堅持以人民為中心，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

張帆　李少斐

摘 要：堅持以人民為中心，既是貫穿于我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則，也是根本目的，這源于以人民為中心是社會主義現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。蘇聯(lián)在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中曾踐行而后又背離了這一原則，后期由于公仆變主人、人民利益得不到保障而導(dǎo)致亡黨亡國，為我們提供了深刻的教訓(xùn)和啟示。堅持以人民為中心，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須從理論上清醒定位主仆關(guān)系，從法治上切實保障，徹底消除公仆變主人的土壤和條件；構(gòu)建多元治理主體與復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，健全國家治理體系，跟上社會現(xiàn)代化的步伐。

關(guān)鍵詞：以人民為中心；蘇聯(lián)實踐；經(jīng)驗教訓(xùn)；國家治理體系現(xiàn)代化

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2017）01-0048-05

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程，是黨提出的又一個“現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)，是中國特色社會主義偉大實踐的重要內(nèi)容。習(xí)近平同志曾指出，走好今天的長征路，必須把人民放在心中最高位置，堅持一切為了人民、一切依靠人民，為人民過上更加美好生活而矢志奮斗。同樣，我國在推進社會主義現(xiàn)代化的進程中，堅持以人民為中心的價值追求和價值目標(biāo)，充分調(diào)動人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，就為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了堅實的基礎(chǔ)。

一、 以人民為中心是社會主義現(xiàn)代化的本質(zhì)要求

現(xiàn)代化是世界文明史上的一次巨大變遷，標(biāo)志著人類社會由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明邁入了現(xiàn)代工業(yè)文明。實現(xiàn)現(xiàn)代化是世界各國人民的共同選擇和共同夢想。我國是社會主義國家，社會制度的不同決定了我們所追求的現(xiàn)代化與西方資本主義現(xiàn)代化有著本質(zhì)的區(qū)別。在社會主義制度框架下，我們的現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義現(xiàn)代化。社會主義的本質(zhì)屬性決定了我們的現(xiàn)代化必然是建立在以人民為中心的基礎(chǔ)之上，這既符合歷史唯物主義的基本原理，也是中國共產(chǎn)黨經(jīng)過長期探索得出的必然結(jié)論。

（一）以人民為中心符合歷史唯物主義的基本原理

馬克思在現(xiàn)實斗爭的實踐中，逐漸認(rèn)識到人民群眾在人類社會發(fā)展進程中的重要作用，創(chuàng)立了歷史唯物主義理論。馬克思關(guān)于人民群眾作用的最初揭示，是在《神圣家族》這一著作中，在該著作中，馬克思找到了認(rèn)識人民群眾社會地位和歷史作用的“鑰匙”指出：“歷史的活動和思想都是群眾的思想和活動，歷史活動是群眾的事業(yè)，隨著歷史活動的深入，必將是群眾活動的擴大。”[1]對此，恩格斯也指出，推動歷史發(fā)展的真正動力不是什么王侯將相和少數(shù)杰出人物，而是“廣大群眾，使整個的民族以及每一民族中間又使整個階級行動起來的動機”，他們“不是短暫的爆發(fā)和轉(zhuǎn)瞬即逝的火光，而是持久的、引起偉大歷史變遷的行動。” [2]馬克思、恩格斯從根本上揭示了歷史的真正創(chuàng)造者是廣大的人民群眾。在人類歷史發(fā)展進程中，人民群眾才是社會發(fā)展的主體，是生產(chǎn)力中最為活躍的因子，他們不僅創(chuàng)造了社會的物質(zhì)財富和精神財富，而且是推動社會變革的決定性力量。既然人民群眾是社會發(fā)展的主體和決定性力量，那么，我們的一切革命和運動就應(yīng)該維護廣大人民群眾的利益。正是在此意義上，馬克思、恩格斯指出：“過去的一切運動都是少數(shù)人或者為少數(shù)人謀利益的運動。無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立運動。” [3]這可以說是馬克思主義關(guān)于人民中心地位的最為有力的論證。

2.以人民為中心是中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代化建設(shè)道路上始終堅持的價值追求

