論排污許可證交易制

【摘要】排污權是派駐單位對于這種極為特殊的功能性資源的使用權利，隨著環境壓力的不斷加大，原來的排污權許可證制度已經無法滿足社會的需求，為此應該對排污許可證交易制度進行解讀，通過市場的方式處理排污權問題，并緩解社會對于環境的壓力。

【關鍵詞】排污許可證、排污許可證交易、外部性理論、制度構建

一、排污許可證制度

法律上所說的許可是權利主體在行使權利時，事先必須得到權力主體對其作出準許的決定。這種許可一般來講是一種行政許可，是公民與法人獲得國家授權的行為。排污許可則是涉及環境保護方面的行政許可，排污許可行為在法律上的釋義表示排污主體在進行排污行為時需要得到國家的認可，而排污許可證就是國家認可主體排污行為的通行證，是國家對排污主體在法律法規限定范圍內行使排污權的保護和規制方式。具體說來，排污許可是環境保護機關依據法律法規進行審查，并對符合法律法規以及其他相關標準的準排污者做出排污認可并進行監督的行為。環境保護機關作出準予行政許可決定的，應當向申請人頒發加蓋環境保護機關印章的排污行政許可證件。

排污許可證制度最早在瑞典實行，在其1969年頒布的《環境保護法》中針對許可證設置了相當多的條款，法律條款內容詳實細致，包括了申請、審查、決定和救濟等。在我國，排污許可證制度在1989年被列入八項由環境保護主管部門負責執行的國家級環境政策之一，是中國環境污染防治政策體系的核心之一。在1989年《水污染防治法》中對規定符合排污總量指標的發給排污許可證，并對未取得排污許可證而擅自排污的規定了相關責任。目前我國排污許可證制度涉及領域只有水和大氣。2014年修訂的《環境保護法》第四十五條規定國家依法實行排污許可管理制度，企事業單位和其他生產經營者必須按照排污許可證的要求排放污染物，沒有取得排污許可證的不得排放污染物。這也是排污許可證制度第一次出現在環境保護基本法中。2004年實施的《行政許可法》為排污許可證制度提供了良好的法律支持，具體的法律法規中對于涉及排污許可行為的條款也有了更為具體的法律依據，對于之前相抵觸的、分散的排污許可規范可以根據《行政許可法》加以修改。可以說，排污許可證制度在我國已經建立了以《環境保護法》為基本法律依據，以《行政許可法》為執行依據，綜合具體的法律法規的較完整體系。

二、選擇排污許可證交易是必然出路

排污權交易是解決現有排污許可證問題的必然出路，具體可以從如下方面進行分析。

①排污的負外部性需要管控

依據環境經濟學觀點，環境資源屬于公共物品（或公共產品），具有非排他性和非競爭性的特點。而環境質量資源作為環境資源的一種，直接承受來自社會排污行為帶來的損害壓力。環境資源的公共物品屬性，在資源配置過程中將帶來如下問題：1、“搭便車”現象。依據奧爾森的觀點，參與者不需要支付任何成本就能享受與付費者完全相等的物品效用，這將造成供給成本分攤的不公平并有可能造成公共物品的非持續和非永久。2、排他成本問題。公共產品具有非排他性，但在布坎南的俱樂部產品理論中，存在公共物品有成本排他。所謂俱樂部產品，它介于私人產品和公共產品之間，可以被很多個體消費但不會減少其他人的消費，[ 托馬斯·思德納.《環境與自然資源管理的政策工具》，張蔚文、黃祖輝譯，上海：上海人民出版社2005年.第41頁.]其消費主體是有限的。3、“公地悲劇”現象。“這是一個悲劇”，哈丁如此解釋“公地悲劇”現象：“每個人都被鎖定進一個系統。這個系統迫使他在一個有限的世界上無節制地增加他自己的牲畜。在一個信奉公地自由使用的社會里，每個人追求他自己的最佳利益，毀滅是所有的人趨之若鶩的目的地?！睘樽非蟆芭晾弁凶顑灐?，依據“科斯定理”在產權明晰的前提下要將交易成本最小化或等于零。

