我國政府資產管理難題分析及其應對策略

張國清

【摘 要】 政府資產是提供公共產品和公共服務的物質基礎，能夠支持經濟社會等全面發展，也是財政收入的來源渠道之一。加強政府資產管理，著力構建覆蓋全面的政府資產管理體系，對于全方位推動我國財政預算管理、完善權責發生制的政府綜合財務報告制度、提高政府債務管理水平、助力國家治理體系和治理能力現代化建設等具有重要的意義。然而，當前我國政府資產管理還存在碎片化管理、家底不清、效率低下、浪費甚至流失以及法律規章建設滯后等問題。文章基于經驗資料，分析我國政府資產管理存在的問題，提出了改進政府資產管理的政策建議，并提出需要地方政府層面協調解決的政府資產管理事宜，以期有利于改進我國的政府資產管理，提升國家治理能力。

【關鍵詞】 國家治理； 政府資產管理難題； 政府資產管理框架； 政府資產會計與財務報告

【中圖分類號】 F81 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）05-0002-07

一、導言

政府資產是由政府擁有、占有、使用或者控制的，預期將導致未來經濟利益或服務潛能流入政府的資源[1]，在我國劃分為行政事業性政府資產、經營性政府資產和資源性政府資產。政府資產是提供公共產品和公共服務的物質基礎，是公職人員工作、企業生存發展和市民活動等的重要場所，是政府形象的一種映射，是一個地區經濟發展、社會福祉、文化進步和生態文明的催化劑。政府資產管理是一種寬泛的職能，包括決策、對購置進行的計劃和控制、使用、保護、處置等結構化的程序，目的是最大化資產服務提供潛能和利益，最小化整個生命周期的相關風險和成本。有效的資產管理在公共部門中是重要的，因為它能夠增加公共主體所能夠獲得的資源。綜觀國內外，人們已經認識到更好的政府資產管理能夠帶來財務上的回報。一般而言，政府資產管理的兩個目的是提供公共產品和服務，以及支持經濟社會等全面發展和作為財政收入的來源渠道之一。政府資產管理改革的動力，很大程度上來源于面臨嚴峻的財政壓力和有限的財政收入來源，意識到政府資產蘊藏著巨額財富、通過優化政府資產管理能夠節約成本或者從政府資產籌集更多收入，盡力從已經擁有的政府資產中獲得更大的經濟價值。

黨的十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。從財政管理看，預算屬于增量資金，資產則屬于存量，用好增量、盤活存量是財政管理的重要職責。在當前我國經濟社會發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區的宏觀背景下，全面加強政府資產管理，著力構建覆蓋全面的政府資產管理體系，是深化財政管理的重要舉措，對于全方位推動我國財政預算管理、完善權責發生制的政府綜合財務報告制度、提高政府債務管理水平、助力國家治理體系和治理能力現代化建設等都具有重要的意義，是擺在我們面前的一項重要而緊迫的任務[2]。當前，除企業國有資產和行政事業單位占有使用國有資產初步形成管理框架外[3]，部門、單位和國有企業代表政府經手管理的公共基礎設施、政府儲備物資、自然資源資產等經管資產尚未納入政府資產管理范疇。政府資產管理還存在“九龍治水”、碎片化管理、家底不清、浪費甚至流失以及法制建設滯后等諸多問題，這對全面加強政府資產管理造成巨大挑戰。財政部資產管理司自2014年9月成立以來，從加強財政部第35號和第36號文的執行、實施政府資產報告試點、行政事業單位資產清查等若干方面加強政府資產管理，并且“建立政府資產報告制度、建立權責發生制政府綜合財務報告制度”已經寫入了十三五規劃綱要，這些都彰顯出政府資產管理的重要性、緊迫性。筆者參與了政府資產管理實踐，通過參加政府資產清查工作、進行實地調研和訪談、參加有關的座談會、參與政府資產報告試點工作等，了解了當地政府資產管理狀況。本文基于這些經驗資料有針對性地分析了我國政府資產管理存在的問題，提出了改進政府資產管理的政策建議，并提出需要地方政府層面協調解決的政府資產管理事宜，以期有利于改進我國的政府資產管理。