人民群眾是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的主體，這是中國共產(chǎn)黨對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)道路長期探索得出的必然結(jié)論。改革開放以來，隨著國門的打開和市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們對于現(xiàn)代化的道路有重重疑惑，面對這一現(xiàn)狀，鄧小平明確指出“中國搞現(xiàn)代化，只能靠社會主義。” [4]在鄧小平看來，我國現(xiàn)代化建設(shè)必須堅持社會主義方向。如果只講現(xiàn)代化，而不講社會主義，“這就忘記了事物的本質(zhì)，也就離開了中國的發(fā)展道路。” [4]社會主義的性質(zhì)決定了人民的中心地位，決定了人民是黨和國家的主人，這就內(nèi)在地界定了我國現(xiàn)代化建設(shè)的價值追求和價值目標(biāo)。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼承了毛澤東、鄧小平關(guān)于現(xiàn)代化建設(shè)的基本理念，并提出了人的全面發(fā)展思想。胡錦濤同志提出了科學(xué)發(fā)展觀，其核心是以人為本，使社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的價值追求和價值歸旨進一步明晰化。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，面對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史重任，正式提出了以人民為中心的戰(zhàn)略思想。2015年10月，在黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中，習(xí)近平總書記首次提出了“以人民為中心”的發(fā)展思想。這對凝聚人心、匯聚力量，順利實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的既定目標(biāo)具有決定性意義。為了將以人民為中心真正落到實處，習(xí)近平總書記提出了共享的發(fā)展理念。要求“我們的發(fā)展必須為了人民、依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，進而使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。2016年7月1日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上，習(xí)近平總書記更是做出了“要把人民放在心中最高位置”的論斷。至此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央切實地將“以人民為中心”寫在了自己的旗幟上，寫在了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史征程中。這既是對馬克思主義人民主體思想的繼承，同時，也是對中國共產(chǎn)黨人民中心思想的進一步升華。

二、蘇共執(zhí)政失敗的教訓(xùn)及啟示

以人民為中心的執(zhí)政理念是社會主義國家必須堅持的，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中必須時時刻刻體現(xiàn)出這一原則，特別要“防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕盵5]。一旦法權(quán)讓位于特權(quán)、法治變成人治，主人權(quán)利失去保障，社會主義現(xiàn)代化成果不能為人民所共享時，人民就會與執(zhí)政黨出現(xiàn)隔膜、疏離甚至對立。執(zhí)政黨失去人民的擁護，就失去了執(zhí)政的根基，終將被淘汰出局。在這方面蘇聯(lián)為我們提供了值得借鑒的經(jīng)驗和應(yīng)當(dāng)警醒的教訓(xùn)。

（一）以人民為中心的原則在蘇聯(lián)的踐行與背離

蘇共執(zhí)政之初，曾經(jīng)力圖從法律制度、機制方面著手，在新生的蘇維埃政權(quán)中兌現(xiàn)執(zhí)政為了人民的目標(biāo)。主要表現(xiàn)在：一是對自己的歷史使命和責(zé)任有比較清醒的認(rèn)識，如建立的政府就叫“人民委員會”，清醒意識到“個人發(fā)財企圖必須無情地加以制止”。二是從制度體制上竭力防止人民公仆變?yōu)槿嗣裰魅耍缭囆辛似者x制與撤換制、低薪制、民主監(jiān)督等，特別是對于公務(wù)人員的薪水和其他福利待遇從法規(guī)上做了嚴(yán)格的限制[6]。三是加強自我監(jiān)督，對腐敗實行零容忍[7]，不斷加大對腐化分子的懲治力度。以人民為中心的執(zhí)政實踐，使蘇維埃政權(quán)能在極其艱難的條件下生存和發(fā)展起來。1921-1926年成為蘇聯(lián)黨風(fēng)政風(fēng)最好的時期，也是蘇聯(lián)發(fā)展最好的時期，是人民公仆最名副其實的時期，從領(lǐng)袖到普通黨員，普遍忠于職守，堅持原則，一心為公，廉潔自律。這不僅為蘇聯(lián)迅速崛起成為世界強國準(zhǔn)備了條件，而且為后來的反法西斯戰(zhàn)爭勝利奠定了堅實基礎(chǔ)。

