城鄉一體化視閾下城鄉基本公共服務均等化研究

楊喜，王平

（安徽大學管理學院，安徽合肥，230061）

城鄉一體化視閾下城鄉基本公共服務均等化研究

楊喜，王平

（安徽大學管理學院，安徽合肥，230061）

實現城鄉基本公共服務均等化對于推進城鄉一體化進程、破解“三農”問題具有重要的意義。城鄉二元結構、公共財政制度不完善、城鄉基本公共服務供給機制不健全、政府績效考核標準不完善等主要根源造成了城鄉基本公共服務非均等化。因此，需要加大戶籍制度改革力度、深化公共財政體制改革、創新基本公共服務供給模式、建立基本公共服務均等化的績效評估與監督機制等措施來逐步推進我國城鄉基本公共服務均等化。

城鄉一體化；基本公共服務；均等化

城市化是社會經濟發展到一定階段的必然產物，而城鄉一體化發展又是時代發展的新要求，城鄉一體化發展又必然離不開城鄉基本公共服務均等化的實現。2012年《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中基本公共服務范圍為公共教育、醫療衛生、就業服務、社會服務、社會保險、住房保障、人口計生、公共文化體育等八個領域以及殘疾人基本公共服務，覆蓋了一個人從出生到終老各個階段生存和發展所需的基本公共服務。［1］隨著農村社會經濟的發展，農村居民對基本公共服務需求的日益增加與基本公共服務供給嚴重不足之間的矛盾問題亟待解決。由于長期受城鄉二元結構影響，我國城鄉基本公共服務供給存在著很大差異，形成了城鄉相對獨立、碎片化的基本公共服務供給體系。城鄉基本公共服務在供給數量與效益方面存在著嚴重不均衡，擴大了城鄉發展差距，對我國城鄉一體化進程推進乃至整個國民經濟健康持續發展造成了很大瓶頸效應。推動城鄉基本公共服務均等化，促進城鄉一體化發展，破解城鄉二元化格局，逐步縮小城鄉基本公共服務差距，讓我國廣大農民也能夠共享改革發展的紅利，這是政府的職責也是公民的權利。

一、逐步實現城鄉基本公共服務均等化的意義

（一）有利于推進城鄉一體化進程

習近平在中共中央政治局第二十二次集體學習時曾強調：“推進城鄉發展一體化，是工業化、城鎮化、農業現代化發展到一定階段的必然要求，是國家現代化的重要標志。”［2］城鄉一體化并不是要去否定城鄉功能差異，也不是所謂的“去農村化”，而是在城鄉規劃與布局方面，注重發揮城市與鄉村各自不同的功能定位及特色，實現城鄉優勢互補。基本公共服務均等化與城鄉一體化發展有著緊密的關聯性，二者相輔相成、相互影響、相互作用。一方面，城鄉一體化發展一個重要的前提與基礎就是改變城鄉基本公共服務非均等化的現狀，促進城鄉要素平等交換、公共資源均衡配置，逐步實現城鄉基本公共服務均等化，為城鄉一體化進程提供動力機制保障，從而促進城鄉一體化縱深發展。另一方面，通過城鄉一體化發展，讓農村基本公共服務體系建設能夠融入到城市基本公共服務體系建設軌道之中，利用城市發展輻射作用來帶動和促進農村基本公共服務發展，進而逐步扭轉城鄉基本公共服務非均等化狀態。城鄉基本公共均等化與城鄉一體化發展就如同機動車的前輪與后輪，前輪帶動后輪、后輪推動前輪二者共同發展，共同推動我國城鄉社會經濟平穩向前發展。

（二）維護社會公平正義、構建社會主義和諧社會的需要

《論語·季氏》中就有“不患寡而患不均”，貧窮不是社會主義，但貧富不均，缺乏公平正義同樣也不是社會主義。城鄉基本公共服務均等化，并不是要求去實現絕對的“平均化”，而是一種在底線之上的相對均衡，即底線均衡、機會均等、結果公正三者相結合。我國是社會主義國家，獲得基本公共服務是公民的權利，而保障人人享有基本公共服務是政府的職責。