二、政府資產管理問題分析

第一，政府資產的碎片化管理。當前，諸多政府機構或其他主體（例如各級財政部門、各級國資委、各級機關事務管理局、各級各類行政事業單位及其主管部門、各級各類國有企業）涉及政府資產的管理、融資和使用等，政府資產的管理就變得支離破碎，任何一個管理主體都沒有掌握政府資產管理的全景圖。資產管理的支離破碎意味著缺乏一個集中式的資產管理權威部門。許多政府部門執行公共固定資產管理，每個政府部門都使用和控制政府擁有、租賃總資產中的一部分，擁有、控制、管理、使用、處置政府資產的單位/部門很多，擁有的權力各異。政府資產管理整體戰略、政策和規則的缺位，加劇了這種碎片化管理。即使由一個政府機構來制定政府資產管理政策，也缺乏有效的機制來確保其他的政府機構執行該政策。從實務角度，政府資產的碎片化管理意味著，與政府資產管理效率或效果不相關的標準把政府資產分割成很多組合，并且以相互獨立的方式管理這些政府資產組合（政府資產類別）。例如，某市的公共基礎設施，涉及到住建、交通運輸、水利等部門，但是這些部門綜合在一起并不能形成該市公共基礎設施的清單，更不用說對公共基礎設施進行綜合性的戰略管理。公共停車場分散在很多政府部門管理，缺乏全市停車場的清單和統一管理。

第二，缺乏管理政府資產所需要的信息。全面、系統、完整的政府資產記錄信息，是合理的政府資產管理實務的基礎和路徑。目前，進入行政事業單位會計系統，并在“行政事業資產管理系統”中進行網絡化信息收集、處理的主要資產類別包括流動性資產、長期投資、部分固定資產、部分在建工程、少部分無形資產、政府儲備物資等，而所有的公共基礎設施、代建的財政投融資項目建設形成的政府資產、行政事業單位代管的政策性房產，既沒有在行政事業單位會計系統中核算，也沒有進入行政事業資產管理系統。國有企業中的政府權益作為經營性政府資產，相關的信息可能在國資委有。而資源性政府資產，比如各種自然資源、公共資源，可能有些部門收集了部分相關信息。總體而言，政府資產分散記錄在各個地點和各種政府機構，還有一些政府資產沒有記錄或記錄不完整，記錄在資產負債表中或表外，或者在預算單位或預算外單位（使用者）的分析性記錄文件中。現行資產記錄系統中，資產的實物狀況、利用效率等信息缺乏，特別缺乏的是可靠的財務信息。有必要整合政府資產記錄系統，建立完整的、與政府資產組合相關聯的管理信息系統。

第三，進入政府資產管理視野的資產類別較狹窄。目前，更多強調和有限考慮金融性資產的管理，非金融資產項目被認為不可變現、在很多情形下不能產生收入，甚至為了完好保存、保護只會發生現金流出。同時，政府資產的定義存在誤解，沒有恰當地對政府資產進行分類，這也導致哪些資產、資源應當納入管理范疇還缺乏規范。例如，公益服務性政府資產（包括公共基礎設施、國防資產、文化文物資產、公租房、公房、保障性住房等）、資源性政府資產（包括自然資源和公共資源等）、絕大部分經營性政府資產（企業國有權益）、信托資產（政府不是所有者但承擔信托責任，包括住房公積金、社會保障基金等）還未納入政府資產管理系統，未進行統一、科學、規范的管理。例如，政府的很多房產未納入固定資產信息系統，資產賬面價值及變動情況均無記錄，資產使用情況只靠人工方式登記，游離于固定資產財務管理之外，容易造成房產資源的閑置、管理疏忽和低效使用。

