方法、范圍和頻率”。不過(guò)，在相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位中，不存在針對(duì)會(huì)計(jì)內(nèi)控之監(jiān)督檢查的相關(guān)規(guī)劃及落實(shí)。雖然，國(guó)家審計(jì)及部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)的部分審計(jì)項(xiàng)目會(huì)涉及到相關(guān)內(nèi)容，但普遍缺乏專項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)深度不足，效果非常有限。

（四）執(zhí)行落實(shí)境況不佳

相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位既有的制度規(guī)范文件及流程設(shè)計(jì)，在具體工作中往往很難得到有效落實(shí)。比如在支出內(nèi)控方面，雖然基于《內(nèi)控規(guī)范》的要求存有審批、審核及支付三個(gè)微觀方面的控制機(jī)制設(shè)置，但在實(shí)務(wù)層面往往均流于形式，這是部分行政事業(yè)單位國(guó)有資金流失嚴(yán)重的關(guān)鍵原因所在。其實(shí)，內(nèi)控執(zhí)行落實(shí)乏力是行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控甚至整個(gè)內(nèi)控機(jī)制最嚴(yán)重的問(wèn)題所在。

（五）會(huì)計(jì)內(nèi)控理念偏于滯后

目前，無(wú)論是基于《內(nèi)控規(guī)范》等規(guī)范文件的要求，抑或是在實(shí)務(wù)層面的落實(shí)，都將行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)內(nèi)控局限在過(guò)往對(duì)財(cái)會(huì)工作的傳統(tǒng)理解中，局限在以會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作為重心甚至全部?jī)?nèi)容的舊財(cái)會(huì)理念中，相對(duì)于諸如管理會(huì)計(jì)等理念的需求而言，明顯滯后，無(wú)法為會(huì)計(jì)工作在行政事業(yè)單位管理甚至決策方面提供更充分而有深度的支撐。

另外，在大部分行政事業(yè)單位中，基本上不存在會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估事宜，雖然這是《內(nèi)控規(guī)范》重點(diǎn)凸顯的內(nèi)容。還有就是，在行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控中，預(yù)算管理起到的作用不夠明顯，或者說(shuō)和預(yù)算管理的結(jié)合程度普遍不高。

二、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控問(wèn)題背后的動(dòng)因

（一）頂層設(shè)計(jì)失當(dāng)

雖然，《內(nèi)控規(guī)范》本身相對(duì)系統(tǒng)，內(nèi)容較為繁雜，不過(guò)相對(duì)于會(huì)計(jì)內(nèi)控構(gòu)建及完善而言存在多方面的缺失，內(nèi)控監(jiān)督乏力、執(zhí)行落實(shí)不到位及相關(guān)理念之后等系列問(wèn)題背后，均有該規(guī)范內(nèi)容本身的缺陷導(dǎo)致。另外，到目前為之，還沒(méi)有行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控的專門文件，相關(guān)說(shuō)明規(guī)范混雜在《內(nèi)控規(guī)范》中，但缺乏獨(dú)立性及明晰度。

（二）重視程度不足

行政事業(yè)單位本身有比較濃厚的推崇上層級(jí)命令或指示的風(fēng)格，國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)缺乏明晰度及獨(dú)立性，嚴(yán)重削弱了各層級(jí)行政事業(yè)單位在這方面的重視力度，尤其是相當(dāng)一部分單位的負(fù)責(zé)人在其本身的工作安排中很少為此留出足夠時(shí)間、精力和資源，導(dǎo)致單位會(huì)計(jì)內(nèi)控建設(shè)往往成為無(wú)源之水，從整體上說(shuō)處于放任自流的態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重制約了其本身的健全和完善。

（三）理念發(fā)展錯(cuò)位

在行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控推進(jìn)提升過(guò)程中，涉及到三方面理念的協(xié)調(diào)，其一是內(nèi)部控制理念的發(fā)展，其二是會(huì)計(jì)理念的變革，其三是行政事業(yè)單位本身的改革態(tài)勢(shì)。在實(shí)務(wù)層面，三者并沒(méi)有形成攜手共進(jìn)的態(tài)勢(shì)，內(nèi)控機(jī)制往往更多的是立足于傳統(tǒng)行政事業(yè)單位之過(guò)往陳舊會(huì)計(jì)理念基礎(chǔ)上思考構(gòu)建和完善的，容易導(dǎo)致不同理念之間的錯(cuò)位，進(jìn)而導(dǎo)致整體上的滯后。

（四）內(nèi)控自身邏輯問(wèn)題

因?yàn)閮?nèi)控機(jī)制構(gòu)建而付出的成本與其導(dǎo)致的積極效果相對(duì)比而形成的效益情況，并非和一般所言及的持續(xù)良好，何況行政事業(yè)單位方面的效益很難用確切的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)量化，在內(nèi)控機(jī)制構(gòu)建落實(shí)初期往往出現(xiàn)成本付出高于效益的表面情況，在各級(jí)官員任期有限的情況下，往往很難形成切實(shí)推動(dòng)落實(shí)的動(dòng)力。另外，內(nèi)控理念本身在不斷成熟過(guò)程中，行政事業(yè)單位內(nèi)控理念在新的地域試水的時(shí)候容易暴露出其本身的系列不足及問(wèn)題，制約了部分地區(qū)探索嘗試的步伐。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控水平的策略