列寧之后的蘇聯(lián)，以人民為中心的執(zhí)政理念開始動搖，人民公仆逐漸缺位，公仆變主人，特權(quán)階層逐漸形成并固化。特權(quán)階層的主體部分，主要是按照當(dāng)時定的職務(wù)名冊直接任命、相應(yīng)地掌握著國家執(zhí)政資源并且按職級合法享受不同特權(quán)的那一部分人。據(jù)一些研究俄羅斯精英問題的專家測算，“蘇聯(lián)時期聯(lián)盟和地方兩級的權(quán)貴階層約75萬人，若加上他們的親屬，則有大約300萬人，占居民總數(shù)的1.5%。”[8]這些人不僅擁有相應(yīng)的權(quán)力，而且還享有明文規(guī)定或沒有規(guī)定的各種特權(quán)，而特權(quán)則是最易讓人民公仆變質(zhì)、紅色政權(quán)褪色的強腐蝕劑。

具體表現(xiàn)為：一是特定工資制所規(guī)定的公務(wù)員高薪，使人民公仆目標(biāo)漸行漸遠。干部高薪成為政府成本升高的一個重要因素，也使干部充滿了優(yōu)越感，更容易將自己凌駕于人民群眾之上，成為公仆變質(zhì)的一個重要節(jié)點。二是越來越多特權(quán)的無序擴張，日益改變著公仆形象和政府性質(zhì)。甚至“蘇聯(lián)的經(jīng)濟腐敗很少有違法的貪污受賄、侵占公產(chǎn)，更多是體現(xiàn)在合法的特權(quán)上”[9]。

蘇聯(lián)特權(quán)制的實行等于把用于防止官員蛻變的有效措施全部廢除了，特權(quán)制使蘇聯(lián)后期干群關(guān)系出現(xiàn)巨大裂痕，人民的利益越來越得不到保障。特權(quán)制實際上使少數(shù)人奴役剝削多數(shù)人的舊制度變相復(fù)活，最終也使公仆在人民群眾的不滿、失望、冷漠和抗議中黯然下崗。

（二）蘇聯(lián)后期公仆變主人、人民利益得不到保障的主要根源

1.特權(quán)的系列制度安排，侵害人民利益

社會主義社會特權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)，很大程度上是源于制度性因素。蘇聯(lián)后期的特權(quán)一定程度上可以說是政府行為，組織行為，是權(quán)力機構(gòu)的行為，與一系列制度安排密切相關(guān)。“特權(quán)”待遇已經(jīng)大大超出了公仆履行公職所必要的條件。變質(zhì)的干部正是來源于變質(zhì)的制度，特權(quán)在個人專制和社會主義法制破壞的情況下變本加厲地擴展，領(lǐng)導(dǎo)干部最終由“人民公仆”蛻變成“人民的主人”。

再從更深一層的制度體制看，在單一所有制結(jié)構(gòu)和計劃經(jīng)濟體制下，高度集權(quán)且缺乏有效監(jiān)督和制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，客觀上造成官員擁有對國家財富的支配權(quán)，成為最大受益者。蘇聯(lián)社會終于從最初的某些官員擁有某些特權(quán)，演變成相對穩(wěn)定的社會特權(quán)階層，這與體制關(guān)系甚大。不合理的干部選拔任用制度，即缺乏競爭的逆向淘汰機制，必然使干部隊伍能力退化并出現(xiàn)惡性循環(huán)，使他們更快地疏遠了人民群眾。蘇維埃政權(quán)初期的主要領(lǐng)導(dǎo)人確定是由選舉產(chǎn)生的，但是隨后選舉變成一種形式，實際由上級黨委內(nèi)部決定，等級授職、層層任命。自上而下的職務(wù)任命制使人民群眾失去選擇自己公仆的權(quán)利，干部事實上無須對人民負責(zé)，干好干壞都不影響飯碗。在這樣的條件下，黨的干部很難保持最初的政治本色。