第四，政府資產會計處理與財務報告實務不利于政府資產管理。政府資產管理與政府資產的會計處理和財務報告實務有千絲萬縷的聯系，因為它所需要的資產財務信息必須來自政府會計系統，否則就只能依賴不可靠的估價信息或實物信息等。但是，當前的政府預算會計主要基于現金制，核算的政府資產很有限[4]。例如，文化文物資產、公共基礎設施、動植物、在建工程最近兩年才成為會計核算的對象，一些行政事業單位由于歷史成本資料的缺乏、沒有合適的估價模型等，導致“文物和陳列品”科目的金額很低、“公共基礎設施”和“動植物”科目的會計核算要求并未得到廣泛落實[5]。很多政府單位管理著諸多公共基礎設施，未入單位大賬的原因可能包括，已竣工交付使用但未辦理決算移交，歷史成本等數據缺失無法入賬，還在代管、代建單位的賬上；對于很多的政府不動產，缺乏有關的估價原則，也缺乏合格的專業人士來管理估價過程；同樣是土地使用權，有些單位在無形資產中記錄，有些則在固定資產中記錄；固定資產的折舊未統一計提，阻礙了政府資產清查與資產管理；很多類別的政府資產既未進入行政事業單位的資產負債表，也未以非財務信息的形式予以報告，導致無法為政府資產管理提供財務和非財務信息。

第五，政府資產在經濟上的低效。政府資產在經濟上的低效（包括實物上和經濟上的使用不足、低效率的維護和修理等），源于這樣一個基本理念—— 一個政府所持有的資產（特別是不動產）是“免費的物品”，它們由納稅人所有，不會受制于私人部門普遍使用的經濟理性[6]，并且，鑒于政府資產的公共產權屬性，我國“實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的政府資產管理體制。占有或使用這些資產的部門通常持有永久權利的態度，不需要相關的租賃等安排。在這種情形下，政府難以劃撥資金來維護和修理政府資產，因為政府資產項目績效的改進不可能或難以度量。不斷地缺乏維護保養會使得不動產變成事實上的政府負債。低效的一個表現是，大量的政府資產閑置或使用不足。盡管政府不再需要這些資產，但是由于政府資產被看作“免費的物品”，并且政府的任何財務報表都不強調政府資產的持有成本，所以沒有動機或財務上的利益去清理這些資產；低效的另外一個原因是，幾乎不考慮一項政府資產的真實持有成本和機會成本。通過持有閑置的資產，政府放棄了財務上的利得并承擔機會成本。一方面，政府為了維護沒有使用的設備而發生年度費用。另一方面，租賃或處置這些資產所能夠帶來的收入流失了。政府傾向于持有不動產，因此不能增進經濟或社會福利。公共預算上的機會損失經常源于不能充分利用政府資產。一些決策可能源于政治上的動機，有一些決策反映了管理上的無能或腐敗，還有一些反映了在這方面未達成一致——允許市場在多大程度上決定政府資產的用途。低效的情形包括地段好的土地用來存放政府的設備或堆積廢物，以大大低于市場行情的價格將政府資產出租給私人。最后，政府資產延遲的維護和修理是常態。該問題部分可歸因于政府會計實務和資產負債表上沒有確認真實的折舊。總之，政府資產不能看作免費的物品了，應當更加重視政府資產管理、使用中的經濟效率。

第六，政府資產管理缺乏透明度和問責機制。政府資產管理過程中缺乏透明度和問責，是普遍的問題。沒有公開政府資產購置、使用、處置等管理流程的有關信息。政府資產可疑的交易、內部轉讓、職權的濫用等，幾乎是政府不動產交易的基本要素。政府不動產交易經常涉及到大額的資金，通過不受監督、約束的政治程序授予租賃、開發或轉讓權等，就能夠創造財富。政府不動產交易中的透明度改革遠遠滯后于政府采購中的透明度改革（已經有書面的程序和強制性的競標來降低政府采購腐敗的范圍）。政府的一些行政部門經常強烈反對在政府不動產交易中引入競爭程序和機制。一些政府資產的處置、出售，并非是政府資產管理優化的結果，不能夠最大化政府預算的長期、戰略性福利。政府資產管理程序中缺乏對相關管理人員的問責機制，很可能導致低效的管理。例如，一些行政事業單位存在未經批準出租、出借政府資產的情況，租金偏低。一些事業單位存在資金長期掛賬，實際上很可能是對外投資，但投資情況沒有規范的問責程序。