根據統計局公布的數據，2015年我國GDP為676708億元，同比增長6.9%，我國經濟總量排名世界第二，這表明我國經濟總量的蛋糕不斷做大，但是在分蛋糕上還沒有公平完善的分配機制，導致蛋糕分配不合理。城鄉基本公共服務供給“蛋糕”分配的雙軌運行，造成我國城鄉公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生等方面存在著明顯的非均等狀況。因此，要以城鄉基本公共服務均等化為切入點，促進城鄉之間資源均衡配置，逐步實現城鄉基本公共服務均等化，確保農村人口也能夠享受到公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生等基本公共服務，保障農民基本生存權力和發展權力，從而保證社會底線公平，機會均等、結果公正，遏制我國在經濟快速發展進程中城鄉差距日益擴大的趨勢。縮小城鄉差距，讓“先富帶動后富”能夠真正在實現社會發展中得到落實，讓農民與城市居民能夠共享現代文明成果，緩解社會矛盾，消除社會風險隱患，維護社會公平正義，構建社會主義和諧社會。

（三）倒逼政府改善公共治理、轉變政府職能的關鍵

“公共服務作為政府的基本職能，是政府合法性的根源，提供基本公共服務是政府的天職。”［3］黨的十八大報告強調政府公共服務職能時提出了“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”。［4］

隨著我國社會經濟的發展和人民生活水平的逐步提高，人民群眾對基本公共服務需求的數量與質量不斷提高，建設服務型政府是社會與時代發展的要求。根據新公共服務理論，政府的職能是服務而不是掌舵。在我國長期的經濟發展過程中尤其是改革開放之后，政府工作主要是偏重于政府經濟發展職能——做大蛋糕——促進我國社會經濟的快速發展；忽視了政府服務的職能——分好蛋糕——促進城鄉基本公共服務均等化，服務型政府職能履行不到位，沒有為公民提供均等化的基本公共服務。應促進城鄉基本公共服務均等化、推動城鄉一體化進程，倒逼政府改善公共治理、轉變政府職能，實現從“管控者”向“服務者”角色的轉變，重視農民對基本公共服務需求的話語權，以人為本，建立服務型、效率型、工作型政府，提高政府基本公共服務能力和水平，促進基本公共服務均等化。

（四）破解“三農”問題，縮小城鄉差距的重要途徑

基本公共服務非均等化的分配，造成城鄉基本公共服務二次分配過程中存在著很大的不公，基本公共服務的二次分配過程中沒有縮小城鄉的差距，反而不斷擴大城鄉差距。根據國家統計局公布的數據可以看出，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入一直存在著很大的差距（見表1）。這就導致了農村居民在用于基本公共服務支出上的資金不足，尤其是農村居民子女的教育以及重大醫療支出等成為農村家庭的主要經濟負擔。為了有效解決二次分配的不公，遏制城鄉差距不斷擴大的趨勢，一個重要途徑就是逐步實現城鄉基本公共服務均等化分配，讓二次分配更加重視公平，能夠落實到實際中。構建城鄉基本公共服務均等化體系，加快推進基礎設施向農村延伸、基本公共服務向農村覆蓋，有助于破解城鄉二元化格局，解決“三農”問題，減少農村貧困現象，為農村社會經濟發展提供更加有利的條件，促進城鄉協同發展。

表1 城鄉居民人均收入單位：元

二、制約城鄉基本公共服務均等化的主要根源剖析

（一）城鄉二元經濟結構

在城鄉二元經濟結構下我國存在著“重工輕農”、“重城抑鄉”的發展偏向，城鄉二元分割的基本公共服務供給制度使城鄉基本公共服務的供給并不在同一條軌道上，城市基本公共服務供給走上了快車道，但農村的基本公共服務供給長期停留在慢車道里，并且隨著二元經濟結構的長期發展造成城鄉基本公共服務非均等化越來越嚴重。2013年我國常住人口城鎮化率達到了53.7%，但戶籍人口城鎮化率卻只達到36%。［5］戶籍制度是造成城鄉二元結構重要的制度因素，加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉一體化發展。1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》把我國城鄉居民劃分成“農業戶口”與“非農業戶口”兩種戶籍。基本公共服務和社會福利政策一直是和戶籍直接掛鉤，戶籍制度所衍生出來的“戶籍利益”的差異，造成教育、醫療、就業、住房、養老等一系列基本公共服務在城鄉之間存在嚴重的不均等化，加劇了城鄉結構的失衡。雖然截止2016年9月底，全國已有30個省份出臺戶籍制度改革方案，但很多地方依然存在著落戶難、門檻高的問題，農村人口與城市人口依然難以享受到基本公共服務均等化的“國民待遇”。