2. 監(jiān)督不力助長了主仆關(guān)系顛倒

恩格斯曾解釋普魯士專制政府為何能夠存在，與人民有很大關(guān)系：“如果說它在我們看來終究是惡劣的，而它盡管惡劣卻繼續(xù)存在，那么，政府的惡劣可以從臣民的相應(yīng)的惡劣中找到理由和解釋。當(dāng)時的普魯士人有他們所應(yīng)得的政府”[10]。公仆的不廉潔與無數(shù)主人的容忍沉默不無關(guān)系，仆人的權(quán)力變質(zhì)與主人的妥協(xié)、服從、不抵抗有很大關(guān)系。廣大工農(nóng)群眾的法制觀念十分薄弱，許多人不會用法律武器同腐敗現(xiàn)象作斗爭，“不僅農(nóng)民不會利用，就連相當(dāng)多的共產(chǎn)黨員也不會利用蘇維埃的法律去同拖拉作風(fēng)和官僚主義作斗爭”[11]。

長期以來，蘇共的監(jiān)察部門無法有效地對黨的各級干部尤其最高領(lǐng)導(dǎo)層實行監(jiān)督監(jiān)察，使權(quán)力失去了制約。權(quán)力失去監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗，權(quán)力落在對主人不忠的仆人手里而又不受主人監(jiān)督制約是很危險的，決不能高估仆人的才能和道德免疫力。

3.法權(quán)被特權(quán)壓倒，使人民權(quán)利失去保障

蘇聯(lián)社會最大的問題之一，就是自始至終都沒有擺脫人治的困局。法律、制度不能完全實施，不能真正地保護人民的自由與生命財產(chǎn)安全。蘇聯(lián)憲法上規(guī)定的公民權(quán)長期只停留在字面上。從事實看，憲法和法律并沒有得到應(yīng)有的尊重，法治思維并沒有真正樹立，法治方式也沒有真正運用于治國理政，在法律面前也做不到人人平等。主要表現(xiàn)為：蘇共黨組織認(rèn)為“專政是直接憑借暴力而不受任何法律約束的政權(quán)。無產(chǎn)階級的革命專政是由無產(chǎn)階級對資產(chǎn)階級采用暴力手段來獲得和維持的政權(quán)，是不受任何法律約束的政權(quán)。”[12]執(zhí)政黨的口號凌駕于法律之上，效力高于法律，蘇共黨組織具有直接干預(yù)司法審判活動的權(quán)力，黨的決定往往成為法庭審判的指導(dǎo)，預(yù)先決定法庭的審判結(jié)果，國法在權(quán)力面前形同虛設(shè)。各級領(lǐng)導(dǎo)人藐視憲法法律的權(quán)威，損害憲法、法律尊嚴(yán)的事情屢見不鮮。權(quán)大于法一方面導(dǎo)致蘇聯(lián)憲法無法保障一般公民甚至國家領(lǐng)導(dǎo)人的人身權(quán)利，另一方面是特權(quán)階層，尤其是最高領(lǐng)導(dǎo)集團、最高領(lǐng)導(dǎo)人無法無天。

三、堅持以人民為中心，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

蘇聯(lián)的“主仆錯位”“公仆變主人”，特權(quán)階層凌駕于人民之上，使蘇共逐漸離心離德，失去了人民的支持，蘇聯(lián)也最終“亡黨亡國”。這慘痛的教訓(xùn)讓我們領(lǐng)悟到，不論一個國家現(xiàn)代化程度有多高，當(dāng)執(zhí)政黨在國家治理過程中忽視了人民的利益訴求，就必然會遭到人民的拋棄，特別是在社會主義國家，人民當(dāng)家做主的觀念已深入人心，以人民為中心的執(zhí)政理念更不能夠被褻瀆。當(dāng)前我們正著力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是社會政治經(jīng)濟現(xiàn)代化的必然要求，也是當(dāng)下改革發(fā)展的總趨勢和新要求。堅持以人民為中心，既是貫穿于我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則，也是根本目的。為了在推進國家治理現(xiàn)代化過程中切實保障人民利益，就要實踐人民公仆思想，并采取各種措施防止公仆變主人；需要健全國家治理體系，構(gòu)建多元治理主體與復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，使人民群眾能夠積極參與國家治理，并對政府實施監(jiān)督。