第七，缺乏統一、科學、規范的政府資產管理框架。盡管根據財政部第35號和第36號文等相關政策文件，某些政府或主管部門已經制定了一些政府資產管理制度，但是仍然缺乏統一、科學、規范的政府資產管理框架。這種框架的缺位，會導致政府缺乏合理的資產管理實務所必備的基本要素，比如資產管理戰略的清晰陳述、財務績效分析、不動產及不動產組合的積極管理，資產的記錄和處理每項資產相關的收入、費用的會計程序，政府資產管理所需要的知識、技能等，進而導致的缺陷包括：（1）政府資產的收入、支出管理通常由不同的部門進行組織，這使得難以進行財務績效分析；（2）政府職員通常缺乏更好的資產管理所需要的專業的不動產專長；（3）政府缺乏足夠的資金來開發一個資產管理系統（比如開發或購買一個計算機化的資產管理和會計系統）；（4）我國政府會計和財務報告制度正處于轉軌期，政府資產的會計處理和報告制度還存在諸多缺點，沒有編制會計上的政府合并財務報表，導致政府資產信息很不完善。澳大利亞、加拿大、新西蘭等政府資產管理先行國家的政府已經建立并執行了政府資產管理框架，它涉及政府資產的管理者和使用者、資產的分類、信息系統、會計處理和財務報告、績效度量等多方面[1，7]。政府資產管理框架要有效的話必須來自政府最高層，運用于所有層級的政府、政府單位及其附屬機構。政府資產管理框架必須闡明政府資產管理的目的，闡明一個政府為何需要購置或保留不動產，如果這種需求不再存在需要采取什么措施。總之，缺乏政府資產管理框架，會帶來政府資產管理的一系列相關問題，為了指導政府對政府資產進行管理、監督，該框架應當涵蓋以上所有問題。

第八，其他問題。（1）很多單位反映，“房屋及構筑物”等所占用土地的使用權未獲得或權屬不清，有些未獲得房產證。單位使用、管理的房屋等政府資產，普遍存在權屬不清的問題。（2）相關管理人員、財會人員的專業素養不足，導致政府在資產管理領域沒有專家，這限制了計算機化政府資產數據庫系統所能夠發揮的專長。（3）政府資產的實物特征、財務資料等方面的統計數據以及資產的價值，是不可靠的。（4）政府資產管理有助于政府部門履行其職責，這還沒有在政府戰略規劃和預算過程中被恰當地承認。（5）缺乏一個恰當的政府資產管理單位/部門，缺乏管理政府資產的恰當戰略，缺乏恰當的管理程序，缺乏IT運用。

三、改進政府資產管理的建議

（一）建立政府資產管理框架

不建立恰當的資產管理法律和制度框架，政府不可能進行有效的資產管理。恰當的、良好的政府資產管理模型，應當能夠幫助政府澄清和界定其不動產的類別，并監督、控制資產的職能和財務績效[6]。一個政府資產管理框架能夠為政府提供高級的工具和戰略，以提升政府管理公共資產的效率、效果，也有可能提升公共服務的質量。公共資產管理框架能夠確保在整個資產管理中做出最優的決策，提供更好的資產壽命周期程序，選擇最恰當的資產、改善資產購置和服務提供程序、優化資產績效、提供恰當的資產處置程序。通過運用政府資產管理框架，通過持續地提升人力資源的素養，政府能夠改進其資產識別和記錄系統，重新規劃其資產需求和公共服務提供職能，一體化資產壽命周期程序，強化組織、法律、管制方面的安排，以及進行充分的績效度量。因此，政府資產管理框架能夠提升公共資產管理的效率、效果、透明度和受托責任，并提升公共服務的質量[8]。諸多國家建立了政府資產管理框架，例如，美國州政府資產管理框架包括集中式管理的權威機構、法律和管理框架、管理信息系統、績效評價、資產組合（分類）管理以及財務會計。澳大利亞新南威爾士州的全面資產管理框架包括資產需求管理、壽命周期資產管理、風險管理、價值管理、公共服務規劃與提供的跨部門協調。Rymarzak and Trojanowski[9]認為，波蘭政府資產管理過程的基本要素包括政府資產的界定與管理導向的分類、每個政府資產的市場價值及其變動分析、為了資產管理而定期對政府資產進行市場調查、對每個資產和決策進行分析、在政府機構中建立恰當的IT系統來支持資產管理以及在組織中有負責管理資產的團隊或部門。Kaganova and Mckellar[6]認為，政府資產管理模型包括根據資產與政府職能之間的關系對資產進行分類，建立資產數據庫，組建一個部門來負責資產管理，闡明政府資產在實現政府目標中的戰略作用，以及執行政府資產組合（分類）管理實務。當然，踐行政府資產管理的各個組織可能有文化差異、面臨不同的經濟社會環境等，這些差異應當在政府資產管理框架中予以考慮。建議政府資產管理框架包含以下內容：