（二）公共財政制度不完善

國家財政在城鄉之間汲取和投入的不均衡是造成我國城鄉發展失衡的重要因素。1994年進行分稅制財政體制改革，大大增強中央政府財政汲取能力，但對地方財政投入不足，同時也削弱了地方政府的財政支付能力。［6］這種財權上移、事權下移，政府間財權事權不對稱的矛盾，造成地方財政負擔過重，基本公共服務供給能力不足，往往會選擇性提供基本公共服務，“重城市輕農村”，造成城鄉之間基本公共服務非均等化。2013年我國公共財政收入達到了129210億元，公共財政支出為140121億元。我國財政實力增強，但是我國公共財政支出結構還存在著不合理，基本公共服務占財政支出比重依然偏小，2009-2013年中央財政支出結構中，社會保障和就業、醫療衛生、教育、住房保障每年支出總比重分別是15.9%，18.5%，19.2%，21.4%，23.3%，而且增長速度也比較緩慢（見表2）。長期過低的社會福利支出，并不能夠滿足人民對基本公共服務需求日益增加的需要。

表2 我國中央財政支出結構中社保和就業、醫療、教育、住房保障比重（%）

近些年，國家財政用于農村支出投入總量有所增加，但是農業支出在財政支出中所比重增長卻不大（見表3）。導致農村用于基本公共服務的財政支出資金不足。重城輕農的財政投入偏向明顯，造成了農村在基礎教育、社會保障、醫療衛生等基本公共服務方面得到的財政投入遠遠低于城市，難以跟上農村居民對基本公共服務需求的增加，這也就造成城鄉之間基本公共服務水平差距不斷擴大。

表3 國家財政用于農業的支出單位：億元

（三）城鄉基本公共服務供給機制不健全

我國基本公共服務長期以來主要是由政府投入和付費，政府包攬了生產和分配，政府集公共服務決策者、提供者與監督者于一體。［7］由于政府角色定位不準，有時出現包辦一切的全能型政府，出現“越位”現象，有時又出現政府責任沒有落實到位，出現“缺位”的情況。基本公共服務的供給應當堅持政府主導，但這并不等于政府需要包辦一切公共服務的供給，也并不意味著政府可以推卸應有的責任。缺乏多元化公共服務供給模式，政府承擔了過多了本可以讓市場去做的事情，容易出現政府“越位”傾向，而對農村基本公共服務供給不足，容易出現政府責任履行不到位，政府職能“缺位”現象。同時還限制了市場機制作用的發揮，排斥了多元公共服務的供給主體，缺乏競爭激勵機制而造成公共服務供給的質量與效率度不高，而且限制了基本公共服務供給總量的提高，單一的政府供給機制也會容易造成“一刀切”的服務供給現象，造成基本公共服務供給和居民實際需求相脫節，難以滿意居民實際對公共服務多元化的需要，削弱了基本公共服務均等化政策在實際推行中的效果。

（四）政府政績考核標準不完善，政府公共服務職能履行不到位

改革開放以來我國經濟增長迅速，這與我國長期以來以GDP增長為地方官員政績考核標準有著莫大的關聯，也就導致了地方政府選擇性履行政府職能，注重經濟發展政績，而對農村基本公共服務提供的不重視、意識淡泊，造成政府在農村基本公共服務供給方面職能履行不到位。雖然我國出臺了一些基本公共服務均等化的政策、目標和要求，但是還沒有清晰、統一的城鄉基本公共服務均等化的評判標準，難以客觀地將城鄉基本公共服務均等化實行情況納入到各級政府政績考核體系中。