（一）必須從理論上清醒定位主仆關(guān)系，實踐人民公仆思想

從理論上進一步強調(diào)馬克思主義執(zhí)政黨的根本政治立場，理順政府與公民之間服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，從理論上進一步確認(rèn)，實現(xiàn)最廣大人民的根本利益，為人民謀福祉是馬克思主義執(zhí)政黨唯一奮斗目標(biāo)。自覺做人民的公仆，為人民服務(wù)，是任何一級國家機關(guān)、任何一個進入行政體系的派別組織的角色定位，是國家機關(guān)工作人員的本分。官員與人民群眾關(guān)系的定位是“主人”與“仆人”的關(guān)系，任何個人只要擔(dān)任一定的公職，官帽無論多大、級別無論多高，只要是在擔(dān)任公職期間，都是為人民服務(wù)的公仆，任何時候、任何情況下都必須守法懂規(guī)矩，不能濫用公權(quán)搞特權(quán)，不能享有“隱性福利”，不能居高臨下、頤指氣使。

（二）必須從法治上切實保障人民權(quán)利，徹底消除公仆變社會主人的土壤和條件

實現(xiàn)人民公仆身份最終還得靠法治，關(guān)鍵是要從法律上明“身份”，正“主仆”關(guān)系，理順“官民”關(guān)系，才能夠有效保證公仆的“公共性”，必須有法治的保障，制度的制衡，官員才可能安于仆人位置，不得不守規(guī)矩，不得不忌憚于主人的意志。我們渴望真正的公仆來貫徹以人民為中心的執(zhí)政理念，但不能再寄希望于“運動”方式來解決這一問題，或幻想出現(xiàn)一個高度集權(quán)的政治強人來解決這一問題。法治是基礎(chǔ)制度（infrastructural institution），法治是其他制度生存的基礎(chǔ)，只有樹立法律，即反映人民意志法律的至高無上權(quán)威，公權(quán)才可能不被濫用，公仆才不會獲得失去法律規(guī)范的權(quán)力，公仆行為才能得到有效規(guī)范和制約，公仆才能成為真正公仆，人民的主人地位才可能真正實現(xiàn)。習(xí)近平總書記深刻指出：“滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴(yán)峻。”[13]要實現(xiàn)人民公仆和廉價政府目標(biāo)，治本的辦法是民主法治，需要張揚公民權(quán)利，以權(quán)利約束權(quán)力，需要匯聚來自人民民主的正能量洪流，同時也要依靠完善的法治體系，用法律制度保障人民的各項權(quán)利，規(guī)范政府和公仆職能職責(zé)，從經(jīng)濟、政治、意識、文化、社會等各方面徹底鏟除特權(quán)階層得以產(chǎn)生的土壤和條件。

（三）構(gòu)建多元治理主體與復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，健全國家治理體系

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，治理主體的發(fā)育與構(gòu)建不可或缺。堅持以人民為中心的國家治理理念，需要每一個公民都成為積極參與國家治理的有效力量，更加有效地參與行政過程，以打破原有的政府管理社會的一元化社會治理模式，同時也能對政府實施更加有力的監(jiān)督。這就需要健全國家治理體系，構(gòu)建多元治理主體，使具有平等精神和獨立意識的治理主體有效銜接、合作與共治，包括政治主體、經(jīng)濟主體和社會主體，都應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起相應(yīng)責(zé)任，成為負責(zé)任的治理主體；需要多種力量，包括政黨、國家與社會共同參與。只有建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與”的新型國家治理模式，才可能超越任何組織和群體局部利益的局限，正確做出事關(guān)人民群眾切身利益的重大行政決策，降低社會運行和治理成本，實現(xiàn)國家利益和公民利益等社會公共利益的最大化。

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