第一，帶有較強法律安排的政策框架。各級政府需要有一個共同的法律和管制框架，它清晰地界定各級政府及政府部門對其資產的權威。在實務上，還要制定政府資產管理相關的指南、工具。法律和指南應當可行、適用于政府管理其資產的需要。針對政府資產管理周期中的預算、購置、持有、處置等有關的決策，使用理性的標準和書面的規則。

第二，完整地界定政府資產，并基于功能、經濟性質、財務目的等標準對政府資產進行分類，建立資產組合進行分類管理，為每類資產設立長期戰略，為不同類別的資產設定差異化的管理目標。

第三，政府（機構）的資產需求管理和資產預算。政府針對每個資產的財務政策、責任、持有或處置決策，應當在很大程度上取決于為何需要該資產、如何使用該資產。一個建筑物被用作一個核心的職能比如用作市政辦公大樓，或者用作社會職能比如用于放映電影，這將影響進一步的資產管理方法和決策。為了提升政府資產持有、占用等的效率，政府的資產需求和資產預算應當與政府目標、政府職能、提供公共服務的需求相匹配、緊密結合，這必須在整個政府范圍內進行辯論并達成一致。政府的目標可能包括有效地提供強制性的公共服務，產生收入來為政府職能籌資，提升城市的文化品位，改善城市的實物面貌，或者減低給非政府組織和資產的社會使用者的補貼。

第四，資產記錄系統。有效的政府資產管理日益需要資產信息的可獲得性及其在不同的組織、項目以及治理的各個層級之間共享，運行良好的政府資產數據庫系統是資產管理的奠基石。該系統所包含的信息應當使得政府能夠迅速地評估其所擁有的資產，不動產的數量、類型及其所處位置，需要做什么決策，以及通過恰當的價值評估方法更新資產的價值。它能夠收集來自資產使用者的資產數據、記錄各種類型的政府資產，政府資產的實物、財務、法律、經濟等方面的特征都是相關的。

第五，政府資產會計與報告。政府資產管理既需要借助政府會計系統對政府資產進行會計處理和報告，又需要基于現行財務、會計制度進行一定的創新。資產管理的財務方面包括會計、審計、估價方法、方案分析等[8]。系統地分析評價政府會計制度和會計準則、財務報告，能夠為改進或加強政府資產管理程序的效率、效果提供有用的反饋。對不動產及其類別、投資項目進行深入的財務分析，為不動產或其組合編制運營報表，量化、監督政府不動產的租戶、使用者所獲得的直接、間接補貼，資產的狀況及其價值確定等，確定特定資產項目或某類資產的估價標準，執行一個完整的、清晰的、標準化的資產報告模式，都需要政府資產會計與報告的支持。

第六，政府資產績效評價。根據戰略標準（比如成本效率、足夠的投資回報或負責的可控的補貼），定期評估每個資產和每類資產的財務績效。針對項目、資產和資產組合進行深度的財務分析，改進政府資產管理的效率和效果。財務管理的目標是確保資產管理的效率提升，能夠使民眾得到更大的社會和經濟方面的福利。投資的資源和重復發生的支出，應當會產生真實的、正面的經濟福利或社會福利。因此，需要建立一個系統來監督政府資產的使用、促進對資產使用的績效進行報告，對每個資產進行資產管理并對相應的收入、費用進行會計記錄，監督資產的占用情況，對于能夠產生收入的資產（即經營性政府資產）編制運營報表。

第七，恰當地引入激勵機制和市場導向的管理方法。改進政府與國有企業之間的關系，激勵、監督、約束其更高效地管理有關的政府資產。為各個部門中的政府資產管理職員引入問責機制和財務激勵機制。一些資產和不動產管理如果外包給企業或個人可能會有更高的效率，那就應當辨別出這樣的資產，并開始系統性地使用競爭性的外部合同方；謹慎地引入不動產相關的PPP；適當地對租金放松管制，改進租賃業務。