政府在履行在城鄉基本公共服務供給過程中，缺乏有效的監督機制和問責機制。［10］這也是造成對農村公共服務供給的職能履行不到位的關鍵性因素，地方政府往往履行的是對上（上級政府）負責而沒有履行好對下（下層百姓）負責，沒有以公眾滿意度來評價政府的政績，而是以上級的滿意度來作為自己履行職能的方向標，忽視了民眾對基本公共服務的實際需求。在醫療衛生、公共文化、基礎設施等諸多農村公共服務的供給中，大多是按照“自上而下”的供給路徑去推行，偏離了農村居民對公共服務的實際需要，民眾在基本公共服務需求中缺少了必要的話語權，造成公共服務供需不一致的矛盾存在，造成政府在農村基本公共服務供給上的職能“錯位”、“缺位”等情況出現，加劇了城鄉基本公共服務非均等化。

三、逐步實現城鄉基本公共服務均等化的路徑選擇

（一）加大戶籍制度改革力度

“城鄉二元體制的核心是資源與福利在城鄉之間不均衡分配。”［8］因此，應逐步構建城鄉一體化基本公共服務體系，破除城鄉二元分割的基本公共服務供給體制，在公共教育、社會保障、就業服務、公共文化、醫療衛生等基本公共服務領域，逐步建立城鄉資源和福利均衡化供給。2014年國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中提出：“要積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮居住就業但未落戶的農業轉移人口也能夠享有城鎮基本公共服務問題。”［9］

推進戶籍制度改革是推進以人為本的城鎮化，逐步實現城鄉基本公共服務均等化的關鍵舉措。要繼續加大戶籍制度改革力度，中小城市科學合理降低積分入戶門檻，放寬落戶條件，建立城鄉統一的戶口登記制度，逐步取消農業戶口與非農業戶口的區分，逐步實現城鄉戶籍一體化管理；推動城鄉基本公共服務一體化、標準化發展，使農民和市民能夠公平享受到教育、醫療、就業、住房、社會保障等基本公共服務“國民待遇”，形成一體化發展的城鄉社會經濟新格局；以城鄉一體化制度體系來保障基本公共服務均等化實現，減輕農民負擔，提升農民生活品質。完善對被征地農民補償機制，以及他們失地后基本公共服務保障，解決失地農民的后顧之憂；推動農村居民積極主動地融入到城鄉一體化的進程中來，提高農村居民的幸福感，而不是被動地卷入到城鄉一體化的浪潮中去，從而真正做到以人為本的城鄉一體化發展。

（二）完善基本公共服務均等化的公共財政體系

完善基本公共服務均等化的公共財政體系，優化公共財政支出結構，加大公共財政對基本公共服務投入力度，拓寬財政收支的受益面，尤其需要向農村、落后地區、弱勢群體傾斜。

2014年通過的《深化財稅體制改革總體方案》要求調整中央與地方政府間財政關系，促進權力與責任、辦事與花錢相統一，建立事權與支出責任相適應的制度。［10］在基本公共服務供給上，按照事權與財力相適應的原則，科學合理界定各級政府在公共教育、醫療衛生、社會保障等方面分工與職責。完善轉移支付制度，提高財政一般性轉移支付規模與比重，特別要加大對欠發達地區與農村地區轉移支付力度，同時適當減少對欠發達地區財政汲取。規范專項轉移支付，提高地方政府在推進城鄉基本公共服務均等化進程中財政保障能力。與此同時，增強財政用于基本公共服務支出上的透明度，加大對資金使用跟蹤與監督，充分發揮好公共財政在促進城鄉基本公共服務均等化方面的積極作用。