②排污許可證是有效管控手段之一

解決環境資源外部性的問題可以從公共物品的供給角度出發。典型的公共物品供給分為四種：公共物品的政府供給、公共物品的私人供給、公共物品的自愿供給以及公共資源的聯合供給。在我國，政府掌握著絕大多數的公共資源，是公共物品的主要供給者。憲法第九條規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源歸國家所有，法律規定歸集體所有的除外；國家保障自然資源的合理利用。環境保護法中也對國家保護環境和管理自然資源做出了規定。國家作為自然資源的所有者和管理者，享有對自然資源的支配和管理權力和義務。為解決環境質量資源的公共物品屬性可能帶來的外部性問題，國家主要通過兩種手段，第一是直接的政府管制，第二是通過市場的手段解決。通過市場的方式解決負外部性問題主要是將負外部性難題內部化處理，使原本免費消耗自然資源、不承擔任何成本的污染物排放者付出相應的代價，而通過市場手段解決主要是利用征收環境稅和征收排污費兩種方式。政府管制是需要謹慎的方式，政策失靈可能會適得其反產生嚴重的污染后果，咸海悲劇就是政策失敗的產物。政府管制普遍被看作是成本較高的環境管理手段，在效率和效果方面，相比較而言環境稅成本更低、而且更能刺激企業開發環保技術。但環境稅面臨的難題是無法有效率的準確對排污產生的社會邊際成本做出反應。政府作為信息不對等中的弱勢方必須投入巨大的成本對排污行為進行實時監測，才能確保排污稅率的準確性和可靠性，否則環境稅將成為一紙空談無法發揮應有的作用。

③排污許可證交易在當前情形具有優勢

1968年經濟學家戴爾斯提出“污染權”概念，他提出將污染廢物按標準單位分類，通過無償或有償的方式分配一定量的“污染權”給企業，并允許企業之間自由地進行排污權交易。美國環保局最先將排污交易應用于污染管理，隨后排污交易在德國、英國等地也相繼落實。如今，排污許可證交易已經有不少相當成功的交易市場，典型的歐盟碳交易市場實現了排放交易的國際化。

環境稅和排污許可證交易兩種方式都可以使排污行為的負外部效應內部化，環境稅是建立在價格原則的基礎之上，而排污許可證交易是建立在數量原則的基礎上。由于對排污者改進清潔技術有明顯的激勵作用，環境稅是達到既定環保標準最低的方式。而排污許可證交易是建立在排污權基礎上的，排污權在排污主體之間轉移最終形成有效的市場管理。以碳稅為例，碳稅固定了單位污染物的排放價格總排放量是不確定的，要達到既定的碳排放既定目標需要一定的調整周期；而碳權交易則是事先確定排放總量，通過市場是單位排放價格隨著供求關系波動可以說以實現排放控制和管理，保護環境質量資源為目標，通過這兩種方式都是可以實現的。

但在我國當前情況下，選擇發展排污許可證交易的方式更具有可行性。從經濟學角度分析是由于政府作為信息不對稱的弱勢方，采取排污權交易更具效率性。排污許可證交易可以和國家的行政政策密切結合，方便國家的宏觀調控。國家現在的環境保護政策是實行總量控制，排污許可證交易可以跨過社會相關邊際成本的計算而直接提出排污總量；無需計算各排污單位對于排污的需求程度，而直接通過排污市場自由分配。經濟學家科爾斯塔德（Kolstad）分析在成本不確定的情況下，當邊際利潤函數不確定，碳稅在消減二氧化碳排放的效果不如排污許可證交易有效，這是因為碳稅的邊際損失比排污許可證交易大。它進一步指出當邊際利潤曲線陡峭、邊際成本曲線平坦時，應該采取排污許可證交易的手段管理排污行為。排污許可證交易在因地制宜上也有獨特的優勢，由于排污許可證的總量確定獨立于市場，排放總量由環境自凈能力和污染破壞閾值決定，所以可以在排污總量可以隨季節的波動做出調整，政府也可以依據地區差異分配不同的排污額，減少由于地形、生產力、氣候等因素帶來的差異，并能避免環境局部惡化。最后，由于排污總量不發生變化，而價格由市場供需關系調整，也避免了受到經濟擴張和通貨膨脹的影響。我國地區間差異極大，人們對于環境質量的需求受教育水平、個人收入水平和可見污染程度的影響（Dasgupta and wheeler，1997），通過合理的市場調整可以滿足當地公眾對于環境質量的要求，同時也可以避免部分地區為追求經濟效益過度犧牲環境，達到間接調整環境質量水平的目的。