（二）合理地界定政府資產并進行統一、規范、科學的分類管理

根據《政府會計基本準則》，資產是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，由政府會計主體控制的，預期能夠產生服務潛力或者帶來經濟利益流入的經濟資源。但是，國內還缺乏政府資產科學、規范的定義，國際上也存在爭議。我們可以參照百度百科上對狹義國有資產的定義和分類，對政府資產進行界定和分類。政府資產是由政府擁有或者控制的，預期將導致未來經濟利益或服務潛能流入政府的資源，劃分為行政事業性政府資產、經營性政府資產（對應于“企業國有權益”，但把“對外投資”以及“出租、出借的政府資產”并入這一類）和資源性政府資產（包括自然資源資產、公共資源）。其中行政事業性政府資產再劃分為以下4類：（1）行政事業單位占有使用的資產（維持單位運轉）；（2）公益性服務資產（社會公眾受益），包括公共基礎設施（包括這類在建工程）、文化文物資產（將“文物和陳列品”和“旅游資源”中的“歷史遺產”歸入這一類）、政府儲備物資（“外匯資產”可歸入這類）、保障性住房、國防資產；（3）信托資產（政府不是所有者但承擔信托責任），包括受托代理資產、社會保障基金；（4）其他，包括罰沒資產等。

基于功能和財務目標對政府資產（特別是不動產）進行分類，是有效的資產管理的關鍵，也是國際流行的分類標準[10]。發揮不同功能、不同類別的政府資產，其財務目的存在差異，例如，對于行政事業單位占有的資產（比如市政大樓、公安局、醫院等），其財務目的是最大化效率、最小化成本。對于具有公益性質供社會使用的資產（比如公交、公園、社會保障房、地鐵等），其財務目的是量化和最小化補貼。對于經營性政府資產（比如長期債權投資、長期股權投資等），其財務目的是最大化投資回報。對于資源性政府資產，其財務目的是在可持續發展的基礎上獲得合理的政府收入。對于政府信托資產，其財務目的是最大程度上維護資產受益人的正當福利。

政府資產的恰當分類，可以增加收集政府資產清單和財務、會計等信息的效率，因為不同類別的政府資產可能需要差異化的信息[10]。為了實現其目標，政府可能采用不同的政策、執行不同的戰略來管理不同類別的政府資產，即進行分類管理。

（三）促進政府資產管理信息系統升級

把目前的“行政事業單位資產管理系統”升級為“政府資產管理系統”。主要是要讓更多的政府資產進入該系統，比如公共基礎設施、有關單位代建代管的政府財政投融資資產項目、資源性政府資產、國有企業中的政府權益等。抓緊時間部署實施集中式的網絡化政府資產管理系統模式，讓有關政府部門、事業單位、國有企業等方便地通過網絡化的政府資產管理系統實施相應政府資產的實時管理，財政部門可以通過資產動態管理信息系統進行數據收集和動態聯網，實現資產動態監管。在努力推進政府資產管理信息化建設的同時，還要加強資產管理信息系統與預算系統、會計核算系統、政府采購系統、國庫集中支付系統、非稅收入管理系統的對接，實現信息共享共用，促進資產管理與會計核算、政府采購、國庫集中支付、非稅收入管理的有機結合，各個部門能夠及時分享信息，并且可相互交流，以進一步提升資產管理工作效益。加強日常監督管理，完善政府資產統計報表制度，監督各單位及時更新政府資產信息和數據，確保資產信息最新、最精準、最公開。要組織力量研究解決政府資產管理系統操作難的問題，切實實現系統操作簡便、靈活，讓用戶感覺到系統好用、喜歡使用。