（三）創新基本公共服務供給模式，引入多元供給機制

城鄉基本公共服務供給上，要理順政府與市場、社會之間的關系，充分發揮市場配置資源的決定性作用。創新基本公共服務供給模式，實現供給主體與方式的多元化。［11］從而打破政府在基本公共服務方面壟斷又做不好的尷尬局面，彌補政府在提供某些基本公共服務方面因不擅長的“短板”。擴大農村基本公共服務市場向社會資本開放的領域，例如在農村養老、醫療衛生、公共文化、農村生態環境治理、基礎設施建設等領域，政府鼓勵引導私人和社會組織進入農村基本公共服務某些領域，并給予相關政策支持，形成公共服務供給的“一主多元”供給模式，并對社會力量參與基本公共服務進行規范化的監督與管理，充分發揮市場調節與競爭機制的作用。政府可以通過購買、合同委托、特許經營、政府參股、服務外包等多種方式來提供基本公共服務。調動社會力量參與基本公共服務供給的積極性，不僅可以節約公共財政支出，彌補政府因財力不足或政府照顧不到而造成農村基本公共服務供給不足的問題，而且還可以提升城鄉基本公共服務品質和效率，為農村居民提供符合實際的、多樣化的基本公共服務。在推動城鄉基本公共服務社會化和市場化運作時，鼓勵農村居民參與農村基本公共服務供給過程決策，重視“民聲”，從而發揮政府和市場在推進城鄉基本公共服務均等化進程中的“雙輪驅動”作用。

（四）建立城鄉基本公共服務均等化的績效評估與監督機制

一是建立城鄉基本公共服務均等化的績效評估體系。基本公共服務均等化考評項目應該包括義務教育、醫療衛生、就業服務、住房保障、公共文化等領域。在評估主體上，擺脫政府單一評估主體，以基本公共服務實際接受者公民為中心，增強公民在基本公共服務方面的話語權，將公民的滿意度作為評價的一個重要尺度，引入第三方評估，對城鄉基本公共服務的供給績效評估會更為客觀公正。運用多種評估主體相結合的多元化績效評估體系，可以有效改變“重對上負責、輕對民負責”的基本公共服務供給方式。

二是完善監督機制。為提高城鄉基本公共服務供給效率與公平，必須建立有效的城鄉基本公共服務資源配置和服務項目購買過程中引入社會監督機制，形成多層次、多主體參與的現代監管體系。［12］在公共服務供給中引入市場機制時，政府并不是放任不管，而是要強化政府監管責任，對各個公共部門和單位承擔的基本公共服務供給的職責從決策、執行、資金使用以及最終績效進行全過程跟蹤監督。

三是完善基本公共服務各領域相關法律體系建設以及績效考核問責機制。把基本公共服務供給納入到政府政績考核體系中去，不僅重視城鄉基本公共服務供給數量、質量考核，還需要注重基本公共服務供給的覆蓋面及公正性考核。對做得好的進行相應的激勵，對失職進行相應的行政問責處罰，提升政府工作人員責任意識與公共服務能力，以確保城鄉一體化進程中城鄉基本公共服務均等化的實現。

［1］國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知［R］.中華人民共和國國務院公報，2012-07-30.

［2］習近平.健全城鄉發展一體化體制機制讓廣大農民共享改革發展成果［J］.中國黨政干部論壇，2015（06）：1.

［3］李珠.政府公共服務購買的合同制治理機制探討［J］.中國行政管理，2016（02）：45-50.

［4］唐鐵漢.以黨的十八大精神為指導進一步加快政府職能轉變步伐［J］.行政管理改革，2013（01）：15-17.

［5］國務院.國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）［N］.人民日報，2014-03-17.

［6］葉曉玲.城鄉基本公共服務均等化問題研究［M］.成都：西南交通大學出版社，2011：110-118.

［7］樊麗明，石紹賓.城鄉基本公共服務均等化研究［M］.北京：經濟科學出版社，2011：140-143.

［8］羅興奇，孫菲.城鄉發展一體化的保障機制及協同策略［J］.農村經濟，2016（01）：20-25.

［9］國務院.國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見［EB/OL］.（2014-07-30）［2016-09-15］.http：//www. gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm

［10］中共中央政治局召開會議審議《深化財稅體制改革總體方案》等［EB/OL］.（2014-06-30）［2016-09-18］. http：//www.gov.cn/xinwen/2014-06/30/content_2 710105.htm

［11］戴祥玉.公共服務多元供給模式的發展路徑探析［J］.長白學刊，2016（01）：71-77.

［12］解建立.推進城鄉基本公共服務均等化［N］.經濟日報，2014-02-11.

D63

A

安徽大學研究生學術創新研究扶持項目“城鄉一體化視閾下城鄉基本公共服務均等化研究”（yfc100223）

楊喜（1990-），男，碩士研究生，研究方向為公共管理。王平（1977-），男，博士，副教授，碩士生導師，研究方向為公共管理。