三、我國的排污許可證交易制度存在的問題

①法律制度不完善

《環境保護法》第四十五條規定“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》則對于排污許可管理作出了這樣的解釋：“推進多污染物綜合防治和統一監管，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，實行排污許可‘一證式管理。建立健全排污權有償使用和交易制度?！保梢哉f排污權交易和排污許可證是排污許可管理制度的核心之一。2008年國家環?？偩志鸵褦M定頒布《排污許可證管理條例》，條例預期規定包括排污收費、排污交易、環境監督、環境標準管理等眾多制度，是管理排污許可證的專項性統領性文件，但這部被寄予厚望的排污許可證專項管理條例胎死腹中，至今再沒有消息。地方政府對于排污許可證的專項規章有6篇，其中內含交易概念的有《甘肅省排污許可證管理辦法》、《福建省排污許可證管理辦法》、《青島市排污許可證管理辦法》以及《浙江省排污許可證管理暫行辦法》。除青島市2016年7月頒布的《排污許可證管理辦法》外，其他三部辦法均只是在排污許可證應列明事項中列舉了“排污權交易情況”，沒有任何排污權交易程序性規定和實質性指導，對于排污權交易和排污許可證交易更傾向于一種象征性宣告，并沒有引起足夠的重視。

②排污許可證交易范圍過窄

排污許可證交易涉及方面過窄是我國排污許可證交易制度展現的第二個問題，目前我國的排污許可證交易集中在大氣，法律中明文規定了排污權交易的只有2015年修訂的《大氣污染防治法》，雖然地方有比較成功的試點，如上海市《閔行區排污權交易管理辦法》、太原市《污染物指標有償轉讓管理辦法》、《本溪市大氣污染排放總量控制管理條例》、《包頭市大氣氟化物排放許可證管理辦法》、《開遠市大氣排污交易管理辦法》、《江蘇省二氧化硫排污權交易管理暫行辦法》等，但在污染物的認定范圍上限制范圍依然比較小，針對的污染物也主要是向大氣中排放的污染物。我國目前對于大氣污染的治理時非常重視的，對大氣排污許可證交易制度相比較其他環境因素也走在前列，但光有大氣的排污許可證交易還不能稱其為完整的制度，只有囊括多環境要素、多污染要素、綜合考慮環境影響、市場影響、程序完整健全、有獎有懲的排污許可證交易制度才能稱其為一個完整的制度。

四、我國排污許可證交易制度構建的內容

涉及良好的制度對解決社會問題具有重要意義，通過研究我國的排污權交易制度的不足結合我國現在的發展情況和環境管理狀況，在構建我國排污權交易制度時應該從如下內容入手：

①立法

我國雖然在部分省市已經開展了排污權交易試點，但在法律層面上，任然缺少法律、行政法規對這一制度系統完善的規定，單單依靠地方性的排污權交易法規無法從根本上解決制度缺失帶來的問題。

在立法內容方面，首先對于排污權應該確定其私權利性質，我國現行的排污權許科長所確定的權利尚屬于行政性質，還不具有自由交易轉讓性質。在構建排污權交易制度時，在立法上確立排污權可自由轉讓的私權利性質是應有之意。其次制定排污權交易的規則，包括了交易注意、對象、交易方式、交易程序以及政府在交易中的職責。再次，構建排污總量控制的立法體系。立法體系的構建需要結合總量控制制度從微觀和宏觀兩個方面全層次的進行規定。最后在立法體系中還應該體現環境經濟手段，通過市場的方式對排污權交易系統進行管理，配合構建排污申報制度、監測制度。

②排污權交易區域

排污權交易區域主要考慮基礎的實施環境、現有技術能力、經濟發展狀況等因素。我國總量控制制度構建起以行政區劃為基礎，以自然氣候地形等為重要因素，區分為陸地、流域、海域等三大區域，同時要以固體廢棄物、二氧化碳、工業污水、二氧化硫等污染要素為主要的控制對象。[ 李愛華、胡春冬.環境容量資源配置和排污權交易法理初探，吉首大學學報（社會科學版），2004年7月.第112頁. ]在大型工業污染源之間，或者“兩控區”內的單一污染源之間開展排污權交易。首先，能保證控制污染源的數量，為形成較穩定市場規模的交易主體創造條件；其次隨著總量控制指標的減少，在交易成本以及管理成本具有可控性的條件下，排污權的市場需求增需求會逐步上升，形成受到市場調節的排污權交易系統。

③排污權的初始分配

我國目前的初試排污權初試分配是政府通過總量控制指標命令逐級分發到各個排污單位。在構建排污權制度時應該開率制度的延續性和操作性，所以現階段應該采用無償分配為主，由長分配為輔的方式，在有償分配方式中應該以拍賣和獎勵的形式進行分配。環保行政主管部門按照統一規范，分級對各排污單位進行管理，核定排污單位污染物的初試排污權。環保行政部門對兼并或分離的排污單位的排污權進行重新核定及管理。

作者簡介：李夢舟（1991-），男，漢，湖南省益陽市，湖南師范大學研究生，研究方向：中國環境與資源保護法，郵編410006