（四）恰當地對政府不動產進行價值評估

在政府資產管理中，政府不動產的估價在概念和方法上都是最具挑戰性和爭議性的話題。關鍵的估價問題包括：（1）不是所有的政府不動產都可能被交易或在私人部門中有可比的項目；（2）許多政府資產具有難以量化的社會價值；（3）政府不動產的價值取決于資產種類和政府機構可能施加的限制，并非總是已知的；（4）政府不動產的估價標準難以引入并獲得支持；（5）估價是一種昂貴的程序，因此對納稅人施加的成本也是個問題；（6）會計上記錄政府不動產的價值對于政府資產管理目的的有用性。會計上的標準方法是計算政府不動產的原值減去折舊后的凈值，更現代的會計制度可能要求定期重估價，包括對通貨膨脹進行調整。然而，從資產管理角度看，賬面價值可能與市場價值無關，而市場價值才是審慎的政府資產持有或處置決策所需要的。有些政府資本資產難以估價，估價和折舊信息獲取成本高且沒有多大用處，例如公共基礎設施、國防資產、文化文物資產、自然資源等。在英國，近年來文化文物資產方面的會計要求已經提出要計量其經濟價值，并包括在年度報告和財務報表中，不僅僅是表外披露而已，但有證據表明，這一要求已經導致地方政府出售文化文物資產成為普遍現象[7]。因此，必須進行價值評估的成本效益分析，謹慎思考哪些政府不動產需要進行價值評估，對于可行的價值評估，引入科學的資產估價模式，并且，在對未入賬的政府不動產進行估價時，不一定需要聘請中介機構，以免發生高額的評估費用。例如可以采用基于歷史成本資料的歷史成本法、以工程概算為基礎的重置成本法，或者以1元名義金額入賬。

（五）改進政府資產會計與財務報告實務

在現行會計實務中，行政事業單位房屋、構筑物、建筑物、公共基礎設施等在建工程存在大量的已竣工、已投入使用，但未辦理決算移交的情況。工程建設期間，（代建單位）使用的是基本建設單位會計制度，在2013年之前基建都不納入單位（投資方或承建方，經常是有關的行政事業單位）的大賬，如果不辦理決算移交的話，基建形成的資產就不會進入投資方或承建方的賬務系統，而是保留在代建單位的賬上，代建單位還可能利用基建形成的資產進行投融資等活動，導致資產管理和產權上的混亂。但是，新《行政單位會計制度》《事業單位會計準則》實施后，要求所有的在建工程除了繼續使用基本建設單位會計制度進行核算外，還要定期（比如每個月）納入有關行政事業單位的大賬。因此，隨著基建工程的進行，所形成的政府資產會逐漸在有關行政事業單位的大賬中予以資本化，最終的竣工決算移交可能影響資本化的金額。鑒于此，如果行政事業單位嚴格統一執行新《行政單位會計制度》《事業單位會計準則》，這個問題便可適當地解決。通過在建工程新增的固定資產、公共基礎設施等定期納入相關行政事業單位的大賬，實物上仍然是由相關部門占用或代管。對于歷史上形成的、未納入相關行政事業單位大賬的代建代管固定資產、公共基礎設施等資產，則可以通過歷史成本資料、恰當的估價方法等重新納入相應行政事業單位的大賬。

為了確定固定資產的凈值，新的會計制度提出了規范的折舊政策。但是，如何確定固定資產的初始賬面價值、哪些固定資產應當提取折舊、折舊年限等在會計制度上都缺乏統一規定，少數單位已經對固定資產提取了折舊，導致單位之間的固定資產凈值不可比。因此，為了便于政府資產管理，需要統一、細化固定資產的折舊政策，比如合理確定固定資產的初始賬面價值，列示應當提取折舊的資產類別，闡明可以不提折舊的情形，列示各大類政府資產的使用壽命等。

根據我國的預算會計改革進程，黨的十八屆三中、四中全會決議，2014年8月31日修訂的新《預算法》，2014年12月12日國務院批轉的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，財政部頒布的《政府會計準則——基本準則》以及四項政府會計具體準則，更多地使用權責發生制進行會計核算是一種趨勢，而權責發生制會計能夠更全面地確認、計量政府資產，能夠為合理、有效的政府資產管理提供更加準確的信息。因此，我們應當抓住機遇，改進政府資產會計與財務報告實務，合理利用政府合并資產負債表為政府資產綜合管理服務。但是，類似于企業的資產比如政府機構的辦公樓、設備，應當與政府特殊的資產比如公共基礎設施、國防資產、文化文物資產相區別，并非所有的政府長期資產都要在資產負債表中確認為資產，有些只需要在表外披露，例如國防資產、文化文物資產、自然資源資產。