（一）強(qiáng)化優(yōu)先研討

因?yàn)樯婕暗叫姓聵I(yè)單位、會(huì)計(jì)理念及內(nèi)控理念三方面的理論發(fā)展態(tài)勢(shì)，國(guó)內(nèi)各個(gè)省份和地區(qū)的情況普遍存在一定的差異，而目前行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控管理本身缺乏足夠的獨(dú)立性和明晰度。所以，推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)控水準(zhǔn)提升，首先應(yīng)該從思考在整體上推動(dòng)相關(guān)理論認(rèn)知的成熟度，應(yīng)該就“是什么”的問(wèn)題給出科學(xué)而明確的答案或理解。對(duì)此，國(guó)家層面應(yīng)該整合既有力量，推進(jìn)規(guī)模性的研討，并且適當(dāng)確保相關(guān)研討的優(yōu)先地位。在具體規(guī)劃研討推進(jìn)的過(guò)程中，應(yīng)該注意三個(gè)維度的區(qū)分情況，一是注意不同省份和地域的不同，在一般研究的同時(shí)注意考慮不同地區(qū)的特殊性；二是注意各層級(jí)行政事業(yè)單位的差別，在一般研究的同時(shí)注意考慮不同層級(jí)行政事業(yè)單位的特殊性；三是注意行政單位、承擔(dān)行政職能事業(yè)單位及各類公益事業(yè)單位之間的具體情況，在一般研究的同時(shí)注意考慮不同類別屬性單位的特殊情況。

（二）完善內(nèi)控制度體系

推動(dòng)完善行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系，應(yīng)該從四個(gè)方面著手，其一是強(qiáng)化全覆蓋的落實(shí)，就宏觀方面的制度缺失等問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)漏，避免出現(xiàn)無(wú)形資產(chǎn)管理等方面規(guī)范缺位的現(xiàn)象。其二是應(yīng)該充分吸納規(guī)模性研討的最新成果，確保制度設(shè)計(jì)的前沿性，避免相關(guān)工作導(dǎo)向坐標(biāo)的滯后。其三是在具體流程設(shè)計(jì)及控制方法、措施配備方面，應(yīng)該推動(dòng)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化，以利于在系列行政事業(yè)單位落實(shí)執(zhí)行。其四是適當(dāng)注意對(duì)不同情況的區(qū)別對(duì)待，對(duì)不同地區(qū)及不同性質(zhì)的行政事業(yè)單位，應(yīng)該適當(dāng)區(qū)分開(kāi)來(lái)，分別給出指導(dǎo)性規(guī)程及細(xì)則。

（三）提升人力資源政策的配合水準(zhǔn)

行政事業(yè)單位內(nèi)控機(jī)制水準(zhǔn)的提升，從根本上說(shuō)需要系列涉及人員執(zhí)行推進(jìn)，所以需要人力資源政策的及時(shí)到位配合做支撐。在這方面，一應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)單位負(fù)責(zé)人的選擇、培訓(xùn)或訓(xùn)導(dǎo)，推動(dòng)會(huì)計(jì)內(nèi)控理念融入其素質(zhì)中，并促動(dòng)他們養(yǎng)成重視這方面工作的習(xí)慣及自覺(jué)。在規(guī)劃落實(shí)地方行政事業(yè)單位內(nèi)控改革的過(guò)程中，應(yīng)該適當(dāng)增加對(duì)系列單位負(fù)責(zé)人員的責(zé)任及問(wèn)責(zé)說(shuō)明；二應(yīng)該推動(dòng)財(cái)會(huì)人員在職培訓(xùn)內(nèi)容的與時(shí)俱進(jìn)，避免出現(xiàn)他們的相關(guān)理念及技術(shù)滯后的現(xiàn)象出現(xiàn)。三應(yīng)該推動(dòng)業(yè)務(wù)、職能管理等方面涉及人力資源政策的優(yōu)化，以最大化地適應(yīng)基于管理會(huì)計(jì)理念的會(huì)計(jì)內(nèi)控新發(fā)展情況。四應(yīng)該著力推動(dòng)行政事業(yè)單位人力資源政策的創(chuàng)新，在可能的情況下適當(dāng)打破編制及鐵飯碗的態(tài)勢(shì)，提升其靈活程度，以便更好地應(yīng)對(duì)會(huì)計(jì)內(nèi)控等事項(xiàng)的持續(xù)發(fā)展。

（四）踐行落實(shí)評(píng)估監(jiān)督

在宏觀方面，國(guó)家或者較高層級(jí)的政府應(yīng)該適當(dāng)明確倡導(dǎo)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或評(píng)價(jià)工作，《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》便是這方面的舉動(dòng)，不過(guò)相對(duì)于會(huì)計(jì)內(nèi)控而言偏于籠統(tǒng)。在微觀方面，系列行政事業(yè)單位均應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)《內(nèi)控規(guī)范》的要求，制定相應(yīng)的規(guī)劃或計(jì)劃，并在日常工作中嚴(yán)格落實(shí)，以確保內(nèi)部監(jiān)督工作的實(shí)際效果。另外，涉及到的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在安排具體審計(jì)項(xiàng)目的過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)這方面有適當(dāng)?shù)年P(guān)注，和財(cái)政部門等一道，強(qiáng)化并確保外部監(jiān)督工作的落實(shí)。

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