四、需要地方政府層面協調解決的政府資產管理事宜

全面、系統、高效的政府資產管理涉及到各級、各類行政、事業單位、國有企業等主體甚至民營企業和個人，牽涉到錯綜復雜的利益格局，需要執行各個層面的法律、規章、制度等，因此需要政府高層的重視、參與、決策。建議地方政府層面著手協調解決的政府資產管理事宜包括：

第一，加強政府資產管理中的組織管理。（1）初始階段成立政府資產管理工作組，領導初始階段的資產管理改進。由書記或省（市）長牽頭，包括的成員來自人大、政協、紀委、政府辦公廳、發改委、國資委、財政局、機關事務管理局、政府資產的主要占用機構、學術界專家、IT專家等。政府資產盡管由國家統一所有，但占用、支配、管理具體政府資產的單位/部門很多，因此很有必要成立高位的工作組，為統一管理政府資產掃清障礙。（2）組建一個集中式的資產管理部門，其負責制定和執行政府資產的戰略、計劃和具體的行動。將所有資產管理集中在一個部門或辦公室，同時為所涉及的不同資產管理部門引入統一的規則。盡可能廣泛地使用政府其他部門所提供的現有資產管理服務（比如資產會計核算和資產報告），這樣就不會業務重復。

第二，建立并實施政府資產管理框架。從理論以及國際經驗角度，政府資產管理框架應當包含的內容有法律法規政策、政府資產的定義與科學分類、資產需求分析和資產預算、資產壽命周期分析、資產管理信息系統、政府資產會計與報告、政府資產績效評價、激勵機制和市場導向的管理方法等。但是，什么樣的政府資產管理框架適合于地方政府，還需要加強理論研究、深入相關機構進行調研、反復論證，形成初步的政府資產管理框架進行試點。因此，需要組建高位的專家組著手建立政府資產管理框架，并研究實施機制。

第三，促進有關行政事業單位改進政府資產會計與報告實務。長期以來，我國的預算會計忽視了政府資產的會計核算和報告，大量的政府資產（比如公共基礎設施、在建工程、文化文物資產等）沒有進入預算單位或財政部門的預算會計系統。可喜的是，財政部近年來正在大力推進政府會計改革，趨勢是越來越多地運用權責發生制會計基礎、編制權責發生制政府綜合財務報告。通過運用新近頒布實施或即將頒布的有關政府會計制度和準則，更多的政府資產可以進入政府會計系統和財務報告。因此，市政府層面應當抓住機遇，通過繼續教育等方式促進有關的行政事業單位強化政府資產會計與報告實務，為政府資產管理提供更加全面、可靠的財務和非財務信息。

第四，加強政府資產管理人力資源建設。專業人員的缺乏是資產管理的瓶頸。例如，Mardiasmo et al.[11]研究發現，印度尼西亞政府資產管理改革停滯不前的原因包括人力資源的不足、受托責任意識不足等，進而建議引入資產經理職位。政府資產管理涉及到形態各異的資產類別，特別是多種多樣的不動產。資產管理需要職業化的不動產專長、實物規劃、工程技術、IT技術、公共財務和政府會計、價值評估等方面的人才。吸引高素養、有干勁的專家進入資產管理部門，關鍵在于政府的財務實力、制度設計上的激勵等。比如，不能提供有競爭力的工資、缺乏激勵機制、缺乏訓練、士氣低下等。因此，應當通過招聘、加強培訓與后續教育、建立專家庫等方式加強資產管理組織中的人力資源建設。

第五，用透明、問責、績效來激勵政府資產管理的良性發展。政府資產管理者是理性的經濟人，其負責任、高效的資產管理行為需要有一定的激勵機制加以引導。存在負責任的政府資產管理者，定位于為全體人民謀福利，是有效的政府資產管理改革的先決條件之一。占有、使用或控制政府資產的機構應當承擔資產管理決策的責任。為了監督政府資產管理受托責任和度量績效，需要有問責機制和績效標桿。對于政府資產管理者，可以在整個管理鏈條上設計恰當的激勵機制，對其管理行為進行約束、監督、激勵，比如作為其績效考評、問責、效能的一個組成部分，也可以設計一套“政府資產管理績效指標體系”。同時，公開、透明的政府資產管理程序及其結果，也有利于政府資產管理的良性發